Conseil constitutionnel et jurisprudence de la CEDH

Hélène SURREL - Professeur, Sciences Po Lyon IDEDH, EA 3976

Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n° 51 - avril 2016 - p. 173 à 181

I - Le principe d'égalité

Appelé à apprécier la constitutionnalité de l'article 9, premier alinéa, de la loi du 16 juillet 1987 relative au règlement de l'indemnisation des rapatriés, dans sa version issue du I de l'article 52 de la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013, le Conseil adopte, dans la décision n° 2015-504/505 QPC, du 4 décembre 2015, Mme Nicole B. veuve B et a., une approche pleinement convergente avec celle du juge européen. Les requérants estimaient que la disposition litigieuse, qui prévoit le versement d'une allocation « aux anciens harkis, moghaznis et personnels des diverses formations supplétives de statut civil de droit local ayant servi en Algérie, qui ont fixé leur domicile en France », emportait violation du principe d'égalité en excluant de son bénéfice les anciens membres des forces supplétives relevant du statut civil de droit commun, applicable aux personnes d'origine européenne. Mais, au regard de l'article 6 de la DDHC, la différence de situation des intéressés, selon qu'ils relevaient du statut civil de droit local ou de celui de droit commun, justifie cette exclusion dans la mesure où, en 2013, « le législateur a entendu indemniser non les charges entraînées par le départ d'Algérie mais le préjudice de ceux des anciens harkis, moghaznis et personnels des formations supplétives ayant servi en Algérie qui ont connu des difficultés particulières d'insertion après leur arrivée sur le territoire national » c'est-à-dire ceux d'origine arabe ou berbère qui ont subi un préjudice spécifique (cons. 12). Interrogé, dans l'affaire Montoya c/ France ⁽¹⁾, sur la compatibilité de cette distinction avec l'article 14 combiné avec l'article 1 du Protocole 1, la Cour de Strasbourg, concédant une « large » marge d'appréciation à la France s'agissant de mesures générales en matière économique ou sociale, considère qu'elle pouvait légitimement reconnaître les souffrances spécifiques des anciens supplétifs d'origine arabe ou berbère, d'autant que l'allocation en jeu n'avait constitué que l'une des modalités de reconnaissance du dévouement et des souffrances des anciens supplétifs. Le constat d'inconstitutionnalité de la condition de nationalité pour pouvoir bénéficier de l'allocation (décision n° 2010-93 QPC, du 4 février 2011, Comité Harkis et Vérité, cons. 10) n'emporte aucune conséquence, la Cour se prononçant sur une situation antérieure à ce dernier.

Dans la décision n° 2015-492 QPC, du 16 octobre 2015, Association communauté rwandaisede France, le Conseil se montre, comme la Cour européenne au regard de l'article 6 § 1 de la Convention⁽²⁾, particulièrement attentif au respect du droit d'accès à un tribunal. Mettant l'accent sur la nécessité « d'une procédure juste et équitable garantissant l'équilibre des droits des parties » (cons. 5), il censure, au regard du principe d'égalité devant la justice garanti par les articles 6 et 16 de la Déclaration, l'article 48-2 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse. Après avoir relevé que les incriminations d'apologie de crimes de guerre et de crimes contre l'humanité (articles 461-1, 211-1 et 212-1 du code pénal) « ne répriment pas la seule apologie des crimes de guerre et des crimes contre l'humanité commis durant la seconde guerre mondiale », il ne peut que constater l'absence de motif de nature à justifier de « réserver aux seules associations défendant les intérêts moraux et l'honneur de la Résistance ou des déportés la faculté d'exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne l'apologie des crimes de guerre et des crimes contre l'humanité » (cons. 6 et 7).

En revanche, la position du juge constitutionnel s'avère en retrait par rapport à celle de la Cour européenne s'agissant des implications du principe d'égalité. Alors que la seconde contrôle à la fois la différence de traitement de situations analogues et le traitement identique de situations différentes⁽³⁾, le Conseil réaffirme, dans la décision n° 2015-503, M. Gabor R., du 4 décembre 2015, que le principe d'égalité n'oblige pas « à traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes » (cons. 11). En l'espèce, le requérant contestait la constitutionnalité du traitement identique des époux, d'une part, et des époux séparés ou divorcés, d'autre part, prévu par l'article L. 54 A, seconde phrase, du Livre des procédures fiscales (LPF), en ce qui concerne la responsabilité solidaire des époux en matière d'impôt sur le revenu, alors que seul l'un des époux divorcés ou séparés est informé des notifications de l'administration fiscale et de la possibilité d'exercer un recours. Mais, pour le Conseil, pareil traitement « comme codébitrices de l'impôt sur les revenus perçus au cours de la période d'imposition commune, (d)es personnes soumises à une imposition commune en application des articles 6 et 7 du code général des impôts, quelle que soit l'évolution de leur situation matrimoniale, de leurs liens au titre d'un pacte civil de solidarité ou de leur résidence au cours de la procédure de contrôle de l'impôt » ne méconnaît pas l'article 6 de la Déclaration (cons. 11). Il retient, en revanche, une approche plus protectrice sous l'angle du droit à un recours juridictionnel effectif (voy. infra).

II - Les droits procéduriaux

Était en cause dans la décision n° 2015-506 QPC, M. Gilbert A., du 4 décembre 2015, la saisie, lors d'une perquisition à la Cour de cassation, d'un rapport et d'un projet d'arrêt rédigés par un conseiller-rapporteur concernant un pourvoi en cassation, le requérant arguant qu'en l'autorisant, sans prévoir ni limites à cette mesure, ni garanties spéciales de procédure, les dispositions du code de procédure pénale (CPP) portaient atteinte au principe de l'indépendance des juges et au droit à un procès équitable. Pour le Conseil, le législateur, en adoptant les articles 56, troisième alinéa, et 57 du CPP, a effectivement « méconnu l'étendue de sa compétence dans des conditions qui affectent par elles-mêmes le principe d'indépendance des juridictions », principe « dont découle le principe du secret du délibéré » (cons. 15 et 13). Aucune disposition n'indique, en effet, à quelles conditions un élément couvert par le secret du délibéré peut être saisi. En la matière, si la Cour européenne a pu considérer que certains documents étaient « légitimement » couverts par le secret du délibéré, à l'occasion d'affaires intéressant l'égalité des armes et le contradictoire⁽⁴⁾, ce principe n'est pas, en soi, garanti par la CEDH.

Alors que les sociétés requérantes estimaient que la saisine d'office du Conseil de la concurrence était de nature à porter atteinte aux principes d'indépendance et d'impartialité, la décision n° 1015-489 QPC, du 14 octobre 2015, Société Grands Moulins de Strasbourg SA et a. confirme, sans surprise, l'existence d'une réelle convergence entre les jurisprudences européenne et constitutionnelle s'agissant de la soumission au principe d'impartialité des autorités administratives indépendantes disposant d'un pouvoir de sanction⁽⁵⁾. Était ici en cause, la possibilité pour le Conseil de la concurrence de se saisir d'office de certaines pratiques anticoncurrentielles (article L. 462-5 du code de commerce, dans sa rédaction antérieure à l'ordonnance du 13 novembre 2008) qu'il peut ensuite sanctionner. À la lumière des garanties prévues, le Conseil conclut, dans le droit fil de la jurisprudence européenne selon laquelle « l'absence de distinction claire » entre les fonctions de poursuite, d'instruction et de jugement est contraire à l'article 6 § 1⁽⁶⁾, à l'absence de violation du principe de l'impartialité objective. Non seulement la décision du Conseil de la concurrence de se saisir d'office « ne le conduit pas à préjuger la réalité des pratiques susceptibles de donner lieu au prononcé de sanctions » puisqu'elle lui permet ainsi d'exercer « sa mission de contrôle du bon fonctionnement des marchés » et qu'elle « n'a ni pour objet ni pour effet d'imputer une pratique à une entreprise déterminée »⁽⁷⁾ mais, par ailleurs, il n'existe pas « de confusion entre, d'une part, les fonctions de poursuite et d'instruction et, d'autre part, les pouvoirs de sanction » (cons. 7). L'instruction de l'affaire est assurée sous la seule direction du rapporteur général et entourée de garanties. Le collège du Conseil de la concurrence est, pour sa part, compétent pour se prononcer, selon les modalités prévues par l'article L. 463-7 du code, sur les griefs notifiés par le rapporteur général et, le cas échéant, infliger des sanctions. Enfin, lors de la séance, le rapporteur général peut présenter des observations mais, lorsque le Conseil statue sur des pratiques dont il a été saisi en application de l'article L. 462-5, tant lui que le rapporteur n'assistent pas au délibéré.

Autres garanties du droit à un procès équitable

Les décisions relatives au droit à un recours juridictionnel effectif témoignent indubitablement de la convergence des standards européen et constitutionnel. Comme la Cour via l'article 6 § 1 de la Convention -- ou le droit à un recours effectif énoncé à l'article 13 --, le Conseil sanctionne les atteintes substantielles à ce droit au regard de l'article 16 de la Déclaration. Outre la censure de l'absence de recours à propos d'un droit garanti par la loi⁽⁸⁾, il veille à ce que la protection constitutionnelle du droit de propriété ne soit pas privée de garanties légales, faisant alors un contrôle combiné au regard du droit à un recours juridictionnel effectif et du droit de propriété. Tel est le cas à propos d'une contestation relative au recours à un expert et à la prise en charge des frais d'expertise d'un CHSCT -- à la charge de l'employeur -- en raison à la fois de l'absence d'effet suspensif du recours éventuel d'un employeur et de l'absence de délai imparti au juge judiciaire pour statuer (article L. 4614-13 du code du travail ; décision n° 2015-500 QPC, Société Foot Locker France SAS, 27 novembre 2015) et, par ailleurs, d'une procédure de restitution, au cours de l'information judiciaire, des objets placés sous main de justice du fait de l'absence de délai déterminé imposé au juge d'instruction pour statuer qui rend impossible l'exercice d'un recours à l'encontre de sa décision (article 99, alinéa 2, du code de procédure pénale (CPP) ; décision n° 2015-494 QPC, Consorts R., 16 octobre 2015). Incontestablement, pareille démarche fait écho à celle du juge de Strasbourg qui considère que le « principe de la sécurité des rapports juridiques, en tant qu'il constitue l'un des éléments fondamentaux de la prééminence du droit, exige que soit assurée une voie judiciaire effective permettant à chaque justiciable de revendiquer ses droits civils »⁽⁹⁾. Mais, au-delà de la convergence des standards européen et constitutionnel, la décision précitée M. Gabor R. témoigne aussi de la complémentarité des contrôles. Était en cause, en l'espèce, la responsabilité solidaire des époux pour le paiement de l'impôt sur le revenu lorsqu'ils font l'objet d'une imposition commune (article 1691 bis, § I, du code général des impôts). Tel qu'interprété par le Conseil d'État⁽¹⁰⁾, l'article L. 54 A, seconde phrase, du Livre des procédures fiscales (LPF) -- « Les déclarations, les réponses, les actes de procédure faits par l'un des conjoints ou notifiés à l'un d'eux sont opposables de plein droit à l'autre » -- crée « une présomption irréfragable de représentation mutuelle pour la procédure de contrôle de l'impôt dû au titre des revenus perçus au cours de la période d'imposition commune, quelle que soit l'évolution de leur situation matrimoniale, de leurs liens au titre d'un PACS ou de leur résidence au cours de cette procédure » (cons. 13). Aussi la notification à l'un des membres d'un couple de l'avis de mise en recouvrement fait courir, à l'égard de chacun d'entre eux, le délai de la réclamation contentieuse (article L. 190 du LPF). En l'occurrence, le requérant alléguait qu'en faisant obstacle à ce que l'un des époux séparés ou divorcés puisse former une réclamation contentieuse dans le délai de réclamation dès lors que les actes de la procédure ne lui sont pas notifiés, les dispositions litigieuses portaient atteinte au droit à un recours juridictionnel effectif. L'administration n'étant, en effet, pas tenue d'informer l'époux avec lequel la procédure n'a pas été menée de son existence ainsi que des voies et délais de recours, ce dernier n'est pas informé de l'existence d'une décision lui faisant grief et ne peut faire valoir ses droits. Sans remettre en cause l'institution de cette présomption irréfragable de représentation mutuelle, le Conseil formule une réserve d'interprétation s'agissant des personnes qui, précédemment soumises à imposition commune, font l'objet d'une imposition distincte à la date de notification de l'avis de mise en recouvrement, émis aux fins de recouvrer des impositions supplémentaires établies sur les revenus perçus par le foyer au cours de la période d'imposition commune. Dans un tel cas, le droit à un recours juridictionnel effectif exige, en effet, « que chacune d'elles soit mise à même d'exercer son droit de former une réclamation contentieuse, dès lors qu'elle a informé l'administration fiscale du changement de sa situation matrimoniale, de ses liens au titre d'un PACS ou de sa résidence et le cas échéant, de son adresse ». Aussi, sauf à porter une atteinte disproportionnée à ce droit, le délai de réclamation ne peut « commencer à courir sans que l'avis de mise en recouvrement ait été porté à la connaissance de chacun d'eux » (cons. 14). Cette décision illustre bien la complémentarité des contrôles de conventionnalité et de constitutionnalité dans la mesure où l'article 6 § 1 de la Convention européenne n'est pas applicable à la procédure de réclamation contentieuse, première étape du contentieux fiscal⁽¹¹⁾.

III - Les droits substanciels

Droit de propriété

Dans la décision précitée Mme Nicole B. veuve B et a., les requérants alléguaient également une méconnaissance du droit de propriété des anciens membres des formations supplétives rapatriés -- qui se seraient vus reconnaître un droit de créance à la suite de la décision QPC Comité Harkis et Vérité -- en raison du caractère rétroactif des dispositions de la loi du 18 décembre 2013. Mais le Conseil considère le grief comme inopérant au motif que « les dispositions litigieuses sont relatives aux conditions de l'indemnisation du préjudice subi par les anciens harkis, moghaznis et personnels des formations supplétives ayant servi en Algérie du fait de leurs difficultés particulières d'insertion après leur arrivée sur le territoire national » (cons. 15). Un tel dispositif d'indemnisation ne visant pas à compenser une perte de propriété doit, en effet, être contrôlé au regard de l'article 13 de la Déclaration⁽¹²⁾. Aussi le juge constitutionnel n'examine-t-il pas si les intéressés étaient titulaires d'une « espérance légitime » et, partant, d'un « bien » au sens de l'article 1 du Protocole 1.

Liberté d'aller et de venir

Interrogé, dans la décision n° 2015-490 QPC, M. Omar K., du 14 octobre 2015, sur la constitutionnalité de l'article L. 224-1 du code de la sécurité intérieure (CSI) portant sur l'interdiction administrative de sortie du territoire applicable aux ressortissants français, le Conseil met en œuvre des critères qui paraissent en adéquation avec ceux de la Cour européenne des droits de l'homme. À l'instar de l'article 2, §§ 1 et 2, du Protocole 4, la liberté d'aller et de venir, « composante de la liberté personnelle protégée par les articles 2 et 4 de la Déclaration », « n'est pas limitée au territoire national mais comporte également le droit de le quitter » (cons. 4). Pour la Cour européenne, « la liberté de circulation commande l'interdiction de toute mesure susceptible de porter atteinte à ce droit ou d'en restreindre l'exercice dès lors qu'elle ne répond pas à l'exigence d'une mesure pouvant passer pour »nécessaire dans une société démocratique« à la poursuite des objectifs visés au troisième paragraphe 3 » de l'article 2 du Protocole 4⁽¹³⁾. Dans cette perspective, si elle admet que la mesure soit prise par un organe administratif, elle sanctionne, en revanche, son caractère automatique, l'absence de limitation quant à sa portée et sa durée et l'absence de prise en compte des circonstances propres à l'espèce. Les autorités compétentes ont, en effet, « l'obligation de veiller à ce que toute atteinte portée au droit d'une personne de quitter son pays soit, dès le départ et tout au long de sa durée, justifiée et proportionnée au regard des circonstances ». En outre, elle s'assure de l'existence d'un contrôle judiciaire, dont l'étendue « doit permettre au tribunal de tenir compte de tous les éléments, y compris ceux liés à la proportionnalité de la mesure restrictive »⁽¹⁴⁾. Or, la grille d'analyse du juge constitutionnel, lorsqu'il vérifie l'existence de garanties, est du même ordre. Poursuivant l'objectif de prévention des atteintes à l'ordre public, l'interdiction en cause ne peut être mise en œuvre que pour des motifs liés à la prévention du terrorisme et définis par la loi. La décision est écrite et motivée et la personne concernée est à même de présenter ses observations dans un certain délai. Si la décision d'interdiction de sortie du territoire n'est pas prise par une juridiction, l'autorité compétente apprécie si les conditions légales sont réunies sous le contrôle du juge. L'interdiction peut être prononcée pour une durée maximale de six mois à compter de sa notification et doit être levée si les conditions prévues par les 1 ° et 2 ° de l'article L. 224-1 du CSI ne sont plus réunies. Elle peut être « renouvelée tous les six mois par décisions expresses et motivées » dans le cadre d'une procédure contradictoire (article 24 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000) et sa durée ne peut, en tout état de cause, excéder deux ans. Par ailleurs, la décision d'interdiction peut faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir et peut également être contestée devant le juge des référés, à même d'en suspendre l'exécution et d'ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale. Et le Conseil de mettre l'accent sur le fait qu'il appartient bien au juge de vérifier si la mesure est justifiée au regard de la préservation de l'ordre public et proportionnée. In fine, il relève par ailleurs qu'une personne frappée par une telle mesure et dont les pièces d'identité sont invalidées se voit remettre un récépissé lui permettant de justifier de son identité sur le territoire. Il est vrai que le droit consacré à l'article 2 du Protocole 4 inclut un « droit au passeport » (arrêt préc. Baumann).

Dans la décision n° 2015-510 QPC, M. Cédric D., du 22 décembre 2015, l'assignation à résidence pouvant être prononcée par le ministre de l'Intérieur (neuf premiers alinéas de l'article 6 de la loi du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015). Le Conseil devait d'abord se prononcer sur la nature de cette mesure. À ses yeux, « tant par leur objet que par leur portée », les dispositions litigieuses « ne comprennent pas de privation de liberté individuelle au sens de l'article 66 de la Constitution », sauf à dépasser la plage horaire maximale de l'astreinte à domicile dans le cadre de l'assignation à résidence - douze heures par jour (cons. 5 et 6). La Cour européenne fait également le départ entre privation de liberté au sens de l'article 5 § 1 et restriction de liberté au sens de l'article 2 du Protocole 4, estimant, dans l'arrêt Guzzardi c/ Italie du 6 novembre 1980, qu'il n'y a entre les deux « qu'une différence de degré ou d'intensité, non de nature ou d'essence » et considérant que si « la surveillance spéciale avec assignation à résidence dans une commune donnée ne tombe pas en elle-même sous le coup » de l'article 5, ses modalités d'exécution peuvent en faire une « privation de liberté » (§§ 93-94). En la matière, le critère décisif est celui de l'existence d'un confinement dans un local délimité. Ainsi, le placement sous la surveillance spéciale de la police d'un mafioso est constitutif d'une restriction à la liberté de circuler (22 février 1994, Raimondo c/ Italie, § 39) alors que le « confinement à domicile » relève de l'article 5 (28 novembre 2002, Lavents c/ Lettonie, §§ 62-64). Pour le Conseil, si l'assignation à résidence porte bien atteinte à la liberté d'aller et de venir (cons. 10), celle-ci est toutefois proportionnée. La mesure ne peut être décidée que lorsque l'état d'urgence a été déclaré à l'encontre d'une personne à l'égard de laquelle « il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics ». En outre, celle-ci de même que sa durée et ses conditions d'application « doivent être justifiées et proportionnées » aux raisons l'ayant motivée « dans les circonstances particulières ayant conduit à la déclaration de l'état d'urgence », ce que le juge administratif est habilité à vérifier (cons. 12). Enfin, la mesure d'assignation à résidence cesse au plus tard en même temps que prend fin l'état d'urgence et si ce dernier est prorogé par une loi, pour une durée qui ne saurait être « excessive », la mesure d'assignation à résidence prise antérieurement ne peut être prolongée sans être renouvelée (cons. 13). Le Conseil répond ainsi au fait que le contrôle de proportionnalité du juge européen inclut, en cas de prorogations de la restriction litigieuse, « des contrôles périodiques quant à la persistance des raisons (la) justifiant » (20 avril 2010, Villa c/ Italie, § 48 ; régime de liberté surveillée). Pour autant, on sait que la France a notifié au Secrétaire général du Conseil de l'Europe, en application de l'article 15 § 3, de la Convention, qu'elle pourrait utiliser le droit à dérogation et, dans un tel cas, on sait que la Cour EDH concède une large marge nationale d'appréciation.