Le Conseil constitutionnel, défenseur du législateur financier

Dans le dernier roman de La comédie humaine intitulé L'envers de l'histoire contemporaine, Honoré de Balzac décrit une sorte de corporation charitable, les « Frères de la consolation » chargée d'œuvres de charité à l'époque de la Restauration, à l'égard de tous mais spécialement d'anciens révolutionnaires, cherchant ainsi une forme de réconciliation nationale par des œuvres caritatives.

Les membres du Conseil constitutionnel seraient-ils les nouveaux « Frères de la consolation », chargés de défendre les prérogatives du Parlement par une jurisprudence favorable aux compétences constitutionnelles du législateur financier, « à l'envers » d'une appréciation habituelle d'un Conseil constitutionnel sanctionnateur du législateur financier ? C'est l'idée que les organisateurs du colloque m'ont demandé de défendre. On mesure le caractère paradoxal d'une telle « défense », compte tenu de ce qui a été présenté par le doyen Étienne Douat et de tout ce qui a été énoncé et démontré précédemment.

Pourtant, nous pensons que cette idée d'un Conseil constitutionnel défenseur du législateur financier peut être exprimée en fonction de certains éléments objectifs et d'un contrôle de constitutionnalité qui n'est pas l'adversaire du législateur financier.

Constatons d'abord combien la notion générique de « loi financière » a été élargie depuis 1959. Cette notion s'applique aujourd'hui à des catégories fortement diversifiées de lois financières, depuis la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques⁽¹⁾, réformant la loi organique du 1^er août 2021 relative aux lois de finances : la loi de finances « initiale », les éventuelles lois de finances rectificatives, la loi de finances de fin de gestion, la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année, qui est la nouvelle dénomination de la loi de règlement, enfin les lois prévues à l'article 45 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), c'est-à-dire les dispositions adoptées pour des raisons d'urgence. Ces lois sont autant de possibilités d'agir pour le Parlement, législateur financier que de contrôle potentiel par le Conseil constitutionnel. À ces dispositifs normatifs s'ajoute le fait que le Parlement est associé de plus en plus tôt à la préparation de la loi de finances, par un débat général d'orientation des finances publiques placé plus tôt dans l'année, au mois d'avril en général, et la volonté d'une réponse plus rapide aux questionnaires parlementaires adressés aux différents ministères par les rapporteurs du projet de loi de finances.

Cet ensemble législatif démontre amplement que le Parlement agit réellement comme législateur financier, ne serait-ce que parce que la Constitution et la législation organique imposent le vote de ces lois financières. Certes, ce vote est fortement encadré par ces dispositions constitutionnelles (I). Cependant, la mise en œuvre du contrôle de constitutionnalité des lois financières protège les droits des parlementaires (II).

I.- La Constitution encadre fortement le Parlement dans le vote des lois financières

A.- Sources constitutionnelles d'organisation et de procédure des lois financières

On sait que plusieurs principes relatifs aux lois financières sont inscrits dans la Constitution et ont été complétés par différentes révisions constitutionnelles. Les lois de finances entrent dans le domaine de compétence du législateur⁽²⁾, ces lois sont votées selon une procédure prévue par la Constitution et la loi organique relative aux lois de finances⁽³⁾, des lois de programmation fixent les grandes orientations pluriannuelles des finances publiques⁽⁴⁾, les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de l'équilibre de la sécurité sociale⁽⁵⁾, depuis la loi constitutionnelle du 22 février 1996⁽⁶⁾, la Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et de financement de la sécurité sociale⁽⁷⁾ et participe à la fonction d'évaluation des politiques publiques qui fait aussi partie de la compétence du Parlement⁽⁸⁾. Ces règles générales mettent bien le Parlement au cœur des décisions financières de l'État.

À ces textes, déjà nombreux, il faut évidemment ajouter deux textes organiques. D'abord, la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001 (LOLF)⁽⁹⁾, « Constitution financière de la France »⁽¹⁰⁾ qui organise le vote de la loi de finances et structure les droits des parlementaires, dont les éléments ont été précisés par la décision du Conseil constitutionnel du 25 juillet 2001⁽¹¹⁾, sorte de « mode d'emploi » de la LOLF ; ensuite, la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale du 22 juillet 1996⁽¹²⁾.

On sait que plusieurs dispositions de la LOLF reprennent des éléments de jurisprudence du Conseil constitutionnel, les décisions du Conseil jouant un rôle précurseur dans l'interprétation des règles constitutionnelles en matière budgétaire⁽¹³⁾.

La définition même de la notion de loi de finances, en ce que les catégories de lois sont précisées par la LOLF, est posée en miroir de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, spécialement de la décision du 30 décembre 1979⁽¹⁴⁾.

Le principe de sincérité budgétaire, inscrit aux articles 27 et 32 de la LOLF, est repris de la jurisprudence du Conseil constitutionnel⁽¹⁵⁾.

De façon plus générale, le contrôle s'exerce au regard des grands principes inscrits dans la législation organique en matière de lois de finances : unité, universalité, sincérité, même si on doit s'interroger aujourd'hui sur le contrôle faible de la sincérité budgétaire par le Conseil constitutionnel.

L'exercice du pouvoir d'amendement parlementaire sur les lois de finances est précisé par la jurisprudence constitutionnelle, en définissant la notion de « charge », et est repris par l'article 47 de la LOLF, en cohérence avec l'article 40 de la Constitution sur les irrecevabilités financières⁽¹⁶⁾.

Cet encadrement par des normes constitutionnelles de référence nombreuses et précises est, en soi, un élément de protection de la compétence du Parlement. La Constitution forme donc une armature de la discussion parlementaire des lois de finances qui illustre que les lois financières sont présentées nécessairement au Parlement pour qu'il en débatte, qu'il vote ces lois et qu'il en assure le contrôle par les commissions des finances des deux assemblées.

Certes, on le sait bien, la Constitution de 1958 organise fortement ce débat parlementaire, et particulièrement le débat budgétaire, au profit du Gouvernement, par des contraintes puissantes pesant sur le droit d'initiative parlementaire en matière financière, particulièrement en vertu de l'article 40 de la Constitution et le contrôle strict des irrecevabilités financières⁽¹⁷⁾, mais l'organisation même de ce débat peut aussi être analysée comme un encadrement bienvenu d'un Parlement par nature dépensier.

Il faut encore souligner le rôle renforcé des commissions, rapporteurs généraux et présidents de commissions des finances dans l'examen de la recevabilité d'amendements, au titre de l'article 40 de la Constitution, particulièrement depuis la révision constitutionnelle de 2008 et la réforme des Règlements des assemblées parlementaires en 2009. Ces modifications donnent un réel pouvoir aux parlementaires au sein des assemblées parlementaires pour réguler en interne ce droit d'amendement. La pratique de cet examen de recevabilité manifeste une recherche d'équilibre entre les irrecevabilités soulevées en commission et celles soulevées en séance publique.

Par exemple, les prérogatives de la commission des finances, et spécialement de son président, particulièrement à l'Assemblée nationale, sont un élément volontaire de rééquilibrage des pouvoirs financiers au profit du Parlement, allant à l'encontre de la vieille idée exprimée par Joseph Barthélemy d'une « commission des finances, ce syndicat des dépensiers, Chambre dans la Chambre »⁽¹⁸⁾. Le président de la commission des finances peut ainsi être consulté par les présidents des autres commissions sur la recevabilité d'amendements au regard de l'article 40, ce qui permet une forme de régulation interne du respect de cet article de la Constitution, pour l'ensemble de la législation⁽¹⁹⁾.

On ajoute que les propositions de loi soumises au référendum de l'article 11 de la Constitution sont nécessairement contrôlées par le Conseil constitutionnel en vertu de la loi organique portant application de l'article 11. Le Conseil précise que la conformité de ces propositions de loi à l'article 40 de la Constitution est systématiquement vérifiée, y compris lorsque la question de la recevabilité financière n'a pas été soulevée au préalable au moment de la discussion parlementaire⁽²⁰⁾.

Enfin, l'article 61 de la Constitution permet la saisine du Conseil constitutionnel par les parlementaires, depuis 1974, saisine quasi-systématique aujourd'hui, ce qui est un moyen essentiel pour les parlementaires de faire valoir leurs prérogatives constitutionnelles dans le débat et le vote des lois de finances. La saisine du Conseil constitutionnel est un prolongement du débat parlementaire entre le Gouvernement et le Parlement. Cinq lois de finances initiales seulement n'ont pas fait l'objet d'une saisine du Conseil constitutionnel, ce qui souligne combien la saisine du Conseil est un élément essentiel de l'action parlementaire en vue de défendre les principes constitutionnels essentiels devant la Haute juridiction. La saisine du Conseil constitutionnel est un moyen donné aux parlementaires de défendre leurs prérogatives constitutionnelles dans le débat parlementaire et une occasion de contester les lois financières au fond. Elle contribue donc à la défense du Parlement législateur financier⁽²¹⁾.

B.- Sources constitutionnelles de fond, s'imposant aux autorités constitutionnelles, pouvoir exécutif comme pouvoir législatif

Ensuite, un certain nombre de règles constitutionnelles permettent l'exercice d'un contrôle au fond des lois financières, et viennent ainsi s'imposer aux différentes autorités constitutionnelles, exécutives comme législatives.

Ce sont essentiellement les dispositions fondamentales de la Déclaration de 1789, que sont les articles 13⁽²²⁾, 14⁽²³⁾ et 15⁽²⁴⁾ qui fondent le contrôle substantiel du Conseil constitutionnel, principalement l'article 14 de la Déclaration qui donne aux « représentants » le pouvoir de consentir à l'impôt et d'en déterminer les éléments. Cette compétence majeure est à l'origine du vote des lois financières et confère leur légitimité à l'action parlementaire dans ce domaine. On peut ici parler d'une compétence fondamentale du Parlement, relativement aux lois financières, ce que rappelle le Conseil constitutionnel⁽²⁵⁾.

Les saisines parlementaires sollicitent de très nombreux droits fondamentaux substantiels pour nourrir leur argumentation : article 16 de la Déclaration de 1789, à propos de la garantie des droits, de la qualité de la loi financière, de la sécurité juridique ; article 6 de la même Déclaration pour les atteintes au principe d'égalité et surtout article 13 pour les atteintes au principe d'égalité devant les charges publiques ; argumentation sur la proportionnalité entre la mesure législative envisagée et ses effets, critiques de la rétroactivité en matière fiscale ; atteintes au droit de propriété, à la liberté d'entreprendre, à la liberté contractuelle. On peut citer également l'atteinte portée au principe de libre administration des collectivités territoriales de l'article 72 de la Constitution ainsi que celui de leur autonomie financière fondé sur l'article 72-2 de la Constitution.

Enfin, la critique de l'atteinte portée à la compétence générale du législateur financier se traduit par l'utilisation de l'incompétence négative du législateur ainsi que par les arguments critiquant les cavaliers législatifs et les cavaliers sociaux, arguments pour lesquels le Conseil constitutionnel utilise aussi régulièrement les moyens et conclusions soulevés d'office⁽²⁶⁾.

II.- La mise en œuvre du contrôle de constitutionnalité des lois financières protège les droits des parlementaires

On sait combien le contrôle de constitutionnalité et les décisions du Conseil constitutionnel s'imposent aux autorités parlementaires selon l'article 62 de la Constitution⁽²⁷⁾, tant dans la procédure de vote des lois financières que sur les possibilités d'amender le projet gouvernemental, par un contrôle strict du droit d'amendement.

A.- L'étau du contrôle de constitutionnalité

Le Parlement est donc pris dans « l'étau » du contrôle de constitutionnalité, de diverses façons. Rappelons d'abord, de façon générale, l'existence du contrôle obligatoire des lois organiques et des règlements des assemblées parlementaires, qui font peser un contrôle a priori sur les normes parlementaires qui sont directement d'origine constitutionnelle. Le Parlement ne peut s'en affranchir et le contrôle manifeste que le Parlement doit être maintenu dans les limites de sa compétence financière.

Mais, c'est dans le contrôle des lois financières ordinaires que s'exerce principalement ce contrôle de constitutionnalité et la vérification par le Conseil constitutionnel de sa propre jurisprudence par le législateur financier. Ce contrôle se traduit par différentes techniques dont on peut isoler certaines.

Le Conseil pratique, de façon générale, le contrôle à double détente, c'est-à-dire l'examen d'une loi conduisant à censurer certaines de ses dispositions lorsqu'il en est saisi, puis à vérifier si la loi corrigeant les inconstitutionnalités identifiées respecte bien les directives du Conseil constitutionnel⁽²⁸⁾. Ce contrôle se traduit, pour les lois financières, par ce qu'on peut appeler « le contrôle à double détente par anticipation »⁽²⁹⁾ appelé aussi « censure virtuelle »⁽³⁰⁾, permettant au Conseil de vérifier que l'inconstitutionnalité dénoncée sans être sanctionnée est bien corrigée l'année suivante. À vrai dire, cette exécution de la décision du Conseil concerne autant le Gouvernement que le Parlement et elle peut se traduire par une censure si les directives du Conseil constitutionnel ne sont pas suivies d'effet.

Ce caractère impératif de l'autorité des décisions du Conseil constitutionnel se traduit également par la prise en considération des réserves d'interprétation énoncées par le Conseil constitutionnel dans une décision précédente⁽³¹⁾, ce qui révèle un degré moins impératif de correction que la double détente par anticipation.

Cette prise en considération de la jurisprudence du Conseil constitutionnel peut se traduire aussi par une forme « d'autocontrôle préventif de constitutionnalité », comme l'explique par exemple David Ytier⁽³²⁾.

Un autre élément du contrôle de constitutionnalité défenseur du législateur financier concerne la position du Conseil qui admet les mécanismes de « compensation » d'une dépense. La compensation doit être réelle, concerner les mêmes types de collectivités ou organismes et être immédiate⁽³³⁾.

Plus généralement, il faut souligner l'utilité des lois de finances rectificatives pour corriger des inconstitutionnalités dues à une décision du Conseil constitutionnel, y compris après des décisions QPC⁽³⁴⁾, afin de régler des questions spécifiques et conjoncturelles de constitutionnalité, autant, bien entendu, que des questions de fond tenant à la situation des finances publiques et à la nécessité de décisions correctrices. L'intérêt est que, pour les lois de finances rectificatives, leur vote n'est pas tenu par le délai contraint des lois de finances initiales de l'article 47 de la Constitution. La marge de manœuvre est autant parlementaire que gouvernementale.

B.- Le respect des règles de procédure

Le respect des règles de procédure par le législateur financier est une obligation à laquelle veille le Conseil constitutionnel. On pense évidemment d'abord au respect de l'équilibre et du bon ordre du vote des différentes parties de la loi de finances que manifeste l'emblématique décision du 24 décembre 1979⁽³⁵⁾. C'est bien la loi votée par le législateur financier qui est censurée dans sa totalité, mais n'est-ce pas d'abord une saisine du Gouvernement et de la mauvaise utilisation de ses prérogatives dans la conduite de la procédure parlementaire des lois de finances ?

Depuis la LOLF, le Conseil constitutionnel veille aussi au dépôt dans les temps du projet de loi de finances et de ses annexes, en exigeant que les annexes générales destinées à l'information et au contrôle du Parlement soient déposées sur le bureau des assemblées parlementaires avant le début de l'examen du projet de loi en séance publique par l'Assemblée nationale. Le contrôle du Conseil est exercé autant sur le plan des délais que des exigences de continuité de la vie nationale et de l'impératif de sincérité qui s'attache à l'examen des lois de finances pendant toute la durée de celui-ci⁽³⁶⁾.

C.- L'exercice du droit d'amendement des parlementaires lors du vote des lois financières

Comme on l'a déjà souligné, c'est l'article 40 de la Constitution qui forme l'armature du contrôle des amendements parlementaires et propositions de loi en matière financière. Mais il faut rappeler aussi que la jurisprudence du Conseil constitutionnel est quand même très sensible à la défense du droit d'amendement, même si ce droit d'amendement, en matière financière, est plus encadré que pour le droit parlementaire général. Et le Conseil constitutionnel a très tôt considéré qu'il n'avait pas à trancher en première analyse l'exercice de ce droit d'amendement, par une volonté de ne pas s'immiscer dans le droit parlementaire et le fonctionnement des assemblées parlementaires, au-delà des strictes exigences constitutionnelles.

Certes, la fameuse règle de « l'entonnoir » s'applique également en matière d'amendements financiers et il est arrivé au Conseil constitutionnel de censurer d'office des dispositions introduites à l'Assemblée nationale en nouvelle lecture au motif qu'elles n'étaient pas en relation directe avec une disposition restant en discussion, en ce qu'elles n'étaient pas également destinées à assurer le respect de la Constitution ni à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen ou, enfin, à corriger une erreur matérielle⁽³⁷⁾.

Tout ceci peut conduire le Conseil constitutionnel à sanctionner le législateur en censurant les lois financières mais, en réalité, cette censure concerne autant le projet du Gouvernement que les amendements votés par le Parlement.

Conclusion

On a souhaité soutenir ici l'idée selon laquelle le Conseil constitutionnel est aussi le défenseur du Parlement dans le vote des lois financières. Dans cet exercice intellectuel de contradiction, faisant pendant à la contribution précédente du doyen Étienne Douat, on mesure combien le contrôle de constitutionnalité des lois financières conduit à une très forte maîtrise du vote des lois financières, fondée sur des normes de référence constitutionnelles et organiques qui forment une armature puissante de la procédure de vote de ces lois par les assemblées parlementaires. Mais cette armature constitue, en elle-même, une défense de la compétence du Parlement, législateur financier, en ce qu'elle donne au Parlement, selon les contraintes puissantes décrites, des modalités d'action et un droit à la parole sur les questions financières qui en font un acteur majeur du vote des lois financières. Le Conseil constitutionnel contribue à la préservation de cette compétence parlementaire sans laquelle il n'y a pas de respect du principe de consentement à l'impôt, principe fondateur du droit des finances publiques.