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Regard d'un Français sur le Tribunal fédéral suprême (STF)

Antoine POUILLIEUTE - Conseiller d'État, Ambassadeur de France au Brésil

Cahiers du Conseil constitutionnel n° 26 (Dossier : Tribunal fédéral suprême du Brésil) - août 2009

L'amitié entre la France et le Brésil vient de loin. Elle puise sa source à l'origine même de la découverte du continent amérindien lorsque d'intrépides capitaines cherchèrent en Atlantique sud des vents plus favorables pour forcer la route des Indes. Elle puise sa source dans la baie de Guanabara où Nicolas de Villegagnon installa ce phalenstère éphémère et utopique que fut la France antartique(1). Elle puise sa source dans la curiosité suscitée par ces Indiens ramenés aux ports de Dieppe et de Honfleur, puis menés jusque devant la cour du roi de France pour établir le mythe de l'homme naturel -- de l'homme naturellement bon -- énoncé par Montaigne, puis vanté par Diderot et Rousseau. Elle puise sa source dans l'épopée napoléonienne qui, par l'invasion de toute la péninsule ibérique, força la cour portugaise à l'exil, laquelle le trouva si exquis que le prince-régent dom Pedro ne tarda guère à proclamer l'indépendance du Brésil en 1822.

Pourtant, dès 1808, le prince-régent dom João institua une Casa de Suplicação do Brasil, cour de justice inédite et sans lien avec la Casa de Suplicação de Lisboa, donc avec la puissance coloniale. Le Brésil offre ainsi l'exemple d'un pays doté d'une souveraineté juridictionnelle avant même son indépendance politique ; la circonstance est suffisamment rare pour être relevée. Le Tribunal suprême fédéral (STF), créé en 1890 lors de la proclamation de la République, en est le descendant direct. Son organisation et ses compétences sont aujourd'hui fixées par les dispositions de la Constitution de la République fédérative du Brésil du 5 octobre 1988.

Le regard qu'un Français peut porter sur le STF est marqué tout à la fois par le passé, la fierté et l'humilité.

  • Le passé pour les raisons qui viennent d'être rappelées : la « conjuration des inconfidências » de 1789 dans le Minas Gerais et la « conspiration des tailleurs » de 1798 à Bahia s'inspiraient autant des Encyclopédistes que de Benjamin Constant ; elles trouvaient leur idéal chez Thomas Jefferson tout comme chez Adam Smith, Jean-Jacques Rousseau ou l'abbé Raynal(2).

  • La fierté, car profonde est encore au Brésil -- l'un des dix premiers produits nationaux bruts mondiaux -- l'influence du droit romano-germanique et du code Napoléon tout comme est intact le respect voué aux juristes pétris de culture classique.

  • L'humilité enfin, car le plus puissant des trente-quatre États composant l'Amérique latine est assurément latin -- c'est indiscutable -- et sincèrement américain -- c'est tout aussi indéniable. Le rôle du STF, l'architecture de la procédure, l'organisation du contrôle de constitutionnalité empruntent au vieux continent de même qu'au nouveau monde pour féconder un système dont la pratique déroute parfois, mais dont la robustesse et la pertinence impressionnent souvent.

I. Regard sur la Constitution et les jurisconsultes.

Si d'aucuns trouvent parfois notre législation nationale un peu « bavarde », alors le droit brésilien doit être considéré comme un insatiable pipelet. L'on peut, à son propos, parler sans barguigner d'une « pathologie de la loi »(3).

La Constitution de 1988 est la sixième que connaît le Brésil, ce qui -- somme toute -- n'est pas tant après plus d'un siècle et demi d'indépendance et près d'un siècle de République. Élaborée au sortir de vingt-un ans de régime militaire (1964-1985), cette charte fut surtout conçue en réaction à ce dernier. Elle est avant tout l'affirmation d'une transition démocratique réussie ; la reconnaissance de droits civils et civiques, mais aussi économiques et collectifs ; l'inclusion de millions de citoyens nouveaux par un droit de vote donné à des analphabètes qui, en 1988, étaient encore légion au Brésil. Mais cet appétit démocratique explique aussi, faute de les justifier, certains de ses défauts :

  • C'est un texte obèse de 250 articles abordant tous les sujets de l'époque (organisation des pouvoirs, fédéralisme, réduction du temps de travail, code du consommateur···) sans priorité entre les défis ni hiérarchie entre les normes ;

  • C'est un texte partiellement inopérant, réclamant quelques 285 lois ordinaires et 41 lois complémentaires pour qu'entre en vigueur l'intégralité de son dispositif -- à ce jour, 142 principes attendent toujours une mesure d'application pour devenir actifs ;

  • C'est un texte imprudent, qui a réparti les compétences entre la Fédération et ses 27 États(4) sans régler la question des contributions ni celle des transferts, entraînant ainsi une insécurité juridique préjudiciable à l'effort public nécessaire pour satisfaire les immenses besoins collectifs du pays.

Comme nombre de systèmes d'inspiration ibérique, la société brésilienne sacrifie jusque dans son architecture urbaine aux trois pouvoirs : la « tripartição de poderes ». L'ordre suivant lequel la Constitution les désigne est le suivant : pouvoir législatif, pouvoir exécutif et pouvoir judiciaire. Aristote et Montesquieu sont sans cesse appelés à la rescousse pour nourrir d'interminables joutes académiques sur la distinction -- réelle mais subtile -- entre pouvoir, fonction et organe(5) : le débat doctrinal enthousiasme toujours les initiés, mais sur le fondement d'un triptyque inébranlable.

De la Constitution de 1891 à celle de 1988, le STF est et reste le « orgão de cúpula do Judiciário », la clef de voûte du pouvoir judiciaire, son organe suprême ainsi que le gardien et le défenseur de la Constitution. Ce n'est pas rien si l'on considère qu'il existe, au sein du pouvoir judiciaire, des tribunaux fédéraux mais aussi des tribunaux dans les États et des juges dans les municipalités ; des juridictions dédiées au droit électoral et au droit du travail ; une justice militaire ; et une Procuradoria geral, sorte de ministère public doté d'un pouvoir propre d'investigation : c'est une voûte immense dont le STF détient la clef, sauf celle du ministère de la Justice qui, en vérité, tient davantage de notre place Beauvau que de la place Vendôme.

Le pouvoir judiciaire est un vrai pouvoir. Ainsi le STF dispute-t-il les moyens dont disposent les multiples juridictions placées sous son autorité. Début 2008, Ellen Gracie, alors présidente du STF, dût ferrailler contre le président de la République et le Congrès pour limiter les effets d'une diminution de 10 % de ses crédits induite par la non-reconduction d'une importante recette budgétaire : le ministère fédéral du budget n'est pas intervenu puisque c'était pouvoir contre pouvoir···

Quant au capital humain, la réputation des juristes brésiliens dépasse largement leur continent. Ils bénéficient d'une grande considération et leur apport doctrinal n'est pas mince même si, parfois, il peut être alambiqué. Le barreau joue un rôle reconnu par la Constitution et la profession d'avocat est prospère : nombre d'élus participent de la noblesse de robe, soit qu'ils s'y soient formés avant un succès politique, soit qu'ils s'y réfugient après une infortune électorale. L'enseignement du droit et des sciences politiques reste l'orgueil de l'université brésilienne.

Au nombre de onze, le nom des membres du STF est proposé par le président de la République au Sénat, qui doit approuver la nomination à la majorité absolue : c'est une procédure sévère dont l'effet le plus heureux est -- par les conditions mêmes qu'elle impose -- d'écarter les candidatures les plus contestées ou les plus contestables. Les membres du STF ont la qualité de ministres. De leur part, il n'est requis qu'un âge compris entre 35 et 65 ans et « o notavel saber de jurídico », donc une connaissance notable du droit.

Pareilles nominations ne sont naturellement jamais dénuées d'intentions politiques. Ainsi, le président Luis Inacío Lula da Silva -- dont le 2e et dernier mandat s'achèvera fin 2010 -- doit-il procéder d'ici là à plusieurs nominations au sein du STF, qui agitent le milieu politique. Pour autant, les membres du STF sont des femmes et des hommes respectés dans le monde juridique : celui des prétoires comme celui des amphithéâtres. Plusieurs d'entre eux ont suivi une carrière politique mais pas tous, tant s'en faut. On le verra, c'est bien davantage le rôle concret de l'institution qu'une appétence pour le pouvoir, qui renvoie le STF dans l'arène politique.

II. Regard sur l'institution, son rôle et son fonctionnement.

D'une visite dans le beau palais édifié à Brasília par Oscar Niemeyer -- là où siège le STF -- l'on ressort marqué par le sérieux, la sérénité et la rigueur des lieux ainsi que de leurs occupants. De la table de travail du président du STF, l'on aperçoit tout à la fois les coupoles inversées et les deux tours du Congrès fédéral ainsi que le vaste bureau du président Lula, à l'ombre des arcades du Planalto. C'est un peu comme si, des fenêtres de la rue de Montpensier, l'on embrassait d'un même regard les palais Bourbon, du Luxembourg et de l'Elysée, sans oublier le Palais-Royal ni le quai de l'Horloge. En même temps, plusieurs choses ne peuvent que frapper un esprit français ; je n'en évoquerai que deux.

  • La première est naturellement le crucifix de bois placé derrière le siège du président : si la Constitution de 1988 garantit la liberté de conscience et de culte, son Préambule place néanmoins la République « sob a proteção de Deus », sous la divine protection. Ce serait d'ailleurs méconnaître l'identité nationale que d'oublier qu'avec 120 millions de fidèles, le Brésil est le plus grand pays catholique au monde. Bien que d'autres confessions progressent vite, notamment les évangélistes, l'histoire et l'actualité placent l'Église catholique au cœur des préoccupations collectives, notamment sociales, et confèrent à la Conférence épiscopale un rôle décisif dans les débats de société. Le Brésil s'accommode parfaitement d'être laïc et catholique : un crucifix trône aussi à la Chambre des députés, au Sénat et dans le bureau du président Lula, qui ne manque jamais de rappeler sa foi.

  • La seconde est l'absence de secret : les séances sont publiques, mais aussi les délibérés qui sont même retransmis sur la chaîne de télévision dédiée au STF ; les opinions dissidentes se font connaître ; le vote de chacun des membres est abondamment commenté dans la presse ; le choix du membre-rapporteur aussi. La collégialité n'a pas du tout le même sens qu'en France où la majorité, une fois acquise, est l'opinion de tous puisque seule l'institution s'exprime par une décision collective. Dans une récente affaire de corruption d'élus, le membre-rapporteur est ainsi apparu -- à juste titre -- comme le héraut de la vertu publique(6) sans que le mérite en rejaillisse sur le STF tout entier : les lauriers ne se divisent guère. D'où une institution fonctionnant avec peu de collégialité et moins encore de confidentialité.

L'approche comparée entre la France et le Brésil bute aussi rapidement sur la différence entre un État unitaire et un État fédéral. Le fédéralisme brésilien est d'abord une réaction : au colonialisme portugais tout d'abord, au régime militaire ensuite. Certes, la montée en puissance du pays dans la mondialisation favorise le présidentialisme : nombre de décisions, qui relevaient des gouverneurs, se prennent désormais à Brasília. Mais, il ne s'agit pas d'une centralisation jacobine dans laquelle la société ne se reconnaîtrait d'ailleurs pas. En effet, au Brésil, les solidarités fondamentales procèdent peu de l'État, mais davantage de cercles de proximité : église, clan, famille, ville... Le fédéralisme est une valeur profonde, sincère et durable. Il est aussi un gage d'efficacité : comment diriger d'une façon uniforme un pays de 200 millions d'habitants répartis sur 8,5 millions de km² dont les frontières, rapportées à celles de l'Europe, iraient du Sud de la Suède au Nord du Mali et de l'Est de l'Atlantique à l'Ouest de l'Ukraine ?

Cette gageure est aussi celle du STF. Sa fonction de clef de voûte du pouvoir judiciaire exige de sa part un didactisme patient au service d'une vision audacieuse, seule susceptible de mettre en cohérence les multiples décisions de juridictions spécialisées ou fédérées en un « corpus », qui doit se montrer compréhensif envers les singularités objectives -- ainsi du droit des minorités indiennes -- mais sublimant ces dernières au soutien d'une expression plus générale, globale et fédérale. En sens inverse, son devoir est aussi de conférer à ses décisions l'autorité de la chose jugée en s'imposant à des juridictions aux moyens inégaux, souvent fort éloignées les unes des autres, tiraillées entre des intérêts contradictoires et toujours tentées de régler les différends en équité plus qu'en droit. Ce double mouvement -- de mise en cohérence des décisions subordonnées et de diffusion des décisions suprêmes -- constitue aussi un double défi. Le STF œuvre sans relâche pour le relever, mais beaucoup reste à faire puisque Sisyphe n'est jamais loin.

Face aux deux autres pouvoirs -- législatif et exécutif -- le pouvoir judiciaire, incarné par le STF, n'est pas qu'un juge ni un régulateur ; il devient de plus en plus un acteur du jeu politique, fut-ce à son corps défendant.

Tout d'abord parce que les sujets dont il est saisi affectent l'évolution même de la société. Des débats passionnés agitent actuellement la classe politique sur des thèmes tels que l'appartenance à un parti, la création de ressources budgétaires ou la constitution de commissions d'enquête ; mais aussi tels que la protection de la vie privée, l'interruption volontaire de grossesse ou la manipulation des cellules-souches. Ces débats ne sont pas propres au Brésil, mais le STF s'en trouve saisi avant même que le débat public n'ait eu lieu. Il devient ainsi le cénacle au sein duquel s'effectue la maturation de l'opinion publique, dans ses excès comme dans ses passions.

Ensuite parce que la procédure est souvent détournée pour instrumentaliser le STF en un alibi du débat public. Le contrôle de constitutionnalité par voie d'action est familier ; en revanche, l'exception d'inconstitutionnalité ou l'objection législative permettent de freiner l'adoption d'un dispositif, de retarder sa mise en œuvre, voire de contester son bien-fondé alors même qu'une majorité s'est clairement exprimée. Quelle que soit sa position, le STF devient alors l'otage d'enjeux dont le droit n'est que le prétexte.

Enfin parce que la « tripartição de poderes » ne place naturellement pas le pouvoir judiciaire au-dessus ou à côté des deux autres pouvoirs, mais au milieu. Puisqu'il est un pouvoir à part entière, il en assume toute la charge : non pas dans le monde des idées ou des principes, mais dans celui de l'action. Il sanctionne le pouvoir exécutif et supplée le pouvoir législatif. Il alimente le débat public en en devenant l'un des protagonistes. Il s'en empare parfois même avec gourmandise. Ainsi, Gilmar Mendès, actuel président du STF, s'est-il déclaré publiquement en désaccord avec la décision d'un juge fédéral plaçant en détention préventive un célèbre banquier soupçonné de financements occultes. Il ne s'agit point là d'une décision juridictionnelle, mais d'un point de vue personnel dont la presse s'est emparée et régalée. Magistère ou polémique ? Reste que le STF se retrouve au centre de l'arène politique.

L'an dernier, la Constitution de 1988 a fêté ses 20 ans. Elle doit donc être jugée à l'aune de son âge, c'est-à-dire avec vigilance et indulgence. Le STF, lui, est plus ancien puisque -- on l'a vu -- il fut créé en 1890. Si l'indulgence doit être moindre, la vigilance n'en reste pas moins nécessaire envers le gardien et le défenseur de la Constitution.

À l'inverse du Congrès, des partis ou des syndicats, le STF est considéré comme l'une des institutions les plus respectées du Brésil. C'est là un capital précieux mais fragile qu'il convient de préserver. Pour ce faire, il faut, selon la devise d'Auguste Comte inscrite sur le drapeau brésilien, « ordem e progresso », donc ordre et progrès.

L'un et l'autre ; sûrement pas l'un sans l'autre.

  1. Rufin (J.-Ch.)-- « Rouge Brésil », prix Goncourt 2001 ; Gallimard 2001.

  2. Enders (A.) -- « Nouvelle histoire du Brésil » ; Chandeigne Librairie portugaise 2008, p. 92 et s.

  3. Denoix de Saint Marc (R.) -- « Histoire de la Loi » ; Privat 2008, p. 175 et s.

  4. 26 États fédérés plus le District fédéral (DF) de Brasília, assimilé à un État fédéré.

  5. Lenza (P.) -- « Direito constitucional » ; Editora Saraiva 12e edição 2007, p. 292 et s.

  6. Le juge Joaquim BARBOSA a requis contre le PT, parti majoritaire du président Lula, dans une affaire de corruption au Congrès fédéral il y a bientôt 6 mois sans qu'aucune décision collective du STF n'ait pu, à ce jour, être prise ni publiée.

(1) Rufin (J.-Ch.)-- « Rouge Brésil », prix Goncourt 2001 ; Gallimard 2001.
(2) Enders (A.) -- « Nouvelle histoire du Brésil » ; Chandeigne Librairie portugaise 2008, p. 92 et s.
(3) Denoix de Saint Marc (R.) -- « Histoire de la Loi » ; Privat 2008, p. 175 et s.
(4) 26 États fédérés plus le District fédéral (DF) de Brasília, assimilé à un État fédéré.
(5) Lenza (P.) -- « Direito constitucional » ; Editora Saraiva 12e edição 2007, p. 292 et s.
(6) Le juge Joaquim BARBOSA a requis contre le PT, parti majoritaire du président Lula, dans une affaire de corruption au Congrès fédéral il y a bientôt 6 mois sans qu'aucune décision collective du STF n'ait pu, à ce jour, être prise ni publiée.