Fonction publique, statut et indépendance des enseignants-chercheurs

Le professeur Jégouzo a clairement résumé les enjeux d'une confrontation du statut des universitaires à la Constitution en évoquant « le nécessaire équilibre à trouver entre l'autonomie des universités et l'indépendance statutaire des professeurs »⁽¹⁾. Cette tension entre le fonctionnement autonome des universités et le statut de personnels dont la situation juridique est aussi variée que les couleurs d'un kaléidoscope est au cœur des réformes entreprises dans l'enseignement supérieur depuis le début du XXI^e siècle. Il existe de fortes « bases constitutionnelles du droit universitaire »⁽²⁾ et pourtant, force est de constater, en 2024, que le Conseil constitutionnel a rendu sa seule et dernière « grande » décision sur le statut des universitaires il y a 40 ans⁽³⁾ ! S'il a récemment consacré le principe de gratuité dans l'enseignement supérieur pour admettre aussitôt la possibilité d'y déroger en validant une rupture d'égalité entre les étudiants originaires d'un pays de l'Union européenne et ceux qui sont originaires d'un pays tiers⁽⁴⁾, le Conseil constitutionnel n'a, en effet, pas rendu de décisions protectrices du statut et de la carrière des enseignants-chercheurs malgré des réformes créant des pouvoirs de gestion de carrière inhérents à l'autonomie renforcée des universités porteurs d'un venin inconstitutionnel. L'une des membres du Conseil, professeure de sociologie, a même confessé avoir pris lors des neuf ans de son mandat « une conscience quelque peu douloureuse du regard que les membres du Conseil pouvaient porter sur l'université »⁽⁵⁾. Avant d'aborder les relations de la fonction publique, des questions statutaires et de l'indépendance des enseignants-chercheurs à l'aune de la Constitution, il convient de préciser, d'une part, que la question de la liberté académique ne sera pas étudiée dans cette contribution⁽⁶⁾, et d'autre part, que la jurisprudence analysée proviendra aussi bien du Conseil constitutionnel que du Conseil d'État lorsque ce dernier endosse les habits de gardien de la Constitution. La confrontation à la Constitution des normes relatives au statut des enseignants-chercheurs ne présente pas de singularité – à une exception près concernant l'indépendance dans l'exercice de leurs fonctions – par rapport aux autres catégories de personnels en poste au sein de l'État et de ses pléthoriques établissements publics. Le contentieux révèle l'omniprésence dans les requêtes du principe d'égalité que ce soit au stade du recrutement ou lors du déroulement de carrière des universitaires. Les enseignants-chercheurs sont-ils des fonctionnaires comme les autres ? Une telle question pourrait surprendre mais une réponse négative a été apportée par un rapporteur public à la faveur d'un contentieux disciplinaire relatif à l'obligation de neutralité des enseignants-chercheurs⁽⁷⁾. La réponse à cette question est toutefois différente lorsque l'on inscrit la situation statutaire des enseignants-chercheurs dans les relations triangulaires avec la Constitution et le droit de la fonction publique. S'il semble que l'indépendance constitutionnelle puisse être qualifiée en théorie de matrice du statut des enseignants-chercheurs (I), l'évolution des normes et de la jurisprudence relatives au statut des enseignants-chercheurs a eu pour effet d'affaiblir constitutionnellement leur statut dont la singularité tend à se réduire (II).

I. L'indépendance constitutionnelle : matrice du statut des enseignants-chercheurs ?

Les enseignants-chercheurs en poste dans les établissements d'enseignement supérieur sont soumis à un statut dérogatoire ayant pu être qualifié de « statut spécial innomé »⁽⁸⁾ . Ce statut a été conforté en 1984 par la création d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République (PFRLR) garantissant leur indépendance dans le cadre de leurs fonctions (A). Toutefois, force est de constater que depuis 2010, la portée et l'effectivité de ce PFRLR ont été réduites à une peau de chagrin tant et si bien que l'on peut douter, en 2024, de la fonction protectrice de ce principe constitutionnel (B).

A) Un statut en prise directe avec les libertés universitaires

En prise directe avec les libertés universitaires⁽⁹⁾, le statut des universitaires dispose, a priori, d'une solide base constitutionnelle. S'ils sont en partie soumis au Statut général mal codifié depuis le 1^er mars 2022, les universitaires sont effectivement placés dans une situation spéciale en raison de l'existence d'un principe constitutionnel d'indépendance garantissant l'exercice de leurs libertés⁽¹⁰⁾. L'étude de la trajectoire et de la portée constitutionnelles de l'indépendance des enseignants-chercheurs implique, toutefois, de distinguer le mythe des réalités⁽¹¹⁾. Chacun sait que la reconnaissance de ce principe fondamental reconnu par les lois de la République a désormais 40 ans depuis le 20 janvier dernier. C'est, en effet, la décision du 20 janvier 1984 qui a porté ce nouveau principe sur les fonts baptismaux grâce à l'influence du doyen Vedel, qui siégeait alors rue de Montpensier et fut rapporteur de ce texte. Encore fallait-il que les membres du Conseil fussent convaincus de la nécessité de reconnaître ce principe alors applicable uniquement aux professeurs d'université. De façon révélatrice, c'est par la voie d'une dérogation que l'argumentation juridique s'est construite pour renforcer le statut des professeurs. Le texte de la décision renseigne sur les raisons de cette reconnaissance en évoquant la « nbsp ;garantie de l'indépendance (des professeurs d'université) d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République et notamment par les dispositions relatives à la réglementation des incompatibilités entre le mandat parlementaire et les fonctions publiques »⁽¹²⁾. C'est donc une exception justifiant un cumul de fonctions qui a amené le Conseil constitutionnel à piocher dans le réservoir des PFRLR pour préserver les professeurs également parlementaires d'atteintes à leur indépendance. Dans cette importante décision, une conséquence juridique de première importance a été tirée de l'existence même du principe d'indépendance. Pour le Conseil, ce dernier implique essentiellement « une représentation propre et authentique des enseignants-chercheurs dans les conseils de la communauté universitaire ». De son côté, le juge administratif suprême a censuré, au nom du principe d'indépendance des professeurs de l'enseignement supérieur, un décret qui faisait figurer les personnes scientifiques des bibliothèques dans le collège électoral des professeurs d'université⁽¹³⁾. En 1993, le Conseil constitutionnel a étendu le champ d'application du PFRLR aux maîtres de conférences en jugeant que « par leur nature, les fonctions d'enseignement et de recherche exigent, dans l'intérêt même du service, que la libre expression et l'indépendance des enseignants-chercheurs soient garanties » avant d'ajouter qu' « en ce qui concerne les professeurs, la garantie de l'indépendance résulte en outre d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République »⁽¹⁴⁾. Si l'on adopte une interprétation à la fois littérale et réaliste de cette affirmation, une dualité est reconnue dans cette décision qui semble réserver un traitement spécifique au grade de professeur des universités et sauf à fusionner les grades, cette différence fonctionnelle pouvait justifier des différences de traitement (au sens non financier du terme) dans le fonctionnement des universités. Le droit de la fonction publique est la terre de prédilection de la jurisprudence consacrant une lecture réaliste du principe d'égalité en application de laquelle la loi règle de façon différente des situations différentes. Deux ans plus tard, le Conseil appliquait cette fois sans distinction le principe aux maîtres de conférences⁽¹⁵⁾. La décision de 1995 relative au statut des juges judiciaires précise que ces derniers ne peuvent « exercer aucune activité d'agent public, à l'exception de celles de professeur et de maître de conférence des universités dont l'indépendance est garantie par un principe à valeur constitutionnelle ». On constate sans mal que dans les années 1990, le Conseil constitutionnel semblait encore attaché à la portée du PFRLR de 1984 dont il a même étendu le périmètre humain. Les décisions du XXI^e siècle vont s'avérer beaucoup plus restrictives dans l'interprétation du champ des possibles en lien avec l'indépendance et les libertés des enseignants-chercheurs.

B) L'effectivité problématique de l'indépendance constitutionnelle des enseignants-chercheurs

L'évolution de la politique jurisprudentielle relative à l'indépendance constitutionnelle des enseignants-chercheurs a été marquée par un net recul des garanties apportées par ce principe. Pour le juge constitutionnel, le principe d'indépendance recouvre une double dimension institutionnelle et personnelle⁽¹⁶⁾, la première intégrant la dimension statutaire et la seconde l'exercice des fonctions d'enseignement et de recherche⁽¹⁷⁾. Dans sa décision de 1993, le Conseil a censuré une loi qui n'avait pas assorti de garanties légales les principes de caractère constitutionnel que constituent la liberté et l'indépendance des enseignants-chercheurs. La loi prévoyait, en effet, des modifications statutaires dérogatoires à la loi régissant la situation juridique des enseignants-chercheurs qui auraient été validées par le pouvoir réglementaire au sein des universités alors même que celles-ci sont des établissements publics constituant une catégorie particulière d'établissements publics notamment parce que seul le législateur est compétent pour les règles relatives à leur fonctionnement « nbsp ; démocratique » et leur gouvernance. Le mot statutaire était alors interprété de façon relativement large⁽¹⁸⁾ et sa protection garantie par le principe constitutionnel que l'on sait. Tel ne semble plus être le cas depuis bientôt un quart de siècle. En 1998, le Conseil constitutionnel a déconnecté ce principe des dispositions sur Parcoursup contenues dans la loi dite ORE. Il juge que la diffusion légalement possible et pour chaque formation de statistiques relatives à la réussite aux examens et à l'insertion professionnelle ne peut pas porter atteinte à l'indépendance des enseignants-chercheurs car « la définition des informations fournies aux candidats au cours de la procédure de préinscription ne met pas en cause ce principe »⁽¹⁹⁾. Quid de l'impact de la QPC sur l'effectivité du principe d'indépendance des universitaires ? Il était évident que le PFRLR serait invoqué devant les sages à la faveur d'une QPC ; ce qui fut fait dès les premiers mois d'application de cette nouvelle voie de recours. Dans une décision rendue en août 2010⁽²⁰⁾, le Conseil constitutionnel a confirmé que le principe d'indépendance devenait un « tigre de papier » dont le champ d'application, contrairement à l'univers, n'était pas dans une phase d'expansion. Il juge, en effet, que « si le principe d'indépendance des enseignants-chercheurs implique que les professeurs et maîtres de conférences soient associés au choix de leurs pairs, il n'impose pas que toutes les personnes intervenant dans la procédure de sélection soient elles-mêmes des enseignants-chercheurs d'un grade au moins égal à celui de l'emploi à pourvoir ». L'expression « être associé » marque clairement un recul par rapport au texte, une telle phrase reflétant l'existence d'une « prérogative (qui) semble bien maigre, l'association pouvant manifestement, pour le Conseil constitutionnel, se réduire à un avis dépourvu de toute portée contraignante »⁽²¹⁾. La décision valide également le pouvoir de veto du président d'université qui peut émettre un avis défavorable motivé pour s'opposer à l'affectation d'un enseignant-chercheur recruté selon une procédure autre que l'agrégation de l'enseignement supérieur, c'est-à-dire, à l'issue d'un processus ayant amené un comité de sélection à apprécier et classer les mérites des candidatures. La conformité de ce droit de veto au PFRLR que l'on sait est subordonnée à la prise en compte exclusive par le président de l'université de motifs propres à l'administration de l'université. Exprimant une mystérieuse réserve d'interprétation, la décision précise que le président ne peut juridiquement pas fonder son appréciation sur la qualification scientifique des candidatures retenues à l'issue de la procédure de sélection sans préciser ce que peuvent être les motifs étrangers à l'administration de l'université.

2019 et 2020 ne furent également pas des bonnes années pour le statut des universitaires. Alors qu'une disposition concernant la justice disciplinaire rendue en appel par une juridiction spécialisée avait été introduite dans la loi de transformation de la fonction publique sans que cette erreur d'aiguillage ne fût relevée, le Conseil constitutionnel juge que le remplacement d'un professeur d'université en qualité de président de cette juridiction par un conseiller d'État ne porte pas atteinte à l'indépendance des enseignants-chercheurs⁽²²⁾. Insensible à l'argument de la présidence traditionnelle de cette juridiction par un professeur des universités élu par ses pairs, le Conseil se borne à affirmer, sans aucune motivation juridique, que le PFRLR « n'impose pas que l'instance disciplinaire qui les concerne soit présidée par un enseignant-chercheur ». On aura pourtant à l'esprit les mots du doyen Duguit affirmant qu'une juridiction disciplinaire a été instituée « en faveur des corps de fonctionnaires que le législateur a cherché à protéger contre l'arbitraire ou même l'apparence de l'arbitraire »⁽²³⁾. S'il est vrai que la justice universitaire « présente des traits assez déconcertants pour un juriste »⁽²⁴⁾, la loi TFP semble bien avoir procédé à une « mise sous tutelle du Conseil d'État de la justice universitaire »⁽²⁵⁾ selon Olivier Beaud qui qualifie cette réforme de « coup de grâce donné au principe constitutionnel d'indépendance des universitaires ». Pourtant, l'indépendance est « l'essence même de leur statut »⁽²⁶⁾ même si l'on observe une tendance à les assimiler à des fonctionnaires de l'État comme les autres. Selon Madame Laroque, « le principe de l'indépendance des enseignants de l'enseignement supérieur et des professeurs en particulier n'est pas absolu ; il connait des limites dont les principales tiennent à leur dimension statutaire : les enseignants sont des fonctionnaires de l'État et à ce titre soumis aux obligations découlant de leur statut »⁽²⁷⁾.

Dix ans après la QPC de 2010, la décision rendue avant la promulgation de la loi dite LPR à l'origine de changements statutaires non négligeables⁽²⁸⁾ affirme, ex abrupto, que « si la règle selon laquelle les mérites des candidats à un poste de professeur ou de maître de conférences doivent être évalués par une instance nationale constitue une garantie légale possible du principe d'indépendance des enseignants-chercheurs, elle ne peut en elle-même être regardée comme figurant au nombre des principes fondamentaux mentionnés par le premier alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 »⁽²⁹⁾. Pour dire la chose autrement, la substance même de cette évaluation du mérite dans la procédure de recrutement est une modalité du PFRLR que l'on sait revenant à ériger un château de cartes face à une nouvelle procédure qui, pourtant, porte bien atteinte à ce principe constitutionnel.

En définitive, la décision QPC de 2010 ne laisse pas d'étonner même 14 ans plus tard. En premier lieu, l'un des juges – Michel Charasse – aurait dû se déporter car le principe constitutionnel d'indépendance était au cœur de la contestation de cette loi et quelques mois avant la décision, le futur membre du Conseil déclarait le 24 février 2010 lors de son audition à l'Assemblée nationale que « nbsp ;le doyen Vedel a fait quelque chose au Conseil constitutionnel (..) que moi je n'aurais pas fait : ériger en principe constitutionnel le principe de l'inamovibilité des professeurs de droit. (...) C'était vraiment un côté épicier » ! En deuxième lieu, s'agissant du contenu de la décision, on se ralliera bien volontiers à une interprétation doctrinale évoquant une « réécriture neutralisante » par le Conseil constitutionnel du principe d'indépendance des professeurs d'université. Volant « au secours de la loi LRU », cette décision consacre, à l'évidence, un recul des libertés universitaires⁽³⁰⁾ qui s'est accentué depuis, l'évolution étant favorable à un affaiblissement constitutionnel du statut des enseignants-chercheurs.

II. Un statut constitutionnellement affaibli

Sans évoquer l'aspect purement sémantique pourtant révélateur d'une réelle dégradation statutaire⁽³¹⁾, le statut des enseignants-chercheurs a été constitutionnellement affaibli depuis la décision QPC de 2010. L'analyse depuis cette date des décisions rendues par le Conseil constitutionnel sur le statut des enseignants-chercheurs atteste, par le rejet systématique des saisines, une certaine banalisation de la fonction d'enseignant-chercheur. Ce dernier devient de plus en plus un « personnel » parmi d'autres, employé par une personne morale de droit public de plus en plus autonome⁽³²⁾ et désireuse de recruter « ses » enseignants-chercheurs en adéquation avec ses priorités (A) quitte à différencier les carrières sans trop se soucier du principe d'égalité (B).

A) Le recrutement et l'évaluation des enseignants-chercheurs : le ver managérial et le fruit statutaire

Selon le professeur Carbasse, « le principe d'un corps national et celui de l'autonomie universitaire forment une émulsion structurellement instable »⁽³³⁾. Le Conseil d'État a pourtant refusé de reconnaître, en 1996, une valeur constitutionnelle au principe d'autonomie des universités⁽³⁴⁾, lequel a donc une valeur formelle inférieure au principe d'indépendance des enseignants-chercheurs. Mais la logique de Kelsen peut être neutralisée par une porte « managériale » de moins en moins étroite. La gestion des ressources humaines tend à considérer qu'un PFRLR n'est pas un rempart contre l'apparition de nouvelles procédures et de nouveaux procédés de recrutement et d'évaluation des « personnels » des universités. Le président Legrand a relevé, dès 2009, que la question technique du recrutement des enseignants-chercheurs était sous-estimée quant à ses conséquences sur l'effectivité et la portée de l'indépendance des universitaires⁽³⁵⁾. La loi LRU a reconnu aux autorités exécutives des universités le pouvoir de tenir en échec le processus de sélection d'un candidat par ses pairs. Or, les organes n'ont pas été élus pour séparer le bon grain de l'ivraie, les abus révélés dans la politique de recrutement par le contentieux postérieur compromettant davantage encore l'indépendance des enseignants-chercheurs ainsi que la qualité et la crédibilité du service public. L'évolution normative a malheureusement conforté ce constat. Depuis la loi LPR, des agents contractuels peuvent devenir, à terme, professeurs tout comme les maîtres de conférences désormais dispensés d'une qualification préalable par une instance nationale.

La contractualisation et son incarnation par le développement du recrutement par contrat ont eu pour effet de faire reculer l'emploi statutaire au profit d'un recrutement plus ou moins négocié. L'enseignement supérieur n'a pas été épargné par cette tendance ainsi que l'atteste la contestation devant le Conseil constitutionnel de l'une des dispositions de la loi dite LPR permettant aux universités de recruter en qualité d'agent contractuel de droit public une personne dans le cadre d'une chaire junior en vue de sa titularisation dans le corps des professeurs de l'enseignement supérieur. Cette nouvelle voie de recrutement prévoyant un accès dérogatoire aux corps d'emplois et grades les plus élevés de la fonction publique universitaire (professeur des universités ou directeur de laboratoire) était contestée au regard du principe d'indépendance – puisque la décision de recrutement et de titularisation peut ne pas tenir compte de l'avis de la commission de titularisation composée d'enseignants-chercheurs – et du principe d'égal accès aux emplois publics – en raison de l'absence d'évaluation du candidat par une instance nationale telle que le CNU. Pourtant, le Conseil constitutionnel rejette les griefs en jugeant que l'égalité de traitement n'interdit pas au législateur de différencier les procédures de recrutement « pour tenir compte tant de la variété des mérites à prendre en considération que de celle des besoins du service public »⁽³⁶⁾. La décision de décembre 2020 relativise l'impact immédiat de cette nouvelle procédure de recrutement qui échappe aux instances traditionnellement réunies aux niveaux national et local pour apprécier les mérites des candidats en indiquant que les chaires junior ne pourront pas porter sur plus de 15 % des recrutements nationalement autorisés dans le corps des professeurs. Cette précision laisse songeur car une dérogation qui débute par 15 % est une petite révolution juridique qui ne dit pas son nom dans la procédure de recrutement au sein des universités.

Dès 1996, le Conseil d'État a admis la possibilité, nonobstant le principe constitutionnel d'indépendance, de faire évaluer les universitaires par des étudiants dès lors que cette évaluation ne revêt pas un caractère systématique, est facultative et n'a pas d'incidence sur les prérogatives ou la carrière des enseignants-chercheurs⁽³⁷⁾. Quelques mois plus tôt, le Conseil constitutionnel jugeait que le principe de participation gravé dans le marbre du huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 ne saurait être invoqué dans la contestation d'une loi relative à la composition d'une instance universitaire telle que le conseil académique. Adoptant une logique fonctionnelle, la décision rappelle que le CAC n'est pas compétent « pour la détermination collective des conditions de travail des enseignants-chercheurs »⁽³⁸⁾. En 2024 plus encore qu'en 2010, les mots d'Olivier Beaud résument fort justement l'évolution statutaire de l'universitaire qui devient « le spectateur impuissant de son propre dessaisissement »⁽³⁹⁾.

B) La différenciation (in)égalitaire des carrières des enseignants-chercheurs

L'égalité ne revêt pas de caractère systématique en droit de la fonction publique y compris dans l'enseignement supérieur. Une distinction doit ainsi clairement être effectuée entre les enseignants-chercheurs et les agents de l'administration de l'université. De façon logique, il a été rappelé que « le principe de l'indépendance des enseignants-chercheurs, qui concerne principalement les activités pédagogiques et de recherche, ne s'étend pas à l'administration des établissements universitaires et n'implique pas l'élection de toutes les instances dirigeantes desdits établissements »⁽⁴⁰⁾. De même, l'indépendance des enseignants-chercheurs ne s'applique pas aux professeurs associés – fussent-ils parlementaires⁽⁴¹⁾ – qui sont de passage dans les universités. Le principe d'égalité est la colonne vertébrale du statut des enseignants-chercheurs et devrait constituer, normalement, un obstacle juridique à la création de normes appliquant un traitement juridique différent à des universitaires qui sont dans des situations relativement semblables. Selon deux constitutionnalistes, la décision sur la loi LPR de décembre 2020 malmène l'indépendance des enseignants-chercheurs⁽⁴²⁾ en supprimant de façon expérimentale la qualification préalable par le CNU pour l'accès au corps des maîtres de conférences et de façon définitive pour la qualification aux fonctions de professeur. Pour le Conseil constitutionnel, une telle suppression ne met pas en cause le principe d'indépendance des enseignants-chercheurs. Dans cette décision, le Conseil constitutionnel a également validé une nouvelle voie de recrutement qui ne méconnaît pas le principe d'égal accès aux emplois publics dans la mesure où ce principe n'interdit pas la différenciation. L'argumentation de type managérial ne laissera pas d'étonner pour un établissement public tel qu'une université dont le fonctionnement devrait se soucier des garanties statutaires des enseignants-chercheurs qui « sont » l'université. Force est de constater que l'invocation du principe d'égalité de traitement dans le déroulement de carrière des agents appartenant à un même corps qui découle de l'article 6 de la Déclaration de 1789 a souvent été un coup d'épée dans l'eau. En 2010, le Conseil constitutionnel considère que la possibilité pour le conseil d'administration de l'université de fixer les lignes directrices de la répartition des obligations de service des enseignants-chercheurs et de tenir compte notamment de l'exercice ou non de fonctions dans les universités bénéficiant ou non des responsabilités et compétences élargies ne viole pas le principe d'égalité car la loi prenait la précaution de préciser que ce pouvoir devait s'exercer « dans le respect des dispositions statutaires applicables » résultant aussi bien du Statut général des fonctionnaires que des règles particulières figurant dans le décret statutaire de juin 1984. Et d'en déduire, sans aucune démonstration d'un quelconque lien de causalité, que le pouvoir du CA ne porte donc pas atteinte notamment au principe d'égalité entre fonctionnaires d'un même corps. Pourtant, ces dispositions avaient bien pour effet de soumettre les universitaires à des obligations de service différentes, selon qu'ils exercent leurs fonctions dans une université bénéficiant ou non des responsabilités et compétences élargies. Si la question ne se pose plus en 2024, elle demeure révélatrice de l'affaiblissement statutaire des universitaires et du changement de priorité. Alors qu'en 1984 et en 1993, le Conseil constitutionnel a reconnu « le caractère central de la liberté dans le métier universitaire »⁽⁴³⁾, la liberté étant considérée comme la condition sine qua non du fonctionnement du service public, en 2010 et en 2020, il fait primer les considérations tirées du fonctionnement du service public pour justifier des atteintes au principe d'égalité. En 2010, l' « administration de l'université »⁽⁴⁴⁾ (un critère purement administratif) permet de neutraliser le recrutement selon des critères académiques d'un enseignant-chercheur décidé par un jury. En 2020, c'est « la variété des mérites à prendre en considération (et) celle des besoins du service public »⁽⁴⁵⁾ qui justifie la création d'une nouvelle voie de recrutement source d'inégalités entre les enseignants-chercheurs, lesquels sont seulement associés au choix de leurs pairs. L'indépendance réduite à la portion congrue répond comme un écho à la déliquescence des garanties statutaires et l'affadissement du principe d'égalité.