Un contrôle de constitutionnalité des lois financières, pour quoi faire ?

Peu d'institutions sont aussi méconnues que le Conseil constitutionnel lorsqu'elles se prononcent en matière financière. Les juristes financiers en ont certes, depuis longtemps, défini les modalités. Mais leur description, à partir des textes qui les régissent, précisant leurs compétences et leur fonctionnement, est estampillée d'un formalisme qui n'a le plus souvent que de lointains rapports avec la réalité. Cette réserve est aisément explicable et on y souscrit pleinement. On ne saisit bien le fonctionnement d'une institution que de l'intérieur. Et le Conseil constitutionnel français est un univers clos. Le nom du rapporteur demeure confidentiel, de même que le contenu de son rapport. La lecture du compte rendu de la séance au Conseil constitutionnel, qui permet de faire la lumière sur ces points, n'est rendue possible que vingt-cinq ans après les faits⁽¹⁾. Ainsi, la phase ultime des procédures budgétaires et financières, après le débat parlementaire, se déroule en privé et dans la confidentialité des lieux du Conseil constitutionnel. Seuls les membres de ce dernier, et les fonctionnaires détachés auprès de lui, pourraient décrire le contrôle de constitutionnalité des lois financières avec minutie, puisqu'ils disposent d'informations que les observateurs extérieurs ignorent parfois. Toutefois, le passé nous éclaire. La lecture des comptes rendus des décisions du Conseil constitutionnel relatives aux lois financières est instructive sur plusieurs points, et notamment celui du choix des rapporteurs devant le Conseil constitutionnel. On y apprend par exemple que le rapporteur sur les lois de finances et les lois de finances rectificatives est généralement le même⁽²⁾. Ce choix de bon sens lui permet d'avoir une vision complète, à la fois sur l'exercice budgétaire qui s'achève et sur celui qui débute. Une autre tradition semble s'être installée au Conseil constitutionnel depuis près de trente ans : le rapporteur choisi pour les lois de financement de la Sécurité sociale est distinct de celui qui a été retenu pour rapporter sur les lois de finances. On le comprend aisément au regard de la lourdeur de la tâche du rapporteur et en raison d'une temporalité subséquente. En effet, quand le Conseil constitutionnel rend sa décision sur la loi de financement de la Sécurité sociale, il est saisi le lendemain de la constitutionnalité de la loi de finances initiale, et parfois de la loi de finances rectificative en même temps, même si cela est moins vrai désormais avec la loi de finances de fin de gestion. De nombreux rapporteurs se sont donc inscrits dans la durée, afin de pouvoir maîtriser leur sujet et éclairer pleinement leurs collègues. La haute technicité de la matière budgétaire, comptable et fiscale explique donc très certainement que cette durée soit de six ans en moyenne. Les rapporteurs financiers ont généralement occupé cette fonction jusqu'à ce qu'ils quittent le Conseil constitutionnel⁽³⁾, sauf exceptions⁽⁴⁾. Cela explique aussi le nombre assez réduit de rapporteurs sur les lois financières devant le Conseil constitutionnel depuis 1959. L'autorité ayant procédé à leur nomination importe peu puisque se sont succédés des rapporteurs ayant été nommés aussi bien par le chef de l'État que par les présidents des assemblées parlementaires. De même, leurs fonctions antérieures avant qu'ils ne soient nommés au Conseil constitutionnel sont sans grande portée puisqu'on compte aussi bien des anciens préfets, parlementaires, administrateurs des assemblées, professeurs de droit ou conseillers d'État... À part quelques exceptions⁽⁵⁾, et c'est pour cela qu'il était intéressant de recueillir les éclairages de M. Michel Pinault formulés préalablement à la présente contribution, les membres du Conseil constitutionnel n'ont guère la liberté de s'exprimer sur la constitutionnalité des lois financières, sauf lorsqu'ils quittent le Conseil constitutionnel et lorsqu'ils en ont encore le goût et l'envie ; et les fonctionnaires détachés auprès du Conseil constitutionnel s'y refusent dans la crainte d'enfreindre, si peu que ce soit, la règle de neutralité et de discrétion qui est la leur.

Outre les débats juridiques sur les moyens soulevés devant lui, la lecture des comptes rendus des séances du Conseil constitutionnel relatives aux lois financières est aussi éclairante sur certains points de procédure. Lors de son propos liminaire au présent colloque, le Président Fabius évoquait la problématique de la fuite du temps au Conseil constitutionnel qui ne permet pas toujours à ses membres d'apprécier la constitutionnalité des lois financières dans de saines conditions. Après quatre décisions « DC » rendues au mois de décembre 2023, dont deux en matière financière, on peut aisément comprendre que la charge de travail ait été significative pour les rapporteurs financiers dans un calendrier contraint à la fin de l'année dernière. Avec plusieurs lettres de saisine sur la loi de finances pour 2024, signées du 22 décembre 2023, on observe que cela a donc laissé moins de huit jours au rapporteur pour se prononcer en connaissance de cause sur les nombreux moyens soulevés par les députés et les sénateurs en vue des débats de la séance du 28 décembre 2023. Cette question n'est pas nouvelle, elle est même récurrente⁽⁶⁾. Elle est le corollaire du principe d'annualité en matière financière. On pense à une séance du Conseil constitutionnel, quarante ans auparavant, à propos de la loi de finances pour 1984, sous la présidence de Daniel Mayer, où Louis Gros intervenait avant que ne s'engage l'étude de la loi déférée pour faire état de son étonnement de ne pas avoir reçu le projet de décision la veille de la séance, comme le prévoit la tradition au Conseil constitutionnel. Il se déclarait incapable de se prononcer en connaissance de cause sur toutes les difficultés juridiques que posait le recours⁽⁷⁾. Le Conseil constitutionnel avait été saisi le 21 décembre 1983, et le rapporteur soulignait qu'il n'avait disposé que de sept jours pour élaborer un projet définitif, ce qui est très court eu égard aux multiples questions qui se posaient à l'époque. Finalement, comme le soulignait déjà le professeur Paul Amselek en 1967, « il faudrait obliger le gouvernement à arrêter et déposer plus tôt son projet »⁽⁸⁾ de loi de finances sans que cela ne soit non plus trop tôt. En effet, il ne faudrait pas compromettre la qualité de la prévision budgétaire, ni priver le Haut Conseil des finances publiques et la section des finances du Conseil d'État du temps nécessaire pour rendre leurs avis respectifs, utiles au travail du rapporteur devant le Conseil constitutionnel⁽⁹⁾. Comme le disaient certains esprits éclairés, le temps est un grand bien, mais de courte durée...

Un contrôle de constitutionnalité des lois financières, pour quoi faire ? C'est une vaste et délicate question à traiter pour un observateur extérieur au Conseil constitutionnel. Comment pouvoir y répondre si ce n'est en décrivant, à partir des textes, ce que les lecteurs avertis savent déjà... au risque donc que cette contribution déçoive nécessairement ou qu'elle ne tombe inévitablement dans l'imaginaire. Comme le rappelait André Chandernagor à propos du Parlement⁽¹⁰⁾, « ce que la science n'éclaire pas, le mythe s'en empare ». Ainsi, à propos du contrôle de constitutionnalité des lois financières : combien de légendes, combien de mythes ? Les adversaires du Conseil constitutionnel se nourrissent de fables grossières, comme il est possible d'observer les partisans de l'antiparlementarisme se sustenter de railleries absurdes menées contre les assemblées. Seules la connaissance et une information objectivement conduite contribuent à une compréhension plus exacte du contrôle de constitutionnalité des lois financières. Ce colloque se propose d'y répondre et c'est bienvenu. Il faut se réjouir de ce partenariat noué entre la Société Française de Finances Publiques et le Conseil constitutionnel.

Le Conseil constitutionnel souffre-t-il d'un discrédit graduel en matière financière ? En apparence, tout va bien. Si le mal existe, et qu'il est dissimulé, les origines pourraient en être multiples. La première de toutes, ne serait-ce point l'amertume des illusions déçues venant de celles et ceux qui parmi les anciens ministres des Finances, membres de la Cour des comptes, hauts fonctionnaires, professeurs de droit spécialisés en science financière, qui n'ont jamais siégé au Conseil constitutionnel et qui peut-être n'y siègeront jamais ? Il y a ensuite l'indubitable déception du lecteur non averti des décisions du Conseil constitutionnel qui, désirant voir la loi financière être censurée intégralement par le Conseil constitutionnel, reçoit une sorte de déconvenue en découvrant, au contraire, une décision longue et aride, qui, au final, admet la constitutionnalité des dispositions financières. Finalement, plus l'idéal est élevé, plus vive est la désillusion. Insatisfaits du présent, ces observateurs redoutent plus encore un retour au passé.

Au contraire, ces témoignages se trompent lourdement lorsqu'ils pensent qu'il suffirait, pour conjurer le mal, de supprimer les entraves que certains articles constitutionnels opposent à l'initiative parlementaire en matière financière, comme l'article 40 de la Constitution⁽¹¹⁾, et de procéder à une application plus libérale de quelques autres, comme les articles 34, 47, 47-1 et 47-2 de la Constitution. En effet, cela pourrait précipiter le retour au passé qu'ils appréhendent... rappelons que nous ne devons « toucher à la Constitution que d'une main tremblante ». Si l'absence de retouches revient à condamner le régime politique face aux troubles qui nous menacent, il est des repères financiers que l'on aimerait bien voir perpétuer.

Le Conseil constitutionnel ne souffre-t-il pas finalement d'un excès de dramatisation en matière financière ? Elles seraient autant de querelles absurdes pour ne pas parler de l'essentiel en France : à savoir l'inexorable accroissement de la dette publique depuis 1974, alors que nous fêtons très discrètement cette année le cinquantième anniversaire des déséquilibres budgétaires. L'opinion française est-elle insatisfaite du rôle ainsi dévolu au Conseil constitutionnel⁽¹²⁾ en matière financière ? Pas nécessairement. Préférons-nous un « chien de garde » du Gouvernement ou défendons-nous la nécessité de développer l'importance et l'influence du Conseil constitutionnel en matière financière ? Nos débats académiques, plus juridiques que politiques, sont là pour démontrer que le Conseil constitutionnel ne s'ennuie pas en matière financière⁽¹³⁾. Les statistiques en témoignent et c'est plutôt sain dans une démocratie. Ce tournant a eu lieu grâce à la réforme constitutionnelle du 29 octobre 1974. Depuis cette date, seules cinq lois de finances initiales sur cinquante n'ont pas été soumises au contrôle de constitutionnalité (celles pour 1989, 1993, 2007, 2008 et 2009), ce qui est très peu. Depuis vingt-cinq ans, le Conseil constitutionnel est de nouveau systématiquement appelé à se prononcer sur les dispositions des lois de finances initiales. Depuis 1996, une seule loi de financement de la Sécurité sociale n'a pas été soumise au contrôle de constitutionnalité (celle pour 2021), ce qui a mis fin à la systématicité de la saisine parlementaire du Conseil constitutionnel pour celles-ci. En aucun cas, les lois de règlement, les lois financières rectificatives n'ont fait l'objet d'une saisine systématique devant le Conseil constitutionnel. Pour les premières, seules les lois de règlement concernant les budgets de 1981, 1983, 1989, 2005 et 2008 ont été soumises au contrôle du Conseil constitutionnel ; quant aux secondes, environ une sur deux est soumise au contrôle de constitutionnalité. Quant aux dernières nées, les lois de finances de fin de gestion n'ont pour l'instant pas fait l'objet d'un contrôle de constitutionnalité. Quant aux lois de programmation des finances publiques, si elles ne sont pas des lois financières comme les autres, elles n'échappent pas non plus au contrôle de constitutionnalité, comme en témoigne la loi de programmation actuellement en vigueur⁽¹⁴⁾. Au regard de l'importance que ce contrôle de constitutionnalité revêt pour les finances publiques de la France, nous pensons depuis longtemps qu'il faut toutefois mettre en œuvre un contrôle obligatoire pour les lois financières.

Face au mal plus profond et général dont souffrent les finances publiques françaises, et pour dissiper tout malentendu, faut-il rappeler que le Conseil constitutionnel ne dispose pas du même pouvoir d'appréciation que le Parlement en matière financière, et qu'il a donc été installé pour contrôler l'exercice des pouvoirs financiers du Parlement et le respect de la procédure budgétaire et financière dans une certaine mesure (I) ? S'il fait preuve d'un assez grand pragmatisme dans le contrôle de l'application des principes financiers, il s'adapte aux nécessités de la gestion publique, aux impératifs d'un siècle que la technique domine (II).

I. Le contrôle de l'exercice des pouvoirs financiers du Parlement

On ne rappellera jamais assez que le consentement de l'impôt est la première des justifications du Parlement⁽¹⁵⁾. Face à la démagogie des parlementaires en matière financière sous les III^e et IV^e Républiques, le constituant de la V^e République a souhaité replacer le Parlement dans ses compétences financières originelles. Le contentieux budgétaire et financier devant le Conseil constitutionnel lui a permis de préciser l'étendue du contrôle parlementaire en matière financière. On est passé d'un contrôle exceptionnel, restreint et méconnu en matière financière (A) à un contrôle plus régulier, spécifique, concret et modulé faisant largement appel à la technique de proportionnalité (B).

A. Ex ante, un contrôle exceptionnel, restreint et méconnu en matière financière

Ce contentieux est longtemps resté méconnu dans les premiers temps de la V^e République (1959-1974). Des auteurs, comme le professeur Paul Amselek, ont fait remarquer que le domaine budgétaire et financier s'est prêté plus que tout autre à la rationalisation du parlementarisme⁽¹⁶⁾. Le juge constitutionnel limitait son investigation à la simple vérification de la matière traitée par la loi déférée et du domaine des lois de finances ; si celle-ci relevait de la compétence accordée au Parlement, la loi de finances était conforme à la Constitution⁽¹⁷⁾. Dans l'hypothèse inverse, si le texte relevait normalement des compétences attribuées au Gouvernement en vertu de l'article 37 de la Constitution, le Conseil constitutionnel déclarait la loi de finances contraire à la Constitution⁽¹⁸⁾, tout en s'appuyant sur l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances qui faisait « en quelque sorte corps avec la Constitution », pour reprendre les termes de Jean Gilbert-Jules, rapporteur devant le Conseil constitutionnel sur la décision Taxe radiophonique, puisque les conditions et les réserves qu'elle contenait étaient prévues par la Constitution qui y renvoyait expressément. Seuls les articles 34, 37, 43 et 47 de la Constitution, augmentés naturellement de leur corollaire contenu dans l'ordonnance du 2 janvier 1959, ont servi de base au contrôle de constitutionnalité des premières lois de finances sous la V^e République, ce qui constituait déjà en soit une forme de singularité. S'y ajoutait l'hypothèse particulière de l'article 40 de la Constitution où il était demandé au Conseil constitutionnel, souvent à la demande du Premier ministre, de préciser si la disposition législative tombait ou pas sous le coup de l'irrecevabilité financière⁽¹⁹⁾. Il était plus rarement demandé au Conseil constitutionnel de déclarer si les engagements internationaux de la France pris en matière financière, soumis à son examen, en application de l'article 54 de la Constitution, contenaient ou non des clauses contraires à la Constitution⁽²⁰⁾. On note une seule résolution tendant à modifier des articles financiers du règlement du Sénat, validée par le Conseil constitutionnel, à la lumière de l'ordonnance du 2 janvier 1959⁽²¹⁾. Il était tout aussi exceptionnel de demander au Conseil constitutionnel de se prononcer sur une modification de l'ordonnance organique relative aux lois de finances. On pense notamment à sa décision relative à la disposition organique portant de quinze à vingt jours le délai imparti au Sénat pour l'examen du projet de loi de finances⁽²²⁾.

Avec le temps, ces premiers aspects du contrôle de constitutionnalité des lois financières ne se sont pas éclipsés, bien au contraire ils demeurent essentiels et toujours d'actualité comme en témoigne la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur les lois financières pour 2023 et 2024. S'agissant, par exemple, de la répartition des compétences entre le législateur et le pouvoir règlementaire en matière fiscale, le Conseil constitutionnel s'efforce de s'assurer que le législateur fiscal n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence. Afin d'éviter les abus de recours à ce grief, évoqué parfois sans réel fondement juridique, comme cela a été le cas dernièrement à propos des dispositions relatives aux redevances des agences de l'eau, le Conseil constitutionnel a souligné que ce grief ne peut être utilement présenté devant lui qu'à l'encontre de dispositions figurant dans la loi de finances qui lui est soumise et à la condition de contester les insuffisances du dispositif qu'elles instaurent⁽²³⁾. Depuis 1996, il veille aussi à ce que le législateur n'ait pas non plus méconnu l'étendue de sa compétence en matière de Sécurité sociale⁽²⁴⁾. Comme l'a souligné à juste titre le professeur Rémi Pellet, cela pose la question de l'articulation entre les LFSS et les lois ordinaires sur la Sécurité sociale et entre les LFSS et les lois de finances⁽²⁵⁾. Par ailleurs, en ce qui concerne l'article 40 de la Constitution et les dispositions financières des règlements des assemblées parlementaires le précisant, la jurisprudence du Conseil constitutionnel a permis d'introduire une certaine souplesse et des précisions utiles. Encore dernièrement, le Conseil constitutionnel a utilement souligné qu'il appartient aux requérants d'établir que la décision statuant sur la recevabilité financière de ces amendements a été contestée en séance publique, sans quoi elle ne peut ainsi être directement invoquée devant le Conseil constitutionnel⁽²⁶⁾. Il a précisé que le grief de l'irrecevabilité financière ne peut qu'être écarté devant lui dès lors que la mise en œuvre des dispositions de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution lors de l'examen de la LFSS n'a pu permettre aux députés de l'invoquer en temps utile⁽²⁷⁾. Enfin, il n'est pas rare que le Conseil constitutionnel doive se prononcer sur la constitutionnalité des conventions internationales que la France se propose de ratifier et qui ont une incidence financière au titre de l'article 54 de la Constitution. On pense à sa saisine par le Président Mitterrand sur le traité de Maastricht, et sa décision par laquelle il a estimé que la mise en œuvre d'une politique monétaire et d'une politique de change unique suivant des modalités telles qu'un État membre se trouve privé de compétences propres dans un domaine où sont en cause les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale oblige à une révision préalable de la Constitution⁽²⁸⁾ ; puis à celle par le Président Hollande sur le TSCG où le Conseil constitutionnel devait apporter des précisions sur l'interprétation de l'article 3 de ce traité et sur la manière dont il convenait de le mettre en œuvre⁽²⁹⁾.

B. Ex post, un contrôle régulier, spécifique, concret et modulé en matière financière

Une modification importante est intervenue en matière financière avec la décision Taxation d'office⁽³⁰⁾. Depuis celle-ci, le Conseil constitutionnel accepte de contrôler la constitutionnalité de la loi de finances, et de la LFSS depuis 1996, par rapport à une autre disposition de la Constitution, tirée du Préambule, et plus particulièrement de la Déclaration des droits de 1789. En 1973, la situation était favorable à une telle métamorphose jurisprudentielle, le Conseil constitutionnel n'étant plus composé d'aucun des membres nommés en 1959. Les renouvellements, intervenus en février 1968 et 1971, favorisaient les juristes au détriment des politiques⁽³¹⁾. Assez rapidement le débat porte sur le fait de savoir si la décision doit ou non faire référence à la Déclaration des droits de 1789. La solution, contre l'avis du rapporteur, consiste à retenir une décision de non-conformité fondée sur la méconnaissance à la fois du principe d'égalité et de l'article 42 de l'ordonnance du 2 janvier 1959. Le rapporteur, Pierre Chatenet, a regretté que « la décision prise par le Conseil constitutionnel le soit davantage pour des raisons politiques que juridiques »⁽³²⁾. Finalement, il fut donc déterminant pour le Conseil constitutionnel de franchir le pas dans cette décision, en le faisant basculer du rôle de répartiteur des compétences entre le Parlement et le Gouvernement, à un contrôle plus au fond de la constitutionnalité des lois financières. Depuis cette date, c'est par rapport à toutes les dispositions de la Constitution et de son Préambule qu'il exerce son contrôle de constitutionnalité des lois financières. L'élargissement progressif des normes de références et des possibilités de saisine du Conseil constitutionnel a fait de cette institution un gardien essentiel des principes budgétaires, fiscaux et financiers. La révélation de ce contentieux au grand public date de la décision du 24 décembre 1979 avec l'annulation de la loi de finances pour 1980 pour une raison de procédure. Et depuis cette période, la soumission quasi-systématique par 60 députés et/ou 60 sénateurs de la loi de finances annuelle, puis à partir de 1996, de la loi de financement de la Sécurité sociale au contrôle de constitutionnalité du Conseil constitutionnel a fait son œuvre. C'est pourquoi la spécificité du contrôle de constitutionnalité des lois financières occupe la première place de ce colloque. Par spécificité, on entend « ce qui est propre à » ; ce qui présente « une caractéristique originale et exclusive ». Elle a été revendiquée par quelques auteurs, on pense notamment aux professeurs Pierre Lalumière et Loïc Philip⁽³³⁾, et elle n'a jamais été démentie depuis. Les lois financières sont distinctes des lois ordinaires comme l'a magistralement démontré Gaston Jèze sous la III^e République, et confirmé le Conseil d'État depuis l'arrêt Jaurou. Le corollaire est donc la spécificité du contrôle de leur constitutionnalité sous la V^e République. Dans les Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel, le professeur Éric Oliva confirmait de son côté que les lois financières constituent « une composante importante et singulière du contrôle de constitutionnalité »⁽³⁴⁾. Tout d'abord, il faut souligner le caractère important de ce contrôle. Trois symboles de solennité méritent d'être rappelés ici : la première loi ordinaire contrôlée par le Conseil constitutionnel a été une loi de finances⁽³⁵⁾ ; la première décision d'annulation intégrale d'une loi par le Conseil constitutionnel a porté sur une loi de finances⁽³⁶⁾ ; enfin, la première décision issue d'une QPC a également porté sur une disposition financière⁽³⁷⁾. La mise en place d'un mécanisme de contrôle de la constitutionnalité des lois financières est aujourd'hui l'un des apports essentiels de l'actuelle Constitution au droit contemporain des finances publiques. En droit des finances publiques, il a fallu attendre la décision précitée relative au TSCG pour que le Conseil constitutionnel affirme expressis verbis que la Constitution se « place au sommet de l'ordre juridique interne »⁽³⁸⁾, ce qui a été l'épilogue d'un long cheminement depuis la décision Taxe radiophonique. Et le contrôle de constitutionnalité qui s'est développé depuis dans le domaine financier est un contrôle spécifique, concret et modulé faisant largement appel à la technique de proportionnalité et d'autre part parce que les lois financières initiales font l'objet d'un contrôle quasi-systématique. Hors domaine fiscal, l'apport des QPC à la matière financière demeure très limité, comme l'a démontré le professeur Xavier Vandendriessche, il y a une dizaine d'années⁽³⁹⁾, à propos de la règle d'or des finances publiques.

II. Le contrôle du respect de la procédure d'élaboration des lois financières

Le professeur Pierre Lalumière avait eu cette formule pour dire « qu'en matière financière et budgétaire, les questions de fond sont posées et résolues grâce à des débats de procédure »⁽⁴⁰⁾. En effet, les quelques règles contenues dans la Constitution, dans la LOLF et la LOLFSS, que doivent respecter les lois de finances et les lois de financement de la Sécurité sociale, sont avant tout des points de procédure. Si les lois organiques ne font pas partie, en principe, des normes de référence, il faut cependant faire deux exceptions. D'une part, le Conseil constitutionnel examine la conformité des lois de finances, et désormais des LPFP (suite à la fusion de la LOPGFP de 2012 par la LOLF), par rapport à la loi organique qui leur est relative, à savoir la LOLF du 1^er août 2001, dans sa version modifiée par la loi organique du 28 décembre 2021⁽⁴¹⁾. D'autre part, il fait de même pour les LFSS par rapport à la LOLFSS du 2 août 2005 (introduite aux articles LO 111-3 et s. du CSS), dans sa version modifiée par la loi organique du 14 mars 2022⁽⁴²⁾. Le Conseil constitutionnel vérifie donc que les lois financières respectent le cadre et les obligations procédurales organiques et constitutionnelles. Il estime même qu'il peut soulever d'office un moyen tiré de leur violation. S'il le fait désormais quasi systématiquement au sujet du contenu des lois financières (A), il s'y refuse pour l'instant s'agissant du principe de sincérité budgétaire et comptable, ce qui pourrait, à l'avenir, constituer une voie d'évolution de sa jurisprudence (B).

A. A maxima, un contrôle de la temporalité et du contenu des lois financières

S'agissant de la temporalité, on pense bien évidemment à l'articulation entre le PLF de l'année et la loi de règlement. Le projet de loi de finances de l'année ne peut être mis en discussion devant une assemblée avant le vote par celle-ci, en première lecture, sur le projet de loi de règlement, dite désormais loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année (LRGACA), afférent à l'année qui précède celle de la discussion dudit projet de loi de finances (LOLF, art. 41). Certains observateurs avaient relevé que le PLF pour 2023 avait été mis en discussion malgré le rejet du projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2021. Ils soutenaient à tort que, dès lors, la loi déférée aurait été adoptée en méconnaissance des exigences résultant de l'article 41 de la LOLF. Le Conseil constitutionnel a rappelé qu'il résulte des termes mêmes de ces dispositions qu'elles subordonnent la mise en discussion du projet de loi de finances de l'année devant une assemblée non à l'adoption du projet de loi de règlement, mais à son vote en première lecture. L'Assemblée nationale s'étant prononcée par un vote, en première lecture, sur ledit projet de loi de règlement, avant que le projet de loi de finances pour 2023 ne soit mis en discussion devant elle, ce grief ne pouvait qu'être écarté⁽⁴³⁾.

On pense aussi au contrôle de l'exclusivité de l'initiative en matière financière. Seul le Premier ministre dispose de l'initiative en matière de lois financières. À l'heure où certains veulent remettre en cause ce principe cardinal des finances publiques, y compris au sein du Gouvernement, ce qui apparaît pour le moins surprenant⁽⁴⁴⁾, le Conseil constitutionnel en reste à ce jour le gardien vigilant au nom des articles 20 et 39 de la Constitution⁽⁴⁵⁾. Le Conseil constitutionnel en a une conception large puisqu'il a expressément rattaché la lettre rectificative au droit d'initiative du Gouvernement. On pense aux dispositions introduites dans le projet de loi de finances pour 1991 à propos de la « contribution sociale généralisée », sous forme de lettre rectificative signée du seul Premier ministre, sans la contresignature du ministre du Budget de l'époque, Michel Charasse. Le Conseil constitutionnel avait considéré à l'époque que le fait que la lettre rectificative n'ait pas été contresignée n'en affecte pas la régularité dès lors que ce document comporte par lui-même toutes les dispositions nécessaires à la production de ses effets juridiques, ce qui était apparu comme une formule assez ténébreuse⁽⁴⁶⁾. Selon lui, le fait que le dépôt de la lettre ait été précédé de la consultation du Conseil d'État et de la délibération du Conseil des ministres lui suffisait pour admettre que la procédure satisfaisait aux exigences constitutionnelles. Dernièrement, à propos de la loi de finances pour 2024, le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de rappeler que l'article 39 de la Constitution et la LOLF n'imposent la présentation d'une évaluation préalable, la consultation du Conseil d'État et une délibération en Conseil des ministres que pour les projets de loi de finances avant leur dépôt sur le bureau de l'Assemblée nationale et non pour les amendements⁽⁴⁷⁾.

On pense ensuite au droit de priorité de l'Assemblée nationale en matière financière, ancienne tradition démocratique, que l'on retrouve à l'article 39 alinéa 2 de la Constitution. Cette règle a été reprise à l'article 40 de la LOLF et à l'article LO 111-7 du CSS. Il résulte de ces dispositions constitutionnelles et organiques que des mesures financières entièrement nouvelles ne peuvent être présentées par le Gouvernement pour la première fois devant le Sénat. Bien évidemment, cela ne concerne pas les amendements déposés par les sénateurs, mais seulement ceux déposés par les membres du Gouvernement⁽⁴⁸⁾. Il en va de même pour les LFSS⁽⁴⁹⁾. Quant aux délais d'examen des textes financiers, si ceux du Sénat sont respectés, le Conseil constitutionnel valide la procédure comme il l'a fait dernièrement à propos de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2024⁽⁵⁰⁾.

Le Conseil constitutionnel doit s'assurer que l'usage du vote bloqué ne porte pas atteinte au principe de clarté et de sincérité du débat parlementaire⁽⁵¹⁾. La suppression de l'orateur qui objecte sur chaque amendement, dans le cadre de la procédure de vote bloqué, ne peut avoir pour effet de faire obstacle aux explications de vote sur l'ensemble des dispositions faisant l'objet du vote bloqué et, sous cette réserve, ne méconnaît pas les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire⁽⁵²⁾.

Certains observateurs ont estimé que le Gouvernement ne pouvait, en première puis en nouvelle lectures, engager sa responsabilité devant l'Assemblée nationale sur le vote de la première puis de la seconde partie du PLF, alors que, selon eux, l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, depuis 2008, imposerait d'exercer cette prérogative sur le vote de l'ensemble du « projet » de loi de finances⁽⁵³⁾. Le Conseil constitutionnel a estimé, au contraire, que la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 n'a pas modifié les conditions dans lesquelles la responsabilité du Gouvernement peut être engagée sur le vote d'une loi de finances⁽⁵⁴⁾. Faut-il rappeler que le Parlement vote les PLF dans les conditions prévues par une loi organique, et que les dispositions de l'article 42 de la LOLF ont été jugées par le Conseil constitutionnel conformes à la Constitution⁽⁵⁵⁾ ? Dès lors, en engageant successivement la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote de la première partie puis sur le vote de la seconde partie du PLF pour 2023 et 2024, lors de son examen en première et en nouvelle lectures, le Premier ministre a mis en œuvre cette prérogative dans des conditions qui ne méconnaissent ni l'article 49 alinéa 3 de la Constitution ni les exigences découlant de l'article 42 de la LOLF. Le Conseil constitutionnel a ainsi confirmé sa jurisprudence précitée, établie suite à l'examen de la loi de finances pour 1980⁽⁵⁶⁾.

Enfin, comme chaque année⁽⁵⁷⁾, le Conseil constitutionnel, qui peut soulever d'office un moyen tiré de la violation de l'article 34 de la LOLF, a censuré douze articles comme « cavaliers budgétaires », c'est-à-dire ne relevant pas du champ des lois de finances. C'est notamment le cas des articles ayant trait au réemploi des fonds du livret A au financement des entreprises de défense française, à la création de pôles d'appui à la scolarité, au droit d'accès de l'Inspection générale des finances à tous documents relatifs à la gestion de services ou organismes sous son contrôle⁽⁵⁸⁾. Le Conseil constitutionnel a censuré, par ailleurs, huit dispositions de la LFSS pour 2024 déférée comme « cavaliers sociaux », c'est-à-dire comme ne relevant pas du champ des LFSS défini par les articles L.O. 111-3-2 à L.O. 111-3-8 du CSS.

B. A minima, le contrôle d'une éventuelle manœuvre dolosive en matière financière

À ce jour, le Conseil constitutionnel s'est refusé à soulever d'office un moyen tiré de la violation de l'article 32 de la LOLF et de l'article L.O. 111-3-4-2 ° du CSS. Il convient ici de ne pas revenir sur le risque de « non-saisine » du Conseil constitutionnel sur les lois financières présumées insincères, cela a déjà été largement analysé par la doctrine⁽⁵⁹⁾. En matière de sincérité des comptes, c'est une véritable question, sauf lorsque les comptes ne sont pas approuvés par le Parlement, et qu'il n'y a donc plus, de facto, de loi de règlement à contrôler. Seule une saisine obligatoire du Conseil constitutionnel sur les lois financières permettrait de pallier le premier problème. Quant au second, seule une approbation tacite du Parlement sur les comptes de l'État et de la Sécurité sociale mettrait le réel en harmonie avec l'intitulé actuel des lois des comptes, sauf lorsqu'il y a refus de certification des comptes par la Cour des comptes, car dans ce cas de figure le Parlement doit pouvoir être en mesure de se prononcer⁽⁶⁰⁾. Ici, il convient plutôt de rappeler que le Conseil constitutionnel a parfois été saisi par les parlementaires de la constitutionnalité de la loi de finances initiale sans que le grief de l'insincérité du texte financier ne soit soulevé par les requérants (lois de finances initiales pour 2014, 2020 et 2021). Dans ces trois cas de figure, le Conseil constitutionnel aurait pu décider de soulever d'office un moyen tiré de la violation de l'article 32 de la LOLF, au titre de la sincérité budgétaire. Il ne l'a pas fait. Dans le dernier cas de figure, en raison de la crise sanitaire entraînée par l'épidémie de Covid-19, le Haut Conseil des finances publiques soulignait lui-même que « les incertitudes demeurent exceptionnellement élevées ». Selon lui, elles fragilisaient les exercices de prévisions macroéconomiques et de finances publiques et rendaient délicate l'appréciation par le Haut Conseil des finances publiques du scénario du projet de loi de finances pour 2021⁽⁶¹⁾. En clair, compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler, il n'était pas certain que la loi de finances pour 2021 présentât de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'État... Les défenseurs de la saisine parlementaire en matière financière admettent que « ce principe est en effet d'un examen délicat car son appréciation, notamment au regard des hypothèses économiques retenues, relève du pouvoir discrétionnaire d'appréciation du législateur »⁽⁶²⁾. Finalement, la question que cela pose est la suivante : le Conseil constitutionnel doit-il ou peut-il être le gardien de la situation financière de l'État ? Visiblement, le Conseil constitutionnel ne le souhaite pas car il considère qu'il n'a pas le même pouvoir d'appréciation en matière financière que celui du Parlement. Selon lui, il appartient au seul Gouvernement d'informer le Parlement, au cours de l'examen des textes financiers, lorsque surviennent des circonstances de droit ou de fait, de nature à remettre en cause l'équilibre financier du texte, de corriger ses prévisions initiales. Tant qu'il n'y a pas d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre financier de la loi déférée, le Conseil constitutionnel rejette le grief tiré du défaut de sincérité du texte financier. À ce jour, il l'a systématiquement rejeté. Le Conseil constitutionnel a érigé un principe qui est donc un simple « garde-fou » dans le cas où le Gouvernement retiendrait un jour des hypothèses fantaisistes, diamétralement opposées aux prévisions de croissance issues du consensus des économistes et des organismes sondés par le Haut Conseil des finances publiques dont, depuis 2012, le Conseil constitutionnel vise l'avis dans sa décision relative aux lois financières. L'optimisme gouvernemental, même excessif, tant qu'il demeure plausible, n'est pas fantaisie aux yeux du Conseil constitutionnel. Le poète espagnol, Antonio Machado, connu pour mélanger la rêverie mélancolique et raffinée à l'inspiration terrienne, écrivait « on ment plus qu'il ne faut par manque de fantaisie : la vérité aussi s'invente »⁽⁶³⁾. 1924.