Décision n° 2010-624 DC du 20 janvier 2011 - Observations du gouvernement
Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante sénateurs, d'un recours dirigé contre la loi portant réforme de la représentation devant les cours d'appel.
Ce recours, dont toutes les critiques sont dirigées contre le seul article 13 de la loi, appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
I/ SUR LA REGULARITE DE L'ADOPTION DU DERNIER ALINEA DE L'ARTICLE 13.
A/ Le dernier alinéa de l'article 13 de la loi critiquée fixe le délai dans lequel est notifié à l'avoué le montant de l'offre d'indemnisation et celui, s'il accepte cette offre, au terme duquel l'indemnité est versée. Les auteurs de la saisine font grief à cet alinéa d'avoir été adopté suivant une procédure irrégulière. Ils soutiennent, d'une part, qu'en deuxième lecture, à l'Assemblée nationale, des amendements à l'article 13 auraient été retirés à la suite d'une procédure irrégulière. Ils font valoir, d'autre part, qu'en deuxième lecture, au Sénat, deux amendements relatifs au caractère préalable de l'indemnisation auraient été rejetés dans des conditions contraires aux dispositions de l'article 27 de la Constitution. Ce faisant, le dernier alinéa de l'article 13 de la loi déférée aurait été adopté en méconnaissance des exigences de clarté et de sincérité des débats parlementaires.
B/ Cette argumentation est dénuée de fondement.
1/ La première série de reproches adressés au dernier alinéa de l'article 13 par les sénateurs requérants est dépourvue de portée.
Si les requérants ne se prévalent formellement sur ce point de la méconnaissance d'aucun principe constitutionnel, il doit, en tout état de cause, être observé que l'argumentation qu'ils développent manque en fait.
Ainsi, et d'une part, l'amendement n° 70 du rapporteur de la Commission des lois de l'Assemblée nationale, dont est issu le dernier alinéa de l'article 13, a effectivement été examiné par cette Commission lors de sa séance du 13 octobre 2010.
D'autre part, et contrairement à ce qui est également allégué, il résulte des termes mêmes des deux amendements n° 45 rectifié et n° 67, cités par les requérants, que ceux-ci n'instituaient pas un mécanisme d'indemnisation a priori et que, s'agissant de la détermination des délais dans lesquels l'indemnisation doit être enserrée, ils ont été satisfaits par l'amendement n° 70.
2/ La seconde partie de la thèse développée par les sénateurs requérants sera également écartée.
A titre liminaire, on doit rappeler, ainsi d'ailleurs que les auteurs de la saisine le relèvent eux-mêmes, que la jurisprudence relative au contrôle du respect de l'article 27 de la Constitution dans l'adoption d'une loi déférée s'attache à vérifier, de manière concrète, si les conditions de vote ont été de nature à faire naître un doute sur la clarté et l'authenticité des scrutins.
Ainsi la circonstance que, dans le cadre d'un scrutin public, le nombre de suffrages favorables à l'adoption d'un texte soit supérieur au nombre des députés effectivement présents au point de donner à penser que les délégations de vote utilisées excèdent les limites prévues par l'article 27 de la Constitution et les textes organiques pris pour son application, ne saurait entacher de nullité la procédure que s'il est établi, d'une part, que des parlementaires ont été portés comme ayant émis un vote contraire à leur opinion et, d'autre part, que sans la prise en compte de ces votes, la majorité requise pour l'adoption de la loi n'aurait pas été acquise (voir en ce sens la décision n°86-225 DC du 23 janvier 1987).
Au cas particulier, les rectifications apportées aux votes dont font état les saisissants n'ont pas affecté le résultat du scrutin public du 21 décembre 2010. Les deux amendements en cause ont ainsi été rejetés suivant une procédure régulière et le dernier alinéa de l'article 13 ne saurait être regardé, en tout état de cause, comme ayant été adopté dans des conditions insincères.
Si les sénateurs requérants observent qu'au nombre des votes défavorables à ces deux amendements figurent ceux de parlementaires qui les avaient pourtant signés, cette circonstance ne saurait, par elle-même et en tout état de cause, avoir d'effet sur la régularité de la procédure de l'adoption du dernier alinéa de l'article 13 de la loi critiquée.
On doit enfin souligner que l'ensemble de l'article 13, puis le projet de loi lui-même, ont fait l'objet d'un scrutin à main levée, ce qui garantit que la disposition contestée a été adoptée sans qu'aient été aucunement méconnues les exigences tenant à la clarté et à la sincérité des débats parlementaires.
II/ SUR L'ARTICLE 13, AU FOND.
A/ Les requérants considèrent, d'une part, que l'article 13 de la loi déférée méconnaîtrait les dispositions de l'article 17 de la Déclaration de 1789 au motif que le caractère préalable de l'indemnité qu'il prévoit n'est pas garanti. Ils font valoir, d'autre part, qu'en ne prévoyant aucune disposition fixant un régime fiscal particulier relatif aux indemnités devant être versées aux avoués, le législateur aurait méconnu l'étendue de sa propre compétence et l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi. Faute d'un dispositif fiscal spécifique, l'indemnisation prévue ne serait, en outre, pas juste et il s'ensuivrait une rupture d'égalité devant les charges publiques.
B/ Ces griefs ne sauraient prospérer.
1/ L'argumentation des sénateurs requérants est inopérante en tant qu'elle se fonde sur les dispositions de l'article 17 de la Déclaration de 1789.
On doit d'abord souligner que le mécanisme d'indemnisation adopté s'inspire, dans son principe, de dispositifs autrefois retenus par le législateur dans des hypothèses similaires. Tel a été le cas, en particulier, pour la fusion, par la loi du 31 décembre 1971, des professions d'avocat et d'avoué près les tribunaux de grande instance ainsi que pour la suppression du privilège professionnel dont bénéficiaient les commissaires priseurs et les courtiers interprètes et conducteurs de navires par la loi du 16 janvier 2001 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports.
Or, s'agissant de cette suppression, il a été jugé qu'elle « ne [constituait] pas une privation de propriété au sens de l'article 17 précité de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 » (voir en ce sens la décision n° 2000-440 DC du 10 janvier 2001).
Le Gouvernement, comme le Parlement, ainsi que le montre une prise de position du rapporteur au Sénat lors de la séance publique, en deuxième lecture, se sont appuyés sur cette jurisprudence pour organiser le dispositif d'indemnisation ici critiqué.
Contrairement à ce que soutiennent les saisissants, la loi déférée doit être examinée au regard des mêmes principes constitutionnels que ceux dont il a été fait application en 2000, dès lors que les situations en cause sont analogues. La réforme à laquelle le législateur procède en supprimant le monopole des avoués ne conduit pas à la suppression de la postulation devant les cours d'appel. Elle se borne à étendre le monopole de la postulation aux avocats du ressort de la cour en intégrant les avoués à cette profession.
Dans ces conditions, il n'est, au cas particulier, aucunement question d'une privation de propriété au sens de l'article 17 de la Déclaration de 1789. Le législateur a seulement remis en cause la législation applicable à une activité économique déterminée. Si la réforme est susceptible d'affecter la valeur pécuniaire de droits détenus par ceux qui l'exercent, ce qui appelle l'indemnisation du préjudice qu'ils subissent, elle n'a pas entraîné de dépossession susceptible d'entrer dans le champ de l'article 17 de la Déclaration de 1789.
Le grief tiré du caractère non préalable du versement de l'indemnité doit, par suite, être écarté.
2/ Les griefs mettant en cause l'absence dans la loi déférée de dispositions fixant un régime fiscal propre aux indemnités perçues par les avoués sont infondés.
On doit d'abord souligner que la juste indemnisation d'un préjudice découlant d'une atteinte portée à un droit ayant une valeur patrimoniale n'implique pas que le montant versé échappe à l'impôt. La réparation d'un préjudice doit toujours s'apprécier indépendamment du caractère imposable de la somme susceptible d'être accordée ou du niveau de l'imposition à laquelle elle pourrait être assujettie. L'indemnisation et la taxation constituent, en toute hypothèse, deux opérations successives et distinctes. C'est ainsi à bon droit que le législateur a pu estimer que le montant du préjudice subi par les avoués devait s'évaluer abstraction faite de la taxation de la somme correspondante.
Le législateur n'est, dans ces conditions, pas resté en deçà de sa compétence. Il n'était pas tenu de fixer un régime fiscal spécialement applicable aux indemnités en cause ni, à plus forte raison, de définir un régime fiscal plus favorable que le droit commun. En l'absence de dispositions fiscales particulières dans la loi déférée, c'est bien le droit commun qui s'appliquera aux indemnités versées aux avoués. Or celui-ci se trouve entièrement déterminé par des dispositions législatives figurant au code général des impôts.
Le reproche adressé au législateur sur le terrain de la clarté et de l'intelligibilité de la loi apparaît, par voie de conséquence, dénué de fondement.
Quant à la critique développée sur le terrain de la rupture d'égalité, elle doit être écartée à un double titre. En premier lieu parce que l'absence de dispositions particulières dans la loi déférée a pour effet de soumettre les indemnités prévues aux règles fiscales de droit commun, ce qui ne saurait être regardé comme portant atteinte au principe d'égalité devant la loi. En second lieu car la critique se trouve en réalité dirigée contre les distinctions qu'établit la législation fiscale entre les différentes situations dans lesquelles sont placés les contribuables et non directement contre les dispositions de la loi déférée.
Pour l'ensemble de ces raisons, le Gouvernement considère que les critiques adressées par les auteurs du recours ne sont pas de nature à justifier la censure de la loi déférée. C'est pourquoi il estime que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.