Chronique Conseil constitutionnel et jurisprudence de la CEDH (juillet 2023 à décembre 2023)

Les décisions QPC rendues entre le 1^er juillet et le 31 décembre 2023 confirment non seulement la convergence globale des standards européen et constitutionnel mais aussi l'existence d'une inspiration européenne diffuse dans les décisions du Conseil, que ce soit quant à l'intensité du contrôle opéré, comme s'agissant de la garantie des droits ou de la liberté individuelle, ou à la mobilisation implicite de certaines techniques d'interprétation à l'instar des obligations positives consacrées par le juge européen.

A) Garantie des droits, liberté contractuelle et incompétence négative

Deux décisions QPC intéressant des dispositifs rétroactifs fournissent l'occasion de rappeler la réception emblématique des exigences européennes par le juge constitutionnel quant au nécessaire encadrement des ingérences du pouvoir législatif dans l'administration de la justice, que ce soit à propos de lois de validation ou de lois rétroactives.

On le sait, ce dernier a modifié sa jurisprudence dans le droit fil de l'arrêt Zielienski et Pradal, Gonzalez et a. c/ France⁽¹⁾ en conditionnant la constitutionnalité d'une validation législative à l'existence d'un « motif impérieux d'intérêt général » à compter de la décision QPC SELARL PJA⁽²⁾ et en pratiquant un contrôle équivalent à celui exercé par la Cour européenne des lois rétroactives, susceptibles d'être justifiées par un « but d'intérêt public »⁽³⁾ ou un « impérieux motif d'intérêt général »⁽⁴⁾. Pour le Conseil constitutionnel, un « motif d'intérêt général suffisant » est ainsi de nature à justifier une atteinte aux situations légalement acquises ou une remise en cause des « effets qui peuvent être légitimement attendus de telles situations »⁽⁵⁾.

Se trouvait en jeu, dans la décision n° 2023-1065 QPC du 26 octobre 2023, Association France énergie éolienne et a., la conformité de l'article 38 de la loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022, modifiant le mécanisme réglementaire de plafonnement des primes négatives pour les contrats de complément de rémunération conclus avec Électricité de France (EDF) en cours d'exécution.

Se prononçant au regard des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789 et de l'article 34 de la Constitution, le Conseil devait donc déterminer si le législateur avait ainsi porté indûment atteinte, du fait de l'absence d'« un motif d'intérêt général suffisant », aux contrats légalement conclus.

Dans le système initial, les exploitants de certaines installations de production d'électricité à partir d'énergie renouvelable pouvaient bénéficier d'un contrat offrant un complément de rémunération conclu avec EDF⁽⁶⁾. Aux termes des dispositions règlementaires pertinentes, était, en effet, prévu le versement par EDF d'une prime aux producteurs lorsque le prix du marché auquel ils vendent leur production est inférieur au tarif de référence fixé par le contrat ou par arrêté. A contrario, lorsque le tarif de référence est inférieur au prix du marché, les producteurs reversent une prime négative du montant correspondant à la différence entre ces deux prix, l'article R. 314-49 du code de l'énergie, dans sa rédaction initiale, prévoyant un plafonnement du reversement de cette prime à hauteur du montant total des aides perçues depuis le début du contrat au titre du complément de rémunération. Or, la disposition incriminée prévoit que, de manière rétroactive, à compter du 1^er janvier 2022, pour les contrats en cours intégrant un tel plafonnement, le reversement dû à EDF n'est plus, dans certaines hypothèses, limité au montant total des aides perçues mais calculé en fonction d'un prix seuil, déterminé, chaque année jusqu'à la fin du contrat, par arrêté conjoint des ministres chargés de l'Énergie et du Budget.

Évidemment, pareille modification en cours d'exécution des modalités contractuelles porte atteinte au droit au maintien des conventions légalement conclues. Mais le Conseil devait déterminer si cette dernière revêtait un caractère disproportionné, ce à quoi il répond par la positive.

Il ressort des travaux préparatoires de la loi de finances rectificative pour 2022 que le dispositif de complément de rémunération a été institué afin de soutenir la production d'électricité à partir d'énergie renouvelable en assurant aux producteurs une rémunération raisonnable des capitaux investis. Mais la très forte augmentation des prix de l'électricité sur le marché à partir de septembre 2021, imprévisible lors de la conclusion de ces contrats, a eu pour conséquence une augmentation considérable du profit généré par les installations de production d'électricité. Aussi le législateur a-t-il « entendu corriger les effets d'aubaine dont ont bénéficié les producteurs qui ont reçu un soutien public, afin d'atténuer l'effet préjudiciable de cette hausse pour le consommateur final », poursuivant, dès lors, « un objectif d'intérêt général » (paragr. 13). La position du Conseil est, ici, en harmonie avec celle de la Cour européenne qui admet que l'intervention du législateur puisse effectivement viser à éviter un tel « effet d'aubaine »⁽⁷⁾.

En outre, la modification des modalités de calcul des reversements dus par les producteurs d'électricité bénéficiant d'un complément de rémunération affecte certes un élément essentiel de leurs contrats mais, quelle que soit l'évolution des prix du marché, une rémunération raisonnable des capitaux immobilisés tenant compte des risques inhérents à leur exploitation jusqu'à l'échéance de leur contrat leur est garantie (paragr. 14)⁽⁸⁾.

Si l'atteinte en jeu ne revêt donc pas un caractère disproportionné, la disposition litigieuse est, néanmoins, entachée d'incompétence négative. Il est, en effet, seulement renvoyé à un arrêté ministériel pour la détermination d'un prix seuil en fonction duquel sont calculés les reversements dus par les producteurs bénéficiant d'un complément de rémunération au titre des contrats en cours d'exécution sans que le législateur ait fixé les critères applicables (paragr. 16).

Se trouvait par ailleurs en cause, dans la décision n° 2023-1071 QPC du 24 novembre 2023, Groupement foncier agricole J. et a., la conformité à l'article 16 de la Déclaration de l'article 233, § 2, de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets. Cette disposition prévoyait, en effet, que « [s]ous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont validées les décisions de préemption prises entre le 1^er janvier 2016 et l'entrée en vigueur du présent article, en tant que leur légalité est ou serait contestée par un moyen tiré de l'abrogation de l'article L. 142-12 du code de l'urbanisme par l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre I^er du code de l'urbanisme ».

Pour les requérants, en l'absence de motif impérieux d'intérêt général, ce dispositif, en validant les décisions de préemption prises dans les zones créées par les préfets au titre de la législation sur les périmètres sensibles, alors qu'elles étaient dépourvues de base légale depuis le 1^er janvier 2016 du fait de l'abrogation de l'article L. 142-12 du code de l'urbanisme, violerait la Constitution.

Exigeant qu'une validation législative « respecte tant les décisions de justice ayant force de chose jugée que le principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions et que l'atteinte aux droits des personnes résultant de cette modification ou de cette validation soit justifiée par un motif impérieux d'intérêt général », le Conseil constitutionnel parvient à la même conclusion (paragr. 4).

Avant la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en œuvre de principes d'aménagement, le préfet était chargé de déterminer, à l'intérieur de périmètres sensibles qu'il délimitait, des zones dans lesquelles le département pouvait exercer un droit de préemption en vue de la protection des sites et des paysages. Depuis lors, le département, auquel a été transférée la compétence en matière de protection des espaces sensibles, a la possibilité de créer lui-même des zones dans lesquelles exercer, à ce titre, un droit de préemption (art. L. 142-1 du code de l'urbanisme). Et si cette dernière disposition prévoyait, à titre transitoire, que le droit de préemption du département pouvait s'exercer dans les zones auparavant déterminées par les préfets, cette possibilité n'existe plus depuis son abrogation, à compter du 1^er janvier 2016, par l'ordonnance précitée n° 2015-1174 du 23 septembre 2015.

Comme l'a relevé le Conseil d'État⁽⁹⁾, le droit de préemption confié aux départements n'est plus applicable dans les zones de préemption créées par les préfets au titre de la législation sur les périmètres sensibles, sauf à ce que le département concerné les ait incluses dans les zones de préemption qu'il avait lui-même créées au titre des espaces naturels sensibles.

Dans ce contexte, la disposition litigieuse prévoit que, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, les décisions de préemption prises entre le 1^er janvier 2016 et l'entrée en vigueur de la loi du 22 août 2021 sont validées en tant que leur légalité est ou serait contestée par un moyen tiré de l'abrogation de l'article L. 142-12 du code de l'urbanisme par l'ordonnance du 23 septembre 2015.

Au regard des travaux préparatoires de la loi, il apparaît que le législateur a ainsi voulu « prévenir les conséquences financières, foncières et environnementales susceptibles de résulter tant de l'annulation par les juridictions administratives des décisions de préemption privées de base légale que de la rétrocession des biens irrégulièrement préemptés » (paragr. 10). Mais du fait du faible nombre de décisions de préemption qui, n'étant pas devenues définitives, font ou sont susceptibles de faire l'objet d'un recours, le risque d'un contentieux important n'est pas établi. L'hypothèse d'un risque financier important pour les personnes publiques concernées n'est pas non plus établie. En effet, en cas de rétrocession d'un bien irrégulièrement préempté, la personne titulaire du droit de préemption reçoit le versement d'un prix de rétrocession. En outre, si sa responsabilité est susceptible d'être recherchée, la partie lésée doit, cependant, prouver l'existence d'un préjudice direct et certain. Enfin, lorsque le juge administratif se prononce sur les conséquences de l'annulation de la décision de préemption, il lui appartient de s'assurer que le rétablissement de la situation initiale ne porte pas une atteinte excessive à l'intérêt général s'attachant à la préservation et à la mise en valeur de sites remarquables.

Dès lors, il n'existe pas de motif impérieux d'intérêt général de nature à justifier l'atteinte portée au droit des justiciables de se prévaloir du moyen tiré de l'abrogation des dispositions de l'article L. 142-12 du code de l'urbanisme afin d'obtenir l'annulation de décisions de préemption privées de base légale et donc à corriger cette lacune de la loi (paragr. 14).

La décision Groupement foncier agricole J. et a. confirme l'harmonie entre le contrôle de constitutionnalité et le standard conventionnel, la Cour de Strasbourg limitant drastiquement les justifications admissibles en considérant notamment qu'un motif financier ne constitue pas, per se, un « motif impérieux d'intérêt général ».

B) Droit à un recours effectif et droits de la défense

De nouveau confronté à la question de l'effectivité d'un recours en nullité⁽¹⁰⁾ dans la décision n° 2023-1062 QPC du 28 septembre 2023, M. François F., le Conseil juge l'article 385, alinéa 1, du code de procédure pénale (CPP) – « Le tribunal correctionnel a qualité pour constater les nullités des procédures qui lui sont soumises sauf lorsqu'il est saisi par le renvoi ordonné par le juge d'instruction ou la chambre de l'instruction » ⁽¹¹⁾ – contraire à l'article 16 de la DDHC.

Lorsque le juge d'instruction considère, à la fin de l'information judiciaire, que les faits dont il est saisi constituent un délit, l'ordonnance de renvoi devant le tribunal correctionnel couvre, s'il en existe, les vices de la procédure (article 179 du CPP). Dès lors, en application de l'article 385 du CPP, les parties ne sont plus recevables, en principe, à soulever devant ce tribunal les nullités de la procédure antérieure. Dans cette perspective, le requérant estimait que le fait que le prévenu soit ainsi privé de toute possibilité d'invoquer devant le tribunal correctionnel, saisi par une juridiction d'instruction, un moyen tiré de la nullité de la procédure antérieure, quand bien même ce dernier n'avait pu en avoir connaissance que postérieurement à la clôture de l'instruction, emportait une méconnaissance du droit à un recours juridictionnel effectif et des droits de la défense garantis par l'article 16 de la DDHC.

Alors que le prévenu est en mesure de soulever des moyens de nullité dont il a pu avoir connaissance avant la clôture de l'instruction⁽¹²⁾, le Conseil ne peut que relever que « ni les dispositions contestées ni aucune autre disposition ne prévoient d'exception à la purge des nullités dans le cas où le prévenu n'aurait pu avoir connaissance de l'irrégularité éventuelle d'un acte ou d'un élément de la procédure que postérieurement à la clôture de l'instruction », emportant donc une méconnaissance de l'article 16 de la Déclaration (paragr. 12).

Ce constat fait résolument écho à la volonté analogue de la Cour de veiller, au regard du droit à un procès équitable, à garantir l'effectivité du droit de l'accusé à remettre en question la validité d'éléments de preuve et à pouvoir soulever des nullités de la procédure⁽¹³⁾.

C) Liberté individuelle

L'approche du juge constitutionnel, dans la décision n° 2023-1056 QPC du 7 juillet 2023, M. Abdelhalim R., s'inscrit également dans le droit fil des exigences conventionnelles quant aux garanties dont doivent bénéficier les personnes privées de liberté.

Se trouvait en cause, ici, la conformité de l'article 181, alinéa 8 du CPP⁽¹⁴⁾ à l'article 66 de la Constitution. Le requérant pointait, en effet, le fait que cette disposition permet, dans le cas où la cour ordonne le renvoi de l'affaire à une prochaine session d'assises en application de l'article 343 du CPP, que l'accusé soit maintenu en détention provisoire sans prévoir ni une durée maximale à cette détention, ni un contrôle périodique du juge. Dans cette hypothèse, le mandat de dépôt décerné à l'encontre de la personne mise en accusation conserve, en effet, sa force exécutoire, la détention provisoire pouvant, dès lors, se poursuivre jusqu'au jugement⁽¹⁵⁾.

Le Conseil relève, cependant, l'existence de garanties. La cour doit, lorsqu'elle ordonne le renvoi de l'affaire, se prononcer sur le maintien en détention provisoire de l'accusé et donc s'assurer que les conditions prévues à l'article 144 du CPP demeurent réunies et que la durée de sa détention ne dépasse pas la limite du raisonnable. Pour la Cour de cassation, il lui appartient, en effet, de « nbsp ;s'assurer si les conditions de l'article 144 du code de procédure pénale demeurent réunies et, conformément aux prescriptions de l'article 5 § 3 de la Convention européenne des droits de l'homme, si la durée de la détention provisoire de l'accusé ne dépasse pas la limite du raisonnable »⁽¹⁶⁾. En outre, l'accusé placé en détention provisoire peut à tout moment former une demande de mise en liberté et donc bénéficier d'un réexamen périodique de sa situation⁽¹⁷⁾.

Pour autant, dans le droit fil de la décision n° 2016-561/562 QPC du 9 septembre 2016, M. Mukhtar A.⁽¹⁸⁾, « la liberté individuelle ne saurait être tenue pour sauvegardée si l'autorité judiciaire ne contrôlait pas, à cette occasion, la durée de la détention », ce qui implique de faire droit à la demande de mise en liberté lorsque sa durée totale excède un délai raisonnable (paragr. 13). Et, on le sait, pour la Cour de Strasbourg, la libération d'une personne placée en détention provisoire s'impose dès que le maintien en détention provisoire n'est plus raisonnable, seule « une véritable exigence d'intérêt public justifiant une dérogation à la règle du respect de la liberté individuelle »⁽¹⁹⁾.

Au visa de l'article 5, § 3, de la CEDH, la Cour de cassation, dans un arrêt du 14 février 2024, fait application de la décision M. Abdelhalim R., considérant « qu'il appartient à la cour d'assises, lorsqu'elle ordonne le renvoi d'une affaire concernant un accusé détenu et rejette sa demande de mise en liberté, de vérifier, même d'office, si la durée de la détention provisoire ne dépasse pas la limite du raisonnable »⁽²⁰⁾.

D) Sauvegarde de la dignité de la personne humaine

Se trouvaient en cause, dans la décision n° 2023-1064 QPC du 6 octobre 2023, Association des avocats pénalistes, les conditions de détention durant la garde à vue et, plus précisément, la conformité à la Constitution de l'article 63-5, alinéa 1, du CPP selon lequel « [l]a garde à vue doit s'exécuter dans des conditions assurant le respect de la dignité de la personne »⁽²¹⁾.

Ici, l'approche du Conseil constitutionnel n'est pas sans rappeler la mobilisation par le juge européen de la théorie des obligations positives sur le terrain de l'article 3 de la Convention. De longue date, ce dernier a, en effet, imposé aux États parties l'obligation de garantir des conditions de détention respectueuses de la dignité de la personne humaine des personnes privées de liberté et, partant, particulièrement vulnérables. À ses yeux, l'article 3 leur impose de s'assurer que « tout prisonnier est détenu dans des conditions qui sont compatibles avec le respect de la dignité humaine, que les modalités d'exécution de la mesure ne soumettent pas l'intéressé à une détresse ou à une épreuve d'une intensité qui excède le niveau inévitable de souffrance inhérent à la détention et que, eu égard aux exigences pratiques de l'emprisonnement, la santé et le bien-être du prisonnier sont assurés de manière adéquate »⁽²²⁾.

Dans le droit fil de l'arrêt J.M.B et a. c/ France du 30 janvier 2020⁽²³⁾, le juge constitutionnel fait implicitement application de cette jurisprudence dans les décisions n° 2020-858/859 QPC du 2 octobre 2020⁽²⁴⁾, M. Geoffrey F. et a., et n° 2021-898 QPC du 16 avril 2021, Section française de l'observatoire international des prisons, exigeant même, dans cette dernière, du législateur de créer un recours juridictionnel effectif pour les personnes placées en détention provisoire dans des conditions indignes⁽²⁵⁾.

Dans la décision Association des avocats pénalistes, la requérante dénonçait les conditions indignes de garde à vue, faute de prévoir que la décision de placement ou de maintien en garde à vue soit subordonnée aux capacités d'accueil et aux conditions matérielles des locaux dans lesquels cette mesure doit se dérouler. Une partie intervenante pointait également la méconnaissance du droit à un recours juridictionnel effectif et des droits de la défense des personnes placées en garde à vue.

Après avoir rappelé que le principe de la sauvegarde de la dignité de la personne humaine contre toute forme d'asservissement et de dégradation, résultant du Préambule de la Constitution de 1946, implique que « toute mesure privative de liberté doit être mise en œuvre dans le respect de la dignité de la personne humaine », le Conseil constitutionnel passe en revue les garanties dont bénéficient les personnes en garde à vue (paragr. 12).

Ainsi rappelle-t-il d'emblée que les autorités judiciaires et les autorités de police judiciaire sont tenues de veiller à ce que la garde à vue soit, en toutes circonstances, mise en œuvre dans le respect de la dignité de la personne, ce qui implique que « les locaux dans lesquels les personnes sont gardées à vue sont effectivement aménagés et entretenus dans des conditions qui garantissent le respect de ce principe », et que les autorités judiciaires doivent réprimer les agissements portant atteinte à la dignité de la personne gardée à vue et ordonner la réparation des préjudices subis⁽²⁶⁾.

En outre, non seulement l'objet même de l'article 63-5 du CPP est de garantir que la garde à vue soit exécutée dans des conditions respectueuses de la dignité humaine mais il existe des garanties légales de nature à satisfaire cette exigence.

Seules les mesures de sécurité strictement nécessaires peuvent être imposées à la personne gardée à vue. Cette dernière a le droit d'être examinée par un médecin qui se prononce sur l'aptitude au maintien en garde à vue et procède à toutes constatations utiles. Et le procès-verbal, établi par l'officier de police judiciaire en application de l'article 64 du CPP, mentionne notamment la durée des repos qui ont séparé ses auditions et les heures auxquelles l'intéressé a pu s'alimenter.

Par ailleurs, la garde à vue, décidée par un officier de police judiciaire, est placée sous le contrôle du procureur de la République ou du juge d'instruction. L'intéressé a le droit de présenter à ce magistrat, lorsqu'il se prononce sur l'éventuelle prolongation de la garde à vue, des observations tendant à ce qu'il soit mis fin à cette mesure. Enfin, le procureur de la République doit contrôler l'état des locaux de garde à vue chaque fois qu'il l'estime nécessaire et au moins une fois par an. Et le Conseil d'ajouter que le magistrat compétent doit assurer la sauvegarde des droits reconnus par la loi à la personne gardée à vue et peut notamment, à cet effet, ordonner à tout moment que la personne gardée à vue soit présentée devant lui ou remise en liberté (article 62-3 du CPP).

Si ces garanties sont donc de nature à garantir que les conditions de la garde à vue soient respectueuses de la dignité de la personne humaine, pour autant, le juge constitutionnel, soucieux d'en garantir l'effectivité, notamment au regard des compétences limitées du procureur de la République, estime qu' « en cas d'atteinte à la dignité de la personne résultant des conditions de sa garde à vue, les dispositions contestées ne sauraient s'interpréter, sauf à méconnaître les exigences constitutionnelles précitées, que comme imposant au magistrat compétent de prendre immédiatement toute mesure permettant de mettre fin à cette atteinte ou, si aucune mesure ne le permet, d'ordonner sa remise en liberté. À défaut, la personne gardée à vue dans des conditions indignes peut engager la responsabilité de l'État afin d'obtenir réparation du préjudice en résultant » (paragr. 22).

Ici, contrairement à ce qu'il avait fait dans la décision M. Geoffrey F. et a., le Conseil ne constate pas la méconnaissance du droit à un recours juridictionnel effectif, ce qui tient sans doute au fait que la durée de la garde à vue rend difficile la création d'un recours visant à en contester les conditions d'exécution (paragr. 24).

Quant au Conseil d'État, saisi par l'association des avocats pénalistes, il estime, au visa de la Constitution et de la CEDH, que les décisions concernant le placement en garde en vue, sa prolongation ou la remise en liberté relèvent seulement des officiers de police judiciaire et des autorités judiciaires dans l'exercice de leurs compétences respectives et qu'il n'appartient pas à la juridiction administrative de connaître du litige né du rejet des demandes relatives à la limitation du nombre des personnes placées en garde à vue.

Concernant, par ailleurs, l'allégation d'atteinte « nbsp ;systémique » à la dignité de la personne humaine, du fait des conditions de détention dans les locaux de garde à vue et de dégrisement, il relève que « s'il peut demeurer des défaillances locales dans les conditions matérielles de la garde à vue, auxquelles, le cas échéant et sans préjudice des mesures qui incombent aux seules autorités judiciaires en vertu de la décision [Association des avocats pénalistes] du Conseil constitutionnel (...), il peut être demandé à l'administration de remédier, sous le contrôle du tribunal administratif compétent, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'à la date de la présente décision, de telles défaillances seraient généralisées sur l'ensemble du territoire et d'une ampleur suffisante pour que soit établie une atteinte caractérisée, au niveau national, à la dignité de la personne humaine »⁽²⁷⁾.

En présence de défaillances structurelles appelant des mesures générales, le respect de la dignité des personnes privées de liberté ne peut être garanti.