Décision n° 96-377 DC du 16 juillet 1996 - Observations du gouvernement
Observations du Gouvernement en réponse aux saisines du Conseil constitutionnel en date du 20 juin 1996 et 24 juin 1996 par plus de soixante sénateurs et plus de soixantes députés :
Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs, de recours dirigés contre la loi adoptée le 19 juin 1996 par le Parlement, et tendant à renforcer la répression du terrorisme et des atteintes aux personnes dépositaires de l'autorité publique ou chargées d'une mission de service public et comportant des dispositions relatives à la police judiciaire.
Les requérants soulèvent à l'encontre de ce texte quatre types de griefs, sur lesquels le Gouvernement entend présenter les observations suivantes.
I : Sur les articles 1er et 25
L'article 1er de la loi déférée complète la liste des crimes et délits susceptibles d'être qualifiés d'actes de terrorisme lorsqu'ils ont été commis dans un but particulier, celui de troubler l'ordre public par l'intimidation ou la terreur. Au nombre des infractions ainsi ajoutées à l'article 421-1 du code pénal, figure notamment l'aide à l'entrée, à la circulation ou au séjour d'un étranger définie à l'article 21 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945.
Par ailleurs, l'article 25 de la loi précise le champ d'application de l'article 21 de cette ordonnance en exemptant des poursuites l'aide au séjour, lorsqu'elle est le fait d'un ascendant, d'un descendant ou du conjoint de l'étranger.
La saisine des sénateurs soutient, comme celle des députés, que la nouvelle rédaction donnée par l'article 1er à l'article 421-1 du code pénal méconnaît, par elle-même, des principes constitutionnels. Les sénateurs estiment en outre que cette inconstitutionnalité résulte de ce que l'article 21 de l'ordonnance de 1945 auquel il est fait référence serait lui-même contraire à la Constitution.
Par ailleurs, les requérants considèrent que la modification apportée à ce dernier article par l'article 25 de la loi déférée repose sur une discrimination injustifiée.
Cette argumentation ne saurait être accueillie, comme le Gouvernement entend le démontrer en examinant successivement les griefs se rapportant à l'article 21 de l'ordonnance du 2 novembre 1945, puis ceux qui concernent directement l'article 421-1 du code pénal.
A : L'article 25 de la loi déférée peut être considéré, au regard de la jurisprudence issue de la décision n° 85-185 DC du 25 janvier 1985, comme une disposition qui modifie et complète l'article 21 de l'ordonnance du 2 novembre 1945. A ce titre, le Conseil constitutionnel est saisi par les requérants d'une argumentation mettant en cause, tant la constitutionnalité du texte initial de cet article que celle des modifications que l'article 25 lui apporte.
1. L'article 21 trouve son origine dans l'ordonnance du 2 novembre 1945 qui prévoyait déjà que « tout individu qui, par aide directe ou indirecte, aura facilité ou tenté de faciliter l'entrée, la circulation ou le séjour irrégulier d'un étranger sera puni d'un emprisonnement d'un mois à un an et d'une amende de 600 à 12 000 F ».
Cet article a été modifié par la loi n° 91-1383 du 31 décembre 1991, pour actualiser le montant des peines et permettre au juge d'infliger certaines peines complémentaires. La loi n° 94-1136 du 27 décembre 1994 y a ensuite introduit des dispositions tendant à mettre en uvre celles de l'article 27 de la convention d'application de l'accord de Schengen, afin notamment de faciliter l'engagement de poursuites contre les « passeurs » qui organisent l'entrée ou le séjour irréguliers d'étrangers en France ou dans les autres Etats parties à cet accord.
Sous cette dernière réserve, les éléments constitutifs de l'infraction n'ont pas été modifiés depuis 1945. Les sénateurs auteurs de la saisine estiment néanmoins que le principe de légalité des délits et des peines serait méconnu dès lors que cette infraction s'applique de façon indéterminée à toute personne, que les motifs pour lesquels son auteur a agi ne sont pas pris en compte, enfin que les agissements incriminés sont insuffisamment précisés.
Ces critiques ne sont pas fondées.
a) En premier lieu, il est de la nature même de la plupart des infractions définies par le droit pénal d'être générales et impersonnelles, et de ne pas prendre en compte, dans leurs éléments constitutifs, la catégorie de personnes à laquelle appartient leur auteur. Tel est par exemple le cas pour les violences volontaires, le vol et le recel.
Au demeurant, une infraction qui ne serait pas susceptible d'être reprochée à l'ensemble des citoyens risquerait de porter atteinte au principe d'égalité devant la loi. Lorsque certains crimes ou délits ne concernent que certaines catégories de personnes, les distinctions faites par la loi doivent être dûment justifiées par une différence de situation.
b) En deuxième lieu, et s'agissant du contenu même de l'incrimination, le caractère direct ou indirect de l'aide tombant sous le coup de la loi vise seulement la personne qui aide un tiers qui favorise lui-même l'entrée ou le séjour irrégulier d'un étranger : c'est par exemple le cas de la personne qui prête sa voiture à un tiers afin qu'il l'utilise pour faire clandestinement franchir la frontière à des étrangers. Il s'agit simplement de la répression du complice, qui est déjà prévue, de façon générale, par l'article 121-7 du code pénal.
De même, si l'article 21 réprime également le fait de tenter d'aider un étranger en situation irrégulière, la notion de tentative est précisément définie par l'article 121-5 du code pénal, qui indique qu'elle doit être manifestée par un commencement d'exécution qui n'a été suspendu ou n'a manqué son effet qu'en raison de circonstances indépendantes de la volonté de son auteur.
En tout état de cause, que l'aide soit directe ou indirecte, que l'infraction soit tentée ou consommée, le délit de l'article 21 est une infraction intentionnelle, comme l'implique le principe fondamental posé par l'article 121-3 du code pénal, selon lequel il n'y a point de délit sans intention de le commettre.
Conformément aux règles générales qui prévalent en droit pénal, la constitution du délit exige donc un dol spécial, qui est la volonté d'aider un étranger à pénétrer ou à demeurer de façon irrégulière sur le sol français, ce qui rend l'infraction non constituée dans la plupart des exemples donnés par les requérants.
c) En troisième lieu, il convient de rappeler que les différentes causes d'irresponsabilité prévues par le code pénal, comme la contrainte (art 122-2), l'autorisation ou la prescription de la loi (art 122-4) ou l'état de nécessité (art 122-7) sont naturellement susceptibles de bénéficier à des personnes à l'encontre desquelles les dispositions de l'article 21 pourraient sembler applicables.
C'est ainsi qu'un médecin qui soigne un étranger en situation irrégulière ne saurait évidemment tomber sous le coup de l'article 21. L'obligation de porter secours à une personne en péril - dont le non-respect est pénalement sanctionné : comme, plus généralement, le devoir de soin qui est le sien, constitue en pareil cas le fait justificatif prévu par l'article 122-4 précité. De même, des considérations humanitaires peuvent justifier la contrainte ou l'état de nécessité.
d) Enfin, il est à peine nécessaire de souligner que l'article 21 de l'ordonnance de 1945 respecte le principe de la sauvegarde de la dignité de la personne humaine, dont les sénateurs saisissants ont cru pouvoir invoquer la méconnaissance.
Ce principe, dégagé par la décision n° 94-343 DC du 27 juillet 1994, implique la sauvegarde de l'intégrité humaine, la lutte contre toute persécution physique ou morale, contre tout traitement inhumain ou dégradant, c'est-à-dire qui rabaisse la personne au rang d'objet.
L'article 21 ne place évidemment pas l'étranger dans une telle situation. Il résulte en effet de ce qui a été dit ci-dessus que ses dispositions n'ont ni pour objet, ni pour effet d'empêcher un étranger en situation irrégulière de nouer le moindre contact avec des tiers ou de bénéficier du moindre secours.
En résumé, l'article 21 de l'ordonnance de 1945 dans sa rédaction résultant de lois définitivement promulguées n'est nullement contraire à la Constitution.
2. Les modifications que l'article 25 de la loi déférée lui apporte n'encourent pas davantage les critiques que lui adressent les requérants.
Le texte adopté par le Parlement institue désormais une immunité familiale qui réduit la portée de ce délit, et, partant, en délimite plus précisément encore le champ d'application. Le nouvel article 21 exempte, en effet, des poursuites pénales l'ascendant, le descendant et le conjoint de l'étranger en situation irrégulière.
Les requérants estiment que cette immunité méconnaît le principe d'égalité devant la loi pénale. Ils la jugent en même temps trop restrictive, faute d'inclure les concubins et les frères et s urs.
Cette argumentation, qui n'est pas exempte de contradictions, n'est, en tout état de cause, pas fondée.
Il convient en effet de souligner que le dispositif critiqué tend à régler de manière distincte des situations différentes. La distinction ainsi opérée n'est pas sans précédents en droit pénal.
Comme l'exposent d'ailleurs les requérants, le droit pénal général connaît déjà des cas d'exonération pour le recel de malfaiteurs (434-6), la non-dénonciation de crime (434-1) et l'abstention de témoigner de la preuve de l'innocence d'une personne détenue (434-11). De même, les articles 311-12, 313-3, 314-4 créent une immunité familiale, en exonérant le voleur ou l'escroc, s'il est ascendant, descendant ou conjoint de sa victime.
Dans ces hypothèses, le code pénal distingue l'étendue de l'immunité accordée. Ainsi, pour les cas d'entrave à la saisine de justice, elle s'étend aux descendants, collatéraux et alliés, tandis que pour les atteintes aux biens elle est plus limitée, excluant notamment les collatéraux, mêmes frères ou s urs, et le concubin.
S'agissant de la police des étrangers, le législateur a toujours distingué la situation des conjoints de celle des concubins, en ne reconnaissant à ceux-ci aucun droit particulier. Il en est de même pour les frères ou s urs qui, comme les autres collatéraux, ne bénéficient pas de droits particuliers sur le fondement de cette qualité.
De telles distinctions, qui reposent sur des différences objectives de situation n'ont jamais été jugées contraires au principe d'égalité.
Elles ne méconnaissent par ailleurs pas le droit à une vie familiale consacré par le Préambule, qui ne concerne que le conjoint et les enfants mineurs (n° 93-325 DC du 13 août 1993).
B : La nouvelle rédaction donnée par l'article 1er de la loi déférée à l'article 421-1 du code pénal n'est pas non plus contraire à la Constitution.
A supposer que les sénateurs auteurs de la première saisine puissent utilement critiquer, à l'appui des griefs adressés à l'article 1er, la constitutionnalité de l'article 21 de l'ordonnance de 1945 auquel il fait référence, il résulte de ce qui a été dit plus haut que cette critique n'est pas fondée.
Pour le surplus, la saisine des sénateurs et celle des députés contestent le caractère « strictement et évidemment nécessaire » de la nouvelle disposition. Les requérants estiment que les notions d'association de malfaiteurs et de complicité suffisent pour poursuivre ceux qui apportent une aide au terrorisme.
Cette affirmation est inexacte.
L'incrimination nouvelle vise très précisément les personnes qui ne peuvent être poursuivies comme complices de telle ou telle infraction terroriste précise pour laquelle ils auraient fourni une aide spécifique. Il s'agit de poursuivre ceux sur lesquels repose toute la logistique quotidienne, sans laquelle l'entreprise terroriste ne peut prospérer.
L'expérience a montré, en effet, que certains terroristes étrangers en situation irrégulière peuvent bénéficier de l'appui matériel de personnes qui, tout en ignorant la nature précise des actions terroristes que les bénéficiaires de leur aide comptent mettre en uvre, sont néanmoins conscientes qu'il s'agit de terroristes. Ce sont ces personnes, qui ne sont pas complices d'un acte de terrorisme au sens strict puisqu'elles ne contribuent pas directement à sa réalisation, mais sans l'aide desquelles ces terroristes ne pourraient agir, qu'il s'agit d'atteindre au travers de cette nouvelle incrimination.
En outre, et contrairement à ce qu'avancent les saisissants, l'incrimination de participation à une association de malfaiteurs ne permettrait pas d'appréhender efficacement les agissements en cause.
L'association de malfaiteurs est en effet définie comme un « groupement formé en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, d'un crime ou d'un délit ». Or, les personnes qui fournissent un appui logistique ne peuvent pas nécessairement être considérées, au sens de ces dernières dispositions, comme participant directement à la préparation des actes terroristes.
Il semble indispensable de faire la distinction légale entre celui qui fait venir irrégulièrement en France son frère et celui qui met un logement à disposition d'étrangers en séjour irrégulier émanant d'une organisation dont les buts terroristes en France sont revendiqués et connus de lui.
Il faut souligner que les terroristes en séjour irrégulier en France ne peuvent faire aboutir leurs actions que du fait de la prise en charge matérielle de leur séjour en France par des tiers.
Il appartiendra naturellement à l'accusation d'établir que la personne poursuivie avait, non seulement l'intention d'aider à l'entrée ou au séjour irrégulier d'un étranger, mais aussi la connaissance précise du lien entre l'entrée ou le séjour irrégulier et « une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur », au sens de la loi.
On ne saurait, par ailleurs, utilement prétendre que l'article 1er de la loi déférée a pour effet d'intégrer dans le périmètre des infractions pouvant être qualifiées d'acte de terrorisme, un délit de bien moindre gravité que les autres infractions déjà énumérées par l'article 421-1 du code pénal. Ce dernier inclut en effet déjà, dans le périmètre des infractions terroristes, des délits sanctionnés moins sévèrement que celui réprimé par l'article 21 de l'ordonnance de 1945. Tel est, par exemple, le cas du vol simple, puni par l'article 311-3 d'une peine de trois ans d'emprisonnement. Il en va de même pour les destructions et dégradations, punies par l'article 322-1 d'une peine de deux ans. On peut enfin citer l'accès frauduleux à un système de traitement automatisé des données que l'article 323-1 du code pénal ne punit que d'un an d'emprisonnement.
II. : Sur l'article 10
L'article 10 de la loi déférée insère, à l'article 706-24 du code de procédure pénale, des dispositions tendant à étendre, à la matière des infractions terroristes, la possibilité de procéder à des perquisitions nocturnes, déjà prévue par la loi en matière de proxénétisme et de stupéfiants.
Les requérants font valoir que cette disposition porte une atteinte injustifiée au principe d'inviolabilité du domicile. La saisine des sénateurs soutient en particulier que l'interdiction des perquisitions nocturnes aurait le caractère d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République.
Pour sa part, le Gouvernement considère que les principes invoqués n'ont pas la portée que leur prêtent les saisissants, et que ces principes n'ont pas été méconnus en l'espèce.
A : Il importe d'abord de préciser le cadre juridique dans lequel s'inscrivent les dispositions contestées.
1. Contrairement à ce que soutient la saisine des sénateurs, il ne paraît pas possible de déceler l'existence d'un principe fondamental suivant lequel aucune perquisition ne pourrait se dérouler entre 21 heures et 6 heures.
Comme le rappelle M Genevois dans son ouvrage sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel (p 200, n° 334), le principe fondamental reconnu par les lois de la République peut être défini comme un principe essentiel, posé par le législateur républicain, touchant à l'exercice des droits et libertés et qui a reçu application avec une constance suffisante dans la législation antérieure au préambule de la Constitution du 27 octobre 1946.
C'est à ce titre qu'ont pu être reconnus, par exemple, le principe des droits de la défense (n° 76-70 DC du 2 décembre 1976), la liberté de l'enseignement (n° 77-87 DC du 23 novembre 1977), le principe de l'indépendance de la juridiction administrative (n° 80-119 DC du 22 juillet 1980), le principe de l'indépendance des enseignants du supérieur (n° 83-165 DC du 20 janvier 1984) ou enfin l'existence d'une juridiction administrative compétente pour censurer les actes illégaux de la puissance publique (n° 86-224 DC du 23 janvier 1987).
S'agissant des perquisitions, il est exact que l'article 76 de la Constitution de l'an VIII énonçait que « la maison de toute personne habitant le territoire français est un asile inviolable » et précisait que, pendant la nuit, nul n'a le droit d'y entrer que « dans le cas d'incendie, d'inondation ou de réclamation faite de l'intérieur d'une maison ».
Mais cette règle a toujours été assortie de tempéraments, comme le montrent les termes mêmes de l'article 59 du code de procédure pénale qui, tout en prohibant les perquisitions nocturnes, réserve le cas des exceptions prévues par la loi.
C'est ainsi que d'autres dérogations que celles qui étaient mentionnées par la Constitution de l'an VIII ont été prévues dans les cas suivants :
: en état de siège, pour les perquisitions militaires (art 9 de la loi du 9 août 1849) ;
: dans les maisons d'accouchement (art 94 du décret-loi du 29 juillet 1939) ;
: dans les maisons où l'on donne habituellement à jouer des jeux de hasard, si la désignation de ces maisons a été donnée aux officiers de police par deux citoyens domiciliés (art 10 du décret des 19-22 juillet 1791) ;
: dans les lieux livrés notoirement à la débauche (art 10 du même décret).
Ces dernières dispositions ont été maintenues en vigueur sous les régimes républicains. Elles ont même été étendues par l'article 2 de la loi du 19 juillet 1845, dans sa rédaction issue de l'article 130 du décret-loi du 29 janvier 1939 sur la vente des substances vénéneuses, qui dispose que, même s'ils ont le caractère d'un domicile privé, « les locaux où l'on usera en société des stupéfiants seront assimilés aux lieux livrés notoirement aux jeux de hasard ou à la débauche, en conformité de l'article 10 du décret des 19-22 juillet 1791 ».
On constate donc que les dispositions dérogatoires figurant aujourd'hui, s'agissant du proxénétisme et des stupéfiants, à l'article 706-28 du code de procédure pénale, et que l'article contesté étend aux infractions terroristes, plongent leurs racines assez loin dans la tradition républicaine.
L'on ne peut ainsi déduire de la législation antérieure au Préambule de 1946 l'existence d'un principe, auquel le pouvoir constituant aurait entendu se référer, et qui interdirait de manière absolue au législateur de prévoir des perquisitions nocturnes.
2. En réalité, la question soumise au Conseil constitutionnel est celle de la conciliation entre le principe d'inviolabilité du domicile et d'autres objectifs de valeur constitutionnelle qu'il appartient également au législateur de prendre en compte, en l'espèce la sauvegarde de l'ordre public et la répression des infractions.
Sur le principe, la question soulevée par les auteurs des saisines n'est pas d'une nature différente de celles auxquelles le Conseil constitutionnel a été confronté en présence d'autres dispositions fixant des règles en matière de perquisitions.
S'agissant de la recherche des infractions fiscales, le Conseil a ainsi affirmé que « l'exercice des libertés et droits individuels ne saurait en rien excuser la fraude fiscale ni en entraver la légitime répression ». Il en a déduit que, dans leur principe, les dispositions qui lui étaient soumises ne pouvaient être critiquées (n° 83-164 DC du 29 décembre 1983).
La même décision ajoute que les investigations opérées dans des lieux privés « ne peuvent être conduites que dans le respect de l'article 66 de la Constitution qui confie à l'autorité judiciaire la sauvegarde de la liberté individuelle sous tous ses aspects, et notamment celui de l'inviolabilité du domicile » et « que l'intervention de l'autorité judiciaire doit être prévue pour conserver à celle-ci toute la responsabilité et tout le pouvoir de contrôle qui lui reviennent ».
En d'autres termes, les garanties prévues par le législateur doivent être appropriées, compte tenu, d'une part, de l'objectif poursuivi et, d'autre part, de l'atteinte à la liberté individuelle que portent nécessairement les perquisitions et visites domiciliaires.
B : Ces principes n'ont pas été méconnus en l'espèce.
1. Les quatre alinéas ajoutés à l'article 706-24 du code de procédure pénale par l'article 10 de la loi permettent des perquisitions de nuit en matière de terrorisme dans trois hypothèses :
: au cours d'une enquête de flagrance ;
: au cours d'une enquête préliminaire ;
: au cours d'une instruction.
Dans chacun de ces trois cas, le texte précise que la perquisition ne peut intervenir que si les nécessités de l'enquête ou de l'instruction l'exigent.
L'autorisation ne peut porter que sur des perquisitions déterminées. Elle doit être accordée par un magistrat du siège (président du tribunal ou juge délégué, ou juge d'instruction). La perquisition ne peut être effectuée que dans des lieux précis dont l'adresse doit figurer dans l'autorisation, laquelle doit être écrite. Cette autorisation doit préciser la qualification de l'infraction terroriste dont la preuve est recherchée, et elle doit également être motivée par référence aux éléments de fait justifiant que la perquisition est nécessaire.
Enfin la loi spécifie que la perquisition est effectuée sous le contrôle du magistrat qui l'a autorisée et qui peut se déplacer sur les lieux pour veiller au respect de la loi.
Toutes ces règles sont édictées à peine de nullité et devront être strictement appliquées, sous le contrôle des juridictions supérieures, à la lumière des principes résultant de la jurisprudence constitutionnelle.
Cette nullité présente en outre un caractère d'ordre public. Cela signifie que le non-respect de l'une des règles précitées devra entraîner l'annulation de la procédure de perquisition sans qu'il soit besoin de rechercher, en application de l'article 802 du code de procédure pénale, si la violation de la loi a effectivement porté atteinte aux intérêts d'une partie. Par ailleurs, l'avant-dernier alinéa de l'article 706-24 précise que ces perquisitions de nuit ne pourront avoir un autre objet que la recherche et la constatation des actes de terrorisme. Cette règle, qui est également édictée à peine de nullité, interdit donc aux enquêteurs qui constateraient, au cours de leur opération, l'existence d'une autre infraction, de le mentionner dans leur procès-verbal. Toute possibilité de détournement de procédure se trouve, par là-même, empêchée.
Les requérants ne contestent pas le caractère suffisant de ces garanties. Ils ne critiquent d'ailleurs pas sérieusement le principe même des mesures adoptées ni la nécessité, en présence d'actes de terrorisme, d'investigations dérogeant aux règles de l'article 59 du code de procédure pénale, au titre d'une enquête de flagrance ou d'une instruction préparatoire. Ils estiment que de telles mesures ne sont pas admissibles dans le cadre d'une enquête préliminaire.
2. Cette argumentation ne saurait être retenue pour deux raisons, qui touchent à la spécificité des infractions terroristes.
a) En premier lieu, il est à peine besoin de souligner la gravité particulière du trouble à l'ordre public et de l'atteinte aux personnes qui caractérise les actes de terrorisme. Il serait à cet égard paradoxal de contester la légitimité de mesures nécessaires à la recherche des auteurs d'infractions aussi graves, alors que des mesures similaires ont, de longue date, été prévues contre d'autres fléaux sociaux qui, si graves soient-ils, le sont cependant moins que le terrorisme, dont on peut considérer aujourd'hui qu'il constitue le sommet des atteintes aux droits de la personne.
De ce point de vue, l'article contesté vient combler les lacunes d'un texte récent, la loi n° 92-1336 du 16 décembre 1992, qui a consacré cette possibilité pour les recherches effectuées tant en matière de proxénétisme qu'en matière de trafic de stupéfiants.
b) En second lieu, et au regard de la nature des entreprises terroristes, le recours à des perquisitions nocturnes est, dans certains cas, nécessaire au déroulement d'une enquête préliminaire.
Il importe à cet égard de souligner que la distinction classique entre l'enquête de flagrance et l'enquête préliminaire (les enquêteurs ayant traditionnellement plus de pouvoirs dans le premier cas) ne repose pas sur des critères indiscutables. Le législateur a d'ailleurs eu tendance à l'atténuer depuis plusieurs années. Ainsi, la procédure de comparution immédiate, qui a succédé à celle dite de « flagrant délit », est désormais possible pour les délits non flagrants (art 395 du code de procédure pénale issu de la loi n° 86-1019 du 9 septembre 1986).
L'extension de compétence d'un officier de police judiciaire, soit dans l'ensemble du ressort du tribunal de grande instance, soit sur toute l'étendue du territoire national peut intervenir dans les deux types d'enquête (art 18 du code de procédure pénale résultant de la loi n° 85-1196 du 18 novembre 1985 et de la loi n° 94-89 du 1er février 1994). En outre, le législateur a déjà prévu qu'en matière de terrorisme une perquisition de jour peut être faite sans l'assentiment de la personne concernée dans le cadre d'une enquête préliminaire (art 706-24 du code de procédure pénale issu de la loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986, dont les dispositions ont été déclarées conformes à la Constitution par la décision n° 86-213 DC du 3 septembre 1986).
En réalité, la condition pertinente au regard de laquelle il y a lieu, de manière générale, de justifier l'extension de pouvoirs d'investigation est celle de nécessités tenant à l'urgence. Ce critère est d'ailleurs parfois expressément mentionné par le législateur : ainsi l'article 18 du code de procédure pénale sur l'extension de compétence des officiers de police judiciaire fait référence au « cas d'urgence ».
Or il est évident que, même dans le cadre d'une enquête préliminaire, il peut arriver que les enquêteurs soient en possession de renseignements, par exemple les déclarations d'un témoin ou d'un « repenti », qui justifient de procéder à une perquisition, sans attendre le lendemain matin 6 heures. En pareille hypothèse, il s'agit moins d'éviter la fuite des personnes suspectes : encore que la nécessité d'attendre le réveil des intéressés pour procéder à leur interpellation, s'agissant de terroristes présumés, augmente considérablement les risques de riposte et la dangerosité de l'opération, pour les forces de l'ordre comme pour les intéressés - que de prévenir les destructions de preuves auxquelles ces personnes, qui ont pu être alertées (par exemple en ne voyant pas revenir un des leurs interpellé par la police), sont susceptibles de procéder pendant la nuit. Le cas s'est produit.
En matière de terrorisme, la destruction de documents dans lesquels figurent la liste des membres d'un réseau peut avoir pour conséquence d'empêcher l'identification et l'arrestation de ses membres, qui pourront ultérieurement continuer leurs activités criminelles et commettre de nouveaux attentats.
Compte tenu de la continuation dans le temps de « l'entreprise terroriste », la distinction entre enquête de flagrance et enquête préliminaire s'avère ainsi moins pertinente. Les perquisitions de nuit peuvent donc être nécessaires, même si elles sont accomplies un certain temps après la commission des faits objet de l'enquête. Le délai écoulé entre les faits et la perquisition importe moins que celui écoulé entre le moment où les enquêteurs disposent des renseignements rendant nécessaire cette opération et la perquisition.
Sur l'ensemble de ces éléments, la motivation exigée par la loi obligera le magistrat à expliquer pourquoi, compte tenu des éléments de l'espèce, il n'est pas possible de différer la perquisition au lendemain. Il en sera, par exemple, ainsi dans le cas évoqué ci-dessus de risque de disparition des preuves.
L'exigence de « nécessité » prévue par la loi aura pour conséquence directe d'interdire au magistrat saisi d'autoriser une perquisition de nuit autrement qu'en urgence, comme cela a été précédemment indiqué à propos du domaine d'application de l'article 706-24.
En effet, si une information selon laquelle les auteurs présumés d'un acte de terrorisme se trouvent dans un endroit déterminé parvient aux enquêteurs à un moment de la journée qui leur permet de perquisitionner pendant les heures légales, ils doivent évidemment commencer de procéder à cette perquisition sans attendre 21 heures (ce qui leur permettra de la poursuivre au cours de la nuit), après avoir obtenu, s'il s'agit d'une enquête préliminaire, l'accord du président du tribunal de grande instance.
Ce n'est que dans l'hypothèse où cette information ne parviendrait aux enquêteurs qu'en fin de journée ou au cours de la nuit qu'une perquisition réalisée entre 21 heures du soir et 6 heures du matin pourra effectivement apparaître comme nécessaire et pourra être autorisée par un magistrat.
Les dispositions adoptées par le Parlement ne permettent donc pas à un magistrat de délivrer, par exemple le lundi, une autorisation pour procéder le vendredi à une perquisition de nuit, puisque, dans une telle hypothèse, des perquisitions auraient été possibles entre 6 heures et 21 heures pendant les journées de mardi à jeudi. Les autorisations prévues par le nouveau texte ne peuvent concerner que la nuit en cours ou la nuit à venir.
En définitive, et s'agissant d'agissements aussi graves que les actes de terrorisme, il ne paraît pas contraire à la Constitution que des perquisitions de nuit puissent être accomplies quel que soit le cadre procédural concerné (flagrance, instruction, enquête préliminaire), dès lors, d'une part, que les nécessités de l'enquête ou de l'instruction l'exigent, c'est-à-dire si la perquisition ne peut être différée au lendemain parce qu'il y a urgence et, d'autre part, que le recours à ces moyens d'investigation restera strictement soumis au contrôle de magistrats du siège.
III. : Sur l'article 12
A : Cet article complète l'article 25 du code civil en prévoyant que la personne qui a acquis la nationalité française pourra en être déchue si elle a été condamnée pour un crime ou un délit constituant un acte de terrorisme.
Cette mention vient compléter le 1 °, qui prévoyait déjà la même mesure en cas de crime ou de délit constituant une atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation. Elle prend place avant le 2 °, qui vise l'ensemble des crimes et délits prévus et réprimés par le chapitre II du titre III du livre IV du code pénal.
Dans ces différentes hypothèses, la déchéance ne peut être prononcée que par un décret pris après avis conforme en Conseil d'Etat.
La saisine des députés soutient que l'article 12 de la loi déférée méconnaît le principe d'égalité devant la loi pénale et celui de nécessité des peines. Les requérants estiment, en particulier, que l'article comporte une discrimination injustifiée, entre les auteurs d'infractions terroristes, selon qu'ils sont nés français ou qu'ils le sont devenus par naturalisation.
B : Cette argumentation n'emporte pas la conviction.
1. L'article 12 n'apporte en effet aucune innovation dans le droit de la nationalité.
Le principe même de la déchéance de la nationalité française dans certaines hypothèses, notamment celle de condamnation pour crime ou délit contre la sûreté de l'Etat, existait déjà dans l'ancien code de la nationalité.
Introduite dans notre droit, d'abord pour le temps de guerre par les lois du 7 avril 1915 et du 18 juin 1917, cette disposition a été rendue permanente par la loi du 10 août 1927. La rédaction actuelle remonte à l'ordonnance du 19 octobre 1945 portant code de la nationalité. Elle a été reprise par la loi n° 73-42 du 9 janvier 1973, qui s'est bornée à abroger la faculté de donner un effet collectif à la déchéance.
Les dispositions de ce texte ont été reprises par la loi n° 93-933 du 22 juillet 1993, qui a été soumise au Conseil constitutionnel et n'a donné lieu, sur ce point, à aucune censure.
2. Les infractions terroristes ne sont pas d'une nature différente de celles que visait déjà l'article 25 du code civil. Elles étaient, au demeurant, déjà couvertes par le 5 ° de cet article, s'agissant de crimes ayant entraîné une condamnation à cinq années au moins d'emprisonnement.
Les dispositions que le Parlement a introduites au 1 ° permettront simplement de prononcer la même déchéance à l'égard de ceux qui auront été condamnés à une peine inférieure. Cette précision s'inscrit dans la logique du 1 ° et du 2 ° qui visent certains crimes et délits en eux-mêmes, indépendamment du quantum de la peine.
De même l'article 21-8 du code civil, issu de la même loi du 22 juillet 1993, prévoit que l'étranger qui a été condamné pour un acte de terrorisme perd le droit d'acquérir la nationalité française dans les conditions prévues à l'article 21-7.
En tout état de cause le mécanisme de la déchéance de la nationalité, consacré de longue date par le droit positif et aujourd'hui repris à l'article 25 du code civil, ne contrevient à aucun principe fondamental reconnu par les lois de la République. Il ne paraît pas non plus contraire au principe d'égalité devant la loi : compte tenu de l'objectif poursuivi par le législateur, il n'est pas injustifié de prévoir des mesures spécifiques, au regard des infractions visées à cet article, applicables aux personnes qui n'ont acquis la nationalité française que depuis moins de dix ans.
Il s'agit en effet de tenir compte de la nature particulière de l'infraction terroriste, qui constitue par elle-même une rupture du pacte républicain.
IV. : Sur les articles 14, 16 et 17
A : L'article 14 de la loi déférée aggrave les peines encourues (de 5 à 7 ans), en cas de violences volontaires ayant entraîné une incapacité de travail supérieure à huit jours, commises avec deux des dix circonstances énumérées à l'article 222-12. Les peines sont portées à 10 ans si ces violences sont commises avec trois de ces circonstances.
L'article 16 crée le délit de menaces de commettre un crime ou délit à l'encontre de personnes exerçant une fonction publique, dans l'exercice de leurs fonctions, dans la mesure où ces menaces sont soit réitérées, soit matérialisées par un écrit ou tout autre objet.
Ce délit est inséré au premier alinéa de l'article 433-3, qui incrimine déjà le délit de menaces sous condition. Il est ainsi créé une aggravation du délit de menaces en raison de la qualité de la victime.
Par ailleurs, l'article 17 aggrave les peines du délit d'outrage prévu à l'article 433-5 du code pénal, lorsqu'il est commis en réunion.
Les députés auteurs de la seconde saisine considèrent que ces dispositions sont disproportionnées au trouble causé par les infractions. Ils en déduisent que les articles en cause méconnaissent le principe de nécessité des peines découlant de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
B : Ces griefs ne peuvent être retenus.
On observera d'abord que le système de l'aggravation des peines d'un délit, lorsqu'il est commis dans des circonstances de fait augmentant le trouble causé à l'ordre public par l'infraction, est aussi ancien que le droit pénal.
C'est ainsi que l'aggravation de 3 à 5 ans en présence de deux circonstances aggravantes, puis de 5 à 7 ans si une troisième est réunie, est déjà celle utilisée par le législateur pour les atteintes aux biens (art 311-3 et 311-4 du code pénal).
Contrairement à ce que soutiennent les auteurs de la saisine, il est logique de retenir la même gradation pour les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, qui causent un trouble plus grand à l'ordre public que pour les atteintes aux biens.
L'aggravation d'un délit en raison de la personnalité de son auteur ou de sa victime est habituelle en droit pénal. C'est ainsi que la qualité d'agent dépositaire de l'autorité publique est spécialement considérée par le législateur, que ce soit pour créer une protection réservée à ceux qui l'exercent ou pour les sanctionner plus sévèrement en cas de commission d'un délit ou d'un crime.
Nul ne conteste en effet que cette qualité, si elle crée certains devoirs et obligations à la charge des récipiendaires, oblige les citoyens, parce qu'ils doivent respecter l'Etat et l'autorité publique, attitude indispensable à la solidité de l'Etat de droit, à respecter ceux-ci. Ainsi, menacer de mort une personne est grave, mais le trouble causé à l'ordre public est plus important si cette personne est dépositaire de l'autorité publique ou assimilée et si la menace est faite dans l'exercice des fonctions de la victime : à l'agression contre une personne s'ajoute alors une remise en cause de l'autorité de l'Etat ou des institutions.
Par ailleurs, l'infraction commise en réunion est habituellement traitée par le législateur comme une infraction aggravée, en raison de l'effet d'entraînement qu'elle suscite, et de la multiplication de ses conséquences. Ainsi un vol commis en réunion permet de soustraire plus d'objets, et sur une plus grande échelle qu'un vol commis en solitaire.
En l'espèce, la prise en considération de cette circonstance pour le délit d'outrage correspond à une réalité. Par exemple, là où un individu hésiterait à outrager des fonctionnaires, il lui est plus facile de le faire en groupe, ce qui crée des situations de tension nettement plus dangereuses en laissant supposer que les dépositaires de l'autorité publique ne doivent être respectés que s'ils sont en nombre supérieur. Il est donc nécessaire que le législateur considère plus sévèrement cette infraction commise avec la circonstance de la réunion, afin que l'effet dissuasif soit plus grand.
On relèvera enfin que l'aggravation prévue (6 mois à 1 an) est celle déjà utilisée pour la rébellion en réunion (art 433-7).
De manière générale, il convient de souligner que les articles 14, 16 et 17 de la loi déférée utilisent un système d'aggravation correspondant très exactement à celui qui prévaut dans le code pénal en vigueur depuis le 1er mars 1994 pour des infractions comparables.
Ainsi la prise en compte du cumul des circonstances aggravantes pour les violences est calquée sur celle prévue pour le viol. De même, l'aggravation de la répression de l'outrage en réunion est identique à celle prévue pour la rébellion.
Pas plus que pour les dispositions correspondantes figurant déjà dans le code pénal, il n'est possible de soutenir sérieusement que celles que le Parlement a adoptées en l'espèce reposeraient, de la part de ce dernier, sur une appréciation manifestement erronée du caractère nécessaire de ces peines.
Pour l'ensemble de ces raisons, le Gouvernement demande au Conseil constitutionnel de rejeter les recours dont il est saisi.