Chronique de droit public (juillet 2023 à décembre 2023)

La redécouverte du principe de responsabilité

Décision n° 2023-853 DC du 26 juillet 2023 - Loi visant à protéger les logements contre l'occupation illicite

Le principe de responsabilité constitue l'un des piliers du droit civil français. Si le Conseil lui a reconnu une valeur constitutionnelle dès le début des années 1980⁽¹⁾, sa jurisprudence en la matière est restée assez peu développée⁽²⁾. Mais dans la décision n° 2023-853 DC du 26 juillet 2023, le Conseil semble redécouvrir l'exigence de responsabilité en décidant de censurer pour la première fois une disposition législative sur son fondement.

Les requérants contestaient dans cette affaire la réécriture de l'article 1244 du code civil (anciennement l'article 1386) qui organise un régime de responsabilité pour les dommages causés par la ruine des bâtiments.

Cet article prévoit que, lorsque le propriétaire d'un bien manque à son devoir de surveillance et d'entretien, il est toujours responsable des dommages causés par la ruine de ce bien. En pratique, il n'est jamais nécessaire de rechercher la faute du propriétaire : il faut et suffit que la victime d'un dommage résultant de la ruine d'un bien prouve le défaut d'entretien pour que la responsabilité du propriétaire soit engagée, peu importe que la ruine du bâtiment trouve ou non sa source dans un acte fautif du propriétaire. Pendant tout le XIX^e siècle, l'article 1386 était à vrai dire la seule disposition applicable au fait des choses (hormis l'article 1385 pour les animaux), et il n'était pas rare à cette époque que la jurisprudence l'interprète très largement afin d'offrir aux victimes une possibilité de mettre en cause la responsabilité des propriétaires (par exemple en considérant des machines comme des « bâtiments »)⁽³⁾.

Mais à partir du XX^e siècle, avec la « découverte » du premier alinéa de l'article 1384 qui organise une responsabilité générale du fait des choses, la jurisprudence s'est peu à peu détachée de l'article 1386 en retenant une lecture plus littérale des termes contenus dans cette disposition. Cependant, il existe un cas dans lequel la jurisprudence n'a jamais écarté la responsabilité de plein droit des propriétaires : lorsque le bien en question est occupé par des personnes sans droits ni titres, autrement dit par des squatteurs ou des locataires indélicats. La Cour de cassation estime en effet que, dans ce cas précis, le propriétaire reste responsable de la ruine du bâtiment dès lors qu'est démontré un défaut d'entretien ou un vice de construction. Or il n'est malheureusement pas rare aujourd'hui que des propriétaires se retrouvent démunis face à des occupants de mauvaise foi qui tentent par tout moyen de se maintenir dans les lieux.

Conscient de ces injustices de plus en plus courantes, le législateur a souhaité revoir le régime de l'article 1244 du code civil en offrant aux propriétaires une porte de sortie inédite. L'une des dispositions de la loi visant à protéger les logements contre l'occupation illicite accorde ainsi aux propriétaires de bâtiment en ruine une possibilité d'écarter leur responsabilité lorsque le bien en cause est occupé illégalement, et cela même si le dommage ne trouve pas sa source dans une faute de l'occupant. Il s'agit donc, avec ce mécanisme, de créer une nouvelle cause d'exonération pour les propriétaires.

Mais le Conseil estime dans la décision commentée que, en raison des nombreux avantages offerts aux propriétaires (notamment l'impossibilité pour les tiers de se retourner contre le propriétaire en cas d'insolvabilité de l'occupant), « les dispositions contestées portent une atteinte disproportionnée au droit des victimes d'obtenir réparation du préjudice résultant du défaut d'entretien d'un bâtiment en ruine ».

Cette décision du Conseil innove en réalité sur deux points.

• D'abord, c'est la première fois que le Conseil prononce une censure sur le fondement du principe de responsabilité. Dans sa décision du 22 octobre 1982, le Conseil avait certes invalidé un régime d'exonération de responsabilité des grévistes, mais en invoquant à l'époque une atteinte au principe d'égalité. Le Conseil avait également reconnu dans cette affaire que « nul n'ayant le droit de nuire à autrui, en principe tout fait quelconque de l'homme, qui cause à autrui un dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé, à le réparer », ce qui semblait consacrer à demi-mot l'article 1382 du code civil (aujourd'hui l'article 1240).

Le Conseil avait ensuite mobilisé avec beaucoup de prudence ce principe de responsabilité en évoquant par exemple dans sa décision du 20 juillet 1983 « le moyen tiré du « principe de responsabilité » » ou dans la décision du 17 janvier 1989 l'idée selon laquelle « nul ne saurait, par une disposition générale de la loi, être exonéré de toute responsabilité personnelle quelle que soit la nature ou la gravité de l'acte qui lui est imputé ». Mais c'est surtout dans la décision PACS du 9 novembre 1999 que le Conseil avait innové en indiquant que « l'affirmation de la faculté d'agir en responsabilité met en œuvre l'exigence constitutionnelle posée par l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, dont il résulte que tout fait quelconque de l'homme qui cause à autrui un dommage oblige celui par la faute duquel il est arrivé, à le réparer ». Depuis cette décision, il existe donc une « faculté » d'agir en responsabilité qui découle de l'article 4 de la Déclaration (et non pas du principe d'égalité comme en 1982).

Après la décision PACS, la question de la responsabilité civile est réapparue notamment à l'occasion de la décision du 19 décembre 2000 concernant le fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (le Gouvernement indiquant que le « principe posé par l'article 1382 du code civil trouve sa source dans l'article 4 de la Déclaration de 1789 »), ainsi que dans la décision du 10 juin 2004 à propos de la responsabilité civile et pénale des hébergeurs.

Mais en dehors de ces quelques exemples, les décisions du Conseil évoquant le principe de responsabilité ont été finalement assez rares. Cela explique sans doute que, peu à peu, les requérants se sont désintéressés de ce principe, lui préférant comme en l'espèce le droit au logement ou le principe d'égalité. Notons d'ailleurs que le Conseil mobilise dans cette affaire le principe de responsabilité de sa propre initiative, ce qui démontre à tout le moins une volonté du juge de (re)donner à ce principe une certaine place dans le contentieux constitutionnel.

• Ensuite, au-delà de la censure, le Conseil innove également en ce qu'il reconnaît pour la première fois la possibilité pour le législateur d'instituer « un régime de responsabilité de plein droit ». Si la formulation reste prudente (il s'agit d'une simple possibilité), elle marque cependant une volonté du Conseil de consacrer l'existence d'une responsabilité sans faute (ou objective) dans le bloc de constitutionnalité.

Jusqu'à présent, le Conseil rappelait systématiquement dans son considérant de principe les termes de l'ancien article 1382 mettant en œuvre une responsabilité pour faute, c'est-à-dire une responsabilité basée sur la faute de l'auteur du dommage. Mais comme on l'a dit plus haut, depuis le début du XX^e siècle s'est développée dans la jurisprudence civile une responsabilité des choses sans faute qui répond au souhait légitime de la Cour de cassation d'améliorer le sort des victimes (car il n'est pas besoin de prouver une faute). En outre, on avait pu reprocher au Conseil d'ignorer dans sa décision PACS la différence entre la responsabilité délictuelle (pour des faits) issue de l'article 1382 et la responsabilité contractuelle (pour des contrats) issue de l'article 1147 (aujourd'hui l'article 1231-1)⁽⁴⁾. Or si le Conseil avait maintenu sa formule initiale (responsabilité pour faute) en l'appliquant à un cas de responsabilité sans faute pour ruine des bâtiments, la doctrine aurait sans doute critiqué – à raison – une nouvelle incohérence du juge constitutionnel. Il faut donc saluer la démarche du Conseil visant à parler enfin d'une responsabilité « de plein droit ».

Nouvelle censure d'une validation législative

Décision n° 2023-1071 QPC du 24 novembre 2023 - Groupement foncier agricole J. et autres [Validation législative de décisions de préemption prises dans les zones créées par les préfets au titre de la législation sur les périmètres sensibles]

La jurisprudence sur les validations législatives s'est profondément transformée ces dernières années. En 1999, dans la fameuse affaire Zielinski⁽⁵⁾, la Cour européenne des droits de l'homme avait désavoué le choix du Conseil de ne pas censurer la validation opérée par le législateur deux ans plus tôt à propos de la fiscalité applicable en Polynésie française⁽⁶⁾.

Depuis ce moment, le Conseil a progressivement durci sa jurisprudence au point que le législateur n'est aujourd'hui plus vraiment libre de valider rétroactivement des actes administratifs, sauf s'il démontre précisément l'intérêt d'une telle législation. Il nous semble que c'est l'un des rares domaines dans lequel le juge constitutionnel n'hésite pas à discuter les motifs d'intérêt général présentés par le législateur afin d'écarter ceux qui lui semblent imprécis ou infondés. La décision n° 2023-1071 QPC du 24 novembre 2023 est un bon exemple de cette jurisprudence.

À l'origine de cette affaire, et comme souvent en matière de validation, on retrouve une « erreur » de la puissance publique. Pour comprendre cette erreur, il faut revenir un peu en arrière. Les articles L. 142-1 et suivants du code de l'urbanisme, dans leur rédaction antérieure à la loi du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en œuvre de principes d'aménagement, donnaient pouvoir aux préfets de délimiter des « périmètres sensibles » dans les départements inscrits sur une liste établie par décret en Conseil d'État. Il revenait donc aux préfets d'arrêter les mesures nécessaires à la protection des sites et des paysages compris dans ces périmètres sensibles et d'y créer des zones de préemption au profit du département. Mais depuis la loi du 18 juillet 1985, cette compétence est exercée désormais directement par les départements. Pour permettre le passage de l'ancien régime au nouveau, l'article L. 142-12 du code de l'urbanisme prévoyait que : « Le droit de préemption prévu à l'article L. 142-3 dans sa rédaction issue de la loi 18 juillet 1985 s'applique dès l'entrée en vigueur du présent chapitre », ce qui permettait de maintenir le droit de préemption pour les zones délimitées préalablement par les préfets. Mais l'ordonnance du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre I^er du code de l'urbanisme, qui a modifié en profondeur le régime des espaces naturels sensibles, a « oublié » de reprendre les dispositions de l'article L. 142-3 du code de l'urbanisme, privant alors de fondement légal toutes les procédures de préemptions intervenues dans les zones créées par les préfets au titre de la législation sur les périmètres sensibles. Pour prévenir les risques contentieux liés à cette « erreur », la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets a donc validé tous les actes administratifs concernés. La question se posait alors au Conseil de savoir si cette validation était bien conforme à l'article 16 de la Déclaration de 1789 (consacrant la « garantie des droits »).

Le Conseil rappelle d'abord, dans un long paragraphe de principe, que « selon l'article 16 de la Déclaration de 1789 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ». Il résulte de cette disposition que si le législateur peut modifier rétroactivement une règle de droit ou valider un acte administratif ou de droit privé, c'est à la condition que cette modification ou cette validation respecte tant les décisions de justice ayant force de chose jugée que le principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions et que l'atteinte aux droits des personnes résultant de cette modification ou de cette validation soit justifiée par un motif impérieux d'intérêt général. En outre, l'acte modifié ou validé ne doit méconnaître aucune règle, ni aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le motif impérieux d'intérêt général soit lui-même de valeur constitutionnelle. Enfin, la portée de la modification ou de la validation doit être strictement définie ».

Sur cette base, il étudie en détail l'intérêt de la validation en observant notamment que « eu égard au faible nombre de décisions de préemption qui, n'étant pas devenues définitives, font ou sont susceptibles de faire l'objet d'un recours, le risque qu'un contentieux important résulte de la contestation de ces décisions n'est pas établi ». Il note aussi que « l'existence d'un risque financier important pour les personnes publiques concernées n'est pas établie ». Au terme de cette démonstration, il en conclut que « sans qu'il soit besoin d'examiner les autres griefs, les dispositions contestées doivent être déclarées contraires à la Constitution ».

Il est intéressant d'observer que cette argumentation du Conseil se fonde exclusivement sur les motifs qui ont conduit le législateur à valider les actes administratifs litigieux. On peut donc affirmer sans exagérer que, en l'espèce, le Conseil se substitue au législateur pour évaluer les « raisons » qui justifient la validation. Si bien entendu tout cela s'explique par la nécessité de préserver l'article 16 de la Déclaration, on peut tout de même s'étonner de ce que, dans la plupart des cas, le Conseil refuse d'apprécier le motif d'intérêt général invoqué par le législateur, alors que, dans ce cas précis, il l'accepte bien volontiers.

Peut-être que la vieille formule issue de la décision IVG du 15 janvier 1975 selon laquelle « le Conseil ne détient pas un pouvoir d'appréciation identique à celui du Parlement » mériterait quelques ajustements !