Les compétences et la composition de la Cour constitutionnelle de la République de Serbie

Vesna ILIC PRELIC - Présidente de la Cour constitutionnelle de la République de Serbie

Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel 2016, n° 50, p. 63

I - NOTES INTRODUCTIVES

La République de Serbie se range parmi les États qui ont une longue tradition de juridiction constitutionnelle.

En effet, c'est dès 1963 que la Constitution de la République Socialiste de Serbie (une des six unités fédérales de la République Socialiste Fédérative de Yougoslavie), prenant pour exemple de nouvelles solutions constitutionnelles au niveau de l'État fédéral, introduit également dans le système constitutionnel de l'unité fédérale, la Cour constitutionnelle. Celle-ci est un organe d'État indépendant et autonome ayant pour compétence de protéger la constitutionnalité et la légalité et/ou de contrôler la conformité de la loi avec la Constitution et de tous les règlements et autres textes réglementaires de portée générale avec la Constitution et la loi.

Certes, le système politique et économique de cet État-là fondé sur le système unipartite ( le régime d'assemblée de l'organisation du pouvoir, la classe ouvrière en tant que porteur de la souveraineté, l'économie planifiée et la domination de la propriété sociale sur la propriété privée) était en réalité un facteur limitatif si l'on considère les effets de l'action de cet organe nouvellement constitué.

Cependant, le seul fait que l'auteur de la Constitution de l'époque était conscient de la nécessité d'avoir une institution à part ayant le rôle du « conservateur de la Constitution » représentait une avancée importante.

En effet, dans les années soixante du siècle précédent, la Yougoslavie, avec ses six républiques membres, était non seulement le premier et le seul pays du régime communiste qui se distanciait d'une position généralement adoptée sur « l'invulnérabilité » du corps représentatif en tant qu'organe suprême du pouvoir et auteur invulnérable du droit. C'est également l'un des États européens (peu nombreux à l'époque), qui reconnaissait la nécessité d'introduire un contrôle externe du pouvoir législatif et de tous les autres acteurs qui créaient des normes juridiques opposables.

La continuité du contrôle et de la protection juridico-constitutionnels sur le territoire de l'ex-Yougoslavie a été conservée pendant toute la durée de son existence, tandis que les changements successifs du régime socio-politique (notamment l'instauration du principe de séparation des pouvoirs, du système multipartite et de l'économie de marché) avaient pour résultat une importance croissante de la juridiction constitutionnelle.

Après la dissolution de l'ex-Yougoslavie d'une part et la fin de la Communauté étatique de Serbie-et-Monténégro d'autre part, en 2006⁽¹⁾ la Serbie a adopté sa Constitution en tant qu'État indépendant (pour la première fois depuis 1835). L'article premier de la Constitution définit la République de Serbie comme l'État du peuple serbe et de tous les citoyens qui y vivent, fondé sur le règne du droit et la justice sociale, les principes de démocratie, les droits et libertés de l'homme et des minorités et l'attachement aux valeurs et principes européens.

Ceci a amené la Serbie à rompre définitivement avec le régime socialiste qui a duré plusieurs décennies et à s'engager sur la voie de construction d'une société moderne, fondée sur les principes généralement adoptés du régime démocratique et constitutionnel.

L'un des fondements de ce régime est le règne du droit qui est, aux termes de l'article 3 de la Constitution, la condition fondamentale de la Constitution. Il repose sur les droits de l'homme inaliénables et s'exerce par des élections libres et directes, des garanties constitutionnelles des droits de l'homme et des minorités, une séparation des pouvoirs, un pouvoir judiciaire indépendant et le respect de la Constitution et des lois par les pouvoirs publics. La mise en œuvre du principe du règne du droit, ainsi défini, ne serait pas possible sans la Cour constitutionnelle, c'est pourquoi le Titre sixième de la Constitution est consacré à celle-ci.

La Constitution (article 166, premier alinéa) dispose que la Cour constitutionnelle est un organe d'État autonome et indépendant⁽²⁾ qui a une double fonction. La Cour constitutionnelle n'est pas seulement un organe d'État qui protège la constitutionnalité et la légalité, mais sa fonction est élargie à la protection des droits et libertés de l'homme et des minorités, d'où une extension de sa compétence.

II - COMPÉTENCE

La compétence de la Cour constitutionnelle de la Serbie est définie par la Constitution. L'analyse des dispositions de la Constitution, notamment de l'article 167 dans lequel sont énumérées les compétences de la Cour constitutionnelle, ainsi que des dispositions des autres titres de la Constitution dans lesquels sont définies les différentes compétences additionnées de cet organe, permet de conclure que la Cour constitutionnelle de la Serbie prend place parmi les institutions juridico-constitutionnelles dotées des compétences les plus larges et diverses.

La compétence primaire de la Cour constitutionnelle reste toujours le contrôle dit normatif (abstrait) de la conformité entre les textes réglementaires, conformément à la hiérarchie définie par la Constitution des textes réglementaires nationaux et internationaux⁽³⁾ . Cela signifie que la Cour constitutionnelle statue sur : la conformité de la loi et de tous les textes réglementaires avec la Constitution, les règles de droit international généralement reconnues et des traités internationaux ratifiés ; que les traités internationaux ratifiés sont ou ne sont pas en opposition avec la Constitution ; et que tous les autres textes réglementaires adoptés dans la République de Serbie sont ou ne sont pas conformes à la loi. Par rapport à la Constitution précédente, de 1990, on remarque qu'il y a eu aussi une extension de la compétence de la Cour constitutionnelle dans le domaine du contrôle abstrait, car, en évaluant la conformité de la loi et les autres règlements nationaux avec les règles de droit international généralement reconnues et les traités internationaux ratifiés, la Cour constitutionnelle devient aussi compétente pour vérifier la conformité du droit national avec le droit international.

Quant au contrôle de la constitutionnalité des lois, l'auteur de la Constitution a établi pour la première fois deux formes de contrôle. Outre le contrôle standard a posteriori, exécuté par la Cour après l'entrée en vigueur de la loi, la Constitution prévoit aussi un contrôle préalable, a priori, de la constitutionnalité des lois⁽⁴⁾ . Cette procédure de vérification de la constitutionnalité est exécutée à l'égard d'une loi qui est votée par le Parlement, sans que soit achevée la procédure selon laquelle la loi devient juridiquement parfaite -- promulgation de la loi par le décret du président de la République et sa publication dans le journal officiel de la République de Serbie. Selon la nature des choses, la procédure de contrôle préalable de la constitutionnalité d'une loi ne peut être engagée que par les députés et ceci, comme c'est prévu par la Constitution, au moins un tiers des députés.

Dans la pratique jusqu'à présent, il n'y a pas eu de demande de contrôle préalable de la constitutionnalité d'une loi, ce qui fait que cette forme essentiellement préventive de la protection de l'ordre juridique n'est pour le moment qu'une possibilité constitutionnelle. Le contrôle postérieur, a posteriori, est toujours la forme principale de l'activité de la Cour constitutionnelle dans ce domaine. La Constitution a prévu un contrôle universel de la constitutionnalité de tous les actes réglementaires adoptés dans la République de Serbie, ce qui signifie qu'aucun acte réglementaire en Serbie n'en est exempt. Dans l'exercice de cette compétence, la Cour constitutionnelle joue un rôle répressif, car elle élimine par sa décision de l'ordre juridique les lois et les règlements qui ne sont pas conformes à la Constitution. Dans ce sens, la Cour constitutionnelle joue un rôle de « législateur négatif ». Mais, étant donné que l'objectif principal de l'activité de chaque cour constitutionnelle est d'assurer l'harmonisation de l'ordre juridique dans l'intérêt de l'exercice des droits des citoyens et que la décision par laquelle la cour proclame qu'une loi donnée ou un autre acte réglementaire n'est pas soit en totalité soit, plus souvent, partiellement conforme à la Constitution, produit souvent une lacune juridique, la Cour constitutionnelle serbe, s'appuyant sur l'expérience de la jurisprudence constitutionnelle comparée, a tranché le litige dans quelques cas donnés dans sa pratique récente en rendant un « jugement interprétatif ». Cela signifie en fait que la Cour a « conservé » par sa décision la norme juridique contestée qui était l'objet du contrôle, à condition que cette norme soit interprétée de la manière que la Cour considère conforme à la Constitution. Il est vrai que de telles décisions pourraient être soumises à la critique en considérant que la Cour se transforme ainsi de législateur « négatif » en législateur « positif ». Cependant, la Cour a agi ainsi quand elle a trouvé qu'en rendant une décision sur la non-constitutionnalité dans le cas donné il se créerait un vide du droit qui aurait des conséquences préjudiciables importantes pour l'exercice des droits des citoyens.

La compétence suivante de la Cour constitutionnelle dans le domaine du contrôle normatif concerne, comme mentionné ci-avant, la vérification de la conformité avec la loi de tous les actes réglementaires dont la force juridique est inférieure à la loi -- contrôle de légalité. Dans ce cas aussi, la Constitution prévoit que tous les actes réglementaires doivent être soumis au contrôle de légalité. Ainsi, la Cour constitutionnelle est compétente pour analyser la conformité avec la loi non seulement des décrets du Gouvernement et des arrêtés ministériels et des autres organes d'État, mais aussi de tous les actes réglementaires adoptés par les organes des régions autonomes, des communes et des villes, des entreprises, des banques, des partis politiques, des organisations non gouvernementales, des syndicats ou de toutes autres personnes morales. Il est à noter que cette compétence si large de la Cour constitutionnelle dans le domaine du contrôle de la légalité était établie depuis la Constitution de 1990.

Une autre particularité de la procédure de contrôle normatif devant la Cour constitutionnelle serbe, adoptée par la Constitution de 2006 et ayant ses racines dans le temps de la création de la Cour, concerne les acteurs qui peuvent engager ou prendre l'initiative de la procédure de vérification de la constitutionnalité et de la légalité. La Constitution fait la différence entre une demande de vérification de la constitutionnalité et de la légalité, dont la soumission est considérée comme engagement de la procédure, et une initiative de l'engagement de la procédure. Conformément à la Constitution, la procédure peut être directement engagée par : les organes d'État, les organes de région autonome, les organes des collectivités locales, ainsi que 25 députés au minimum (premier alinéa de l'art. 168). D'après la même norme constitutionnelle, la Cour a la possibilité de se saisir elle-même pour procéder à l'examen de la constitutionnalité et de la légalité. En plus, conformément au deuxième alinéa de l'article 168 de la Constitution, toute personne morale ou physique peut soumettre une initiative d'engagement de la procédure de vérification de la constitutionnalité et de la légalité. La loi sur la Cour constitutionnelle qui régit la procédure devant cette Cour prévoit que, dans un tel cas, la Cour après avoir examiné l'initiative soumise et si elle la trouve bien fondée, rend une décision d'engagement de la procédure. Étant donné que l'initiative d'engagement d'une procédure de vérification de la constitutionnalité et de la légalité est un moyen qui existe depuis la création de la Cour constitutionnelle serbe, donc plus d'un demi-siècle, la soumission de l'initiative est la forme prédominante de « mise en marche » du mécanisme de contrôle et de protection de la constitutionnalité et de la légalité.

Le domaine suivant de la compétence de la Cour constitutionnelle serbe concerne le règlement des conflits de compétence. Avant l'adoption de la Constitution de 2006, la Cour constitutionnelle était compétente seulement pour régler les conflits de compétence entre les tribunaux (ordinaires) et les autres organes d'État. Cette compétence aussi est sensiblement élargie par la Constitution actuelle, ce qui fait que la Cour constitutionnelle est aujourd'hui un organe qui traite des conflits de compétence entre les organes de différents niveaux du pouvoir -- organes d'État (de la République), organes régionaux et organes locaux, ainsi qu'entre les organes de deux collectivités locales.

Vu que l'intention de l'auteur de la Constitution était d'englober par la compétence de la Cour constitutionnelle tous les conflits résultant de la violation de la Constitution, la Cour est compétente pour protéger une région autonome ou une collectivité locale dans le cas où la compétence de la région autonome, la commune ou la ville est usurpée par un texte ou acte individuel d'un organe d'État. La Cour constitutionnelle est compétente pour statuer non seulement sur l'interdiction des partis politiques agissant d'une manière non admise par la Constitution, mais aussi sur l'interdiction des organisations syndicales, organisations non gouvernementales et communautés religieuses. Dans la procédure de destitution du président de la République pour violation de la Constitution, la Cour constitutionnelle présente au Parlement son avis sur la prétendue violation de la Constitution d'après les allégations des députés qui ont saisi la Cour d'une demande de destitution. La Cour constitutionnelle est aussi dotée de certaines compétences dans les procédures d'élection et celles relatives à la confirmation des mandats des députés nouvellement élus.

Par l'extension de sa compétence, la Cour constitutionnelle a pris les caractéristiques d'une « cour d'appel », c'est-à-dire d'un organe qui statue sur les différends concrets. Dans ce sens, une des nouvelles compétences de la Cour constitutionnelle a découlé directement des garanties d'indépendance judiciaire prévues par la Constitution -- les juges, ainsi que les procureurs publics et les procureurs suppléants ont le droit de faire un recours devant la Cour constitutionnelle pour une décision de révocation.

Les changements les plus importants au niveau de la compétence de la Cour constitutionnelle concernent la protection individuelle des droits et libertés de l'homme et des minorités. La Constitution de 2006 établit pour la première fois un recours constitutionnel comme une voie de recours spéciale par laquelle on garantit aux citoyens, dans une procédure devant la Cour constitutionnelle, la protection de leurs droits et libertés garantis par la Constitution. Le recours constitutionnel peut être fait par toute personne trouvant qu'un de ses droits qui lui sont garantis par la Constitution est lésé par un texte ou acte individuel d'un organe d'État ou d'une institution ayant les attributions publiques (donc tout porteur du pouvoir public). Et ceci sous condition que cette personne ait préalablement exercé toutes voies de recours pour la protection de ses droits (normalement dans les procédures devant les tribunaux). La procédure en recours constitutionnel, les éléments obligatoires du recours, les délais de soumission et autres détails sont prescrits par la Loi sur la Cour constitutionnelle. Vu le nombre de recours (environ 1 000 par mois), on peut conclure que c'est devenu une compétence prédominante de la Cour. Une des raisons en est sans doute le fait que la Cour constitutionnelle ne s'arrête pas, dans ses décisions, sur la constatation qu'un droit du demandeur est lésé, mais elle décide aussi sur les modalités de réparation des conséquences de cette lésion. C'est pour cela que la Cour européenne des droits de l'homme a pris position en 2009⁽⁵⁾ que le recours constitutionnel en Serbie peut être considéré comme une voie de recours efficace.

III - COMPOSITION

La composition de la Cour constitutionnelle, les conditions d'élection, la procédure d'élection des juges et la fin de la fonction de juge sont définies par la Constitution.

La Cour constitutionnelle est composée de 15 juges élus pour un mandat de neuf ans. Une personne peut être élue deux fois au maximum. Les juges sont élus parmi les juristes de renom âgés de 40 ans minimum et ayant au moins 15 ans d'expériences dans la profession juriste.

La Constitution a opté pour une procédure mixte d'élection des juges qui ressemble le plus à l'élection des juges de la Cour constitutionnelle italienne. À savoir, cinq juges sont élus par l'Assemblée nationale à partir d'une liste de 10 candidats proposés par le président de la République, les cinq juges suivants sont nommés par le président de la République à partir d'une liste de 10 candidats proposés par l'Assemblée nationale et les derniers cinq juges sont nommés par la Cour suprême de cassation à partir d'une liste de 10 candidats proposés en commun par le Haut Conseil de la Justice et le Conseil des procureurs d'État⁽⁶⁾ . Cette procédure d'élection doit garantir qu'aucune des branches du pouvoir participant dans la formation de la Cour constitutionnelle n'aura une influence prédominante sur sa composition.

Le président de la Cour est élu parmi les juges par les juges mêmes, au scrutin secret, pour un mandat de trois ans.

La fonction d'un juge prend fin à la fin de son mandat, par démission, par accomplissement des conditions de retraite ou par destitution. La Constitution prévoit que le juge peut être destitué seulement en cas de violation de l'interdiction des conflits d'intérêts ou s'il est jugé pour un délit criminel qui le rend indigne.

Le juge de la Cour constitutionnelle jouit de l'immunité comme le député, ce qui doit être une garantie supplémentaire de son indépendance.

IV - CONCLUSION

La Constitution actuelle de la Serbie a attribué à la Cour constitutionnelle le rôle du protecteur des valeurs fondamentales sur lesquelles repose l'ordre constitutionnel de la République de Serbie. Par ses décisions, la Cour s'efforce de contribuer au développement de la Serbie comme un État de droit et démocratique et ceci, tout d'abord, dans l'intérêt de ses citoyens.

Revue doctrinale

Afrique

-- Diakhate, Meïssa. « Les ambiguïtés de la juridiction constitutionnelle dans les États de l'Afrique noire francophone », Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger, mai-juin 2015, n° 3, p. 785-828.

-- Diallo, Ibrahima. « La légitimité du juge constitutionnel africain », Revue juridique et politique des États francophones, avril-juin 2015, n° 2, p. 147-175.

-- Majzoub, Tarek ; Quillère-Majzoub, Fabienne. « La future cour arabe des droits de l'homme : des espoirs à la déconvenue », Revue générale de droit international public, juillet 2015, n° 2-2015, p. 361-382.

Allemagne

-- Bouhon, Frédéric. « La justification des inégalités électorales en droits allemand, belge, et britannique », Revue internationale de droit comparé, avril-juin 2015, n° 2015-2, p. 439-458.

-- Gaillet, Aurore. « Port du voile par les enseignantes des écoles publiques : retour à Karlsruhe. [Étude sur la décision de la Cour constitutionnelle allemande du 27 janvier 2015] », Actualité juridique. Droit administratif, 20 juillet 2015, n° 25, p. 1401-1406.

Belgique

-- Bouhon, Frédéric. « La justification des inégalités électorales en droits allemand, belge, et britannique », Revue internationale de droit comparé, avril-juin 2015, n° 2015-2, p. 439-458.

Biélorussie

-- Maslovskaya, Tatiana. « Le régime biélorusse du contrôle de constitutionnalité par voie d'exception après la réforme de 2014 : un système lacunaire », Constitutions, avril-juin 2015, n° 2015-2, p. 237-240.

Colombie

-- Tusseau, Guillaume. « Vers la reconnaissance des droits constitutionnels fondamentaux des animaux ? [Cour constitutionnelle de Colombie, 14 mai 2014, Sentence C-283/14] », Revue française de droit administratif, mai-juin 2015, n° 3, p. 621-625.

Espagne

-- Rojas-Hutinel, Nilsa. « Atonie dans l'exercice du pouvoir de révision de la Constitution espagnole », Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger, mai-juin 2015, n° 3, p. 689-705.

États-Unis

-- Hochmann, Thomas. « Primaires américaines : le bon, la brute et le truand », Pouvoirs, septembre 2015, n° 154, p. 15-26.

Italie

-- Conforti, Benedetto. « La Cour constitutionnelle italienne et les droits de l'homme méconnus sur le plan international », Revue générale de droit international public, juillet 2015, n° 2-2015, p. 353-359.

Lettonie

-- Tusseau, Guillaume. « Est-il constitutionnel d'obliger un riverain du domaine public à en assurer l'entretien ? [Cour constitutionnelle de Lettonie, 6 novembre 2014, aff. n° 2013-20-03] », Revue française de droit administratif, mai-juin 2015, n° 3, p. 615-621.

Roumanie

-- Rusu, Gabriela-Adriana. « La justice constitutionnelle au renfort de l'institution présidentielle : l'exemple roumain », Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger, mai-juin 2015, n° 3, p. 707-730.

Royaume-Uni

-- Bouhon, Frédéric. « La justification des inégalités électorales en droits allemand, belge, et britannique », Revue internationale de droit comparé, avril-juin 2015, n° 2015-2, p. 439-458.