Chronique : Conseil constitutionnel et jurisprudence de la CEDH
Hélène SURREL - Professeur, Sciences Po Lyon, IDEDH, EA 3976
Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n° 42 - janvier 2014
I – Les droits procéduraux
La décision no 2013-331 QPC, du 5 juillet 2013, Société Numéricâble SAS et a., permet à nouveau(1) de constater la convergence des jurisprudences constitutionnelle et européenne s'agissant du principe de l'impartialité objective. En l'espèce, le Conseil était appelé à se prononcer sur son respect par l'Autorité de régulation des postes et des communications électroniques (ARCEP), habilitée à sanctionner les manquements des exploitants de réseaux et des fournisseurs de services de communications électroniques (art. L. 36-11 du code des postes et des communications électroniques (CPCE)), les requérantes dénonçant l'insuffisante séparation des pouvoirs de poursuite et d'instruction et du pouvoir de sanction.
Au sein de l'ARCEP, l'exercice des poursuites est confié au directeur général qui apprécie s'il y a lieu de donner suite à une demande de saisine de l'Autorité. Ainsi, la mise en demeure de l'exploitant ou du fournisseur en cause, par laquelle s'ouvre la procédure de sanction, lui est, sauf exception, confiée et c'est lui qui détermine le délai dans lequel l'intéressé doit s'y conformer. Le directeur général peut également décider d'un non-lieu à poursuivre. L'instruction de l'affaire est confiée à un rapporteur ou un rapporteur adjoint avec le concours des services de l'Autorité puis le dossier est transmis au collège de l'Autorité, composé de sept membres. Or, d'une part, les services de l'ARCEP sont placés sous l'autorité de son président (art. L. 132, al. 1, du CPCE) comme le directeur général qu'il nomme et, d'autre part, le directeur général et les collaborateurs qu'il désigne assistent aux délibérations (art. D. 292 du CPCE). Dans ces conditions, et dans le droit fil de la jurisprudence européenne, les dispositions des douze premiers alinéas de l'article L. 36-11 du CPCE, parce qu'elles « n'assurent pas la séparation au sein de l'Autorité entre, d'une part, les fonctions de poursuite et d'instruction des éventuels manquements et, d'autre part, les fonctions de jugement des mêmes manquements, méconnaissent le principe d'impartialité » (cons. 12). L'indépendance des personnes assurant les fonctions de poursuite et d'instruction n'est, en effet, aucunement assurée à l'égard du président de l'Autorité et de la formation habilitée à décider des sanctions.
Les décisions no 2013-332 QPC du 12 juillet 2013, Mme Agnès B., et no 2013-341 QPC du 27 septembre 2013, M. Smaïn Q. et a., permettent de souligner l'approche également convergente de la notion de « peine » par les juges européen et constitutionnel.
Interrogé, dans la première affaire, sur le respect du principe de la légalité des délits et des peines par les dispositions du code de la construction et de l'habitation (CCH) relatives à la sanction des irrégularités commises par un organisme collecteur de fonds au titre du « 1 % logement », le Conseil rappelle que les principes énoncés à l'article 8 de la DDHC « ne concernent pas seulement les peines prononcées par les juridictions pénales mais s'étendent à toute sanction ayant le caractère d'une punition » (cons. 5)(2). En présence de sanctions administratives, un caractère décisif est ainsi conféré à la finalité répressive de la sanction en cause(3), indépendamment de la qualification retenue par le législateur.
En l'espèce, les mesures que le ministre compétent peut prendre en vue de mettre fin aux manquements à ses obligations d'un organisme de collecte de la participation des employeurs au titre du « 1 % logement » – la dissolution du conseil d'administration de l'organisme et la demande adressée à l'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction de prendre les mesures nécessaires (art. L. 313-13, § II, 3e al. c) du CCH) – ont un caractère purement conservatoire. En revanche, les sanctions pécuniaires et l'interdiction d'exercer l'activité en cause pour une durée de dix ans susceptibles d'être infligées aux organismes collecteurs auteurs de manquements – prévues au § II a) et b) de l'art. L. 313-13 – sont bien des sanctions ayant le caractère d'une punition qui relèvent du champ d'application du principe de la légalité des délits et des peines. Toutefois, l'allégation de la requérante selon laquelle l'absence de définition précise de la nature des irrégularités emporterait violation du principe de la légalité des délits et des peines ne peut prospérer, « l'exigence d'une définition des infractions se trouvant satisfaite en matière administrative, dès lors que les textes applicables font référence aux obligations auxquelles les intéressés sont soumis en raison de l'activité qu'ils exercent, de la profession à laquelle ils appartiennent, de l'institution dont ils relèvent ou de la qualité qu'ils revêtent » (cons. 8), ce qui est le cas du premier alinéa du § I de l'article L. 313-13 du CCH(4).
Était en cause, dans la seconde affaire – M. Smaïn Q. et a. – l'acquittement d' « une indemnité d'occupation égale à la redevance majorée de 100 %, qui aurait été due pour un stationnement régulier à l'emplacement considéré ou à un emplacement similaire, sans application d'éventuels abattements » sanctionnant, sans préjudice de la répression au titre des contraventions de grande voirie, le stationnement sans autorisation d'un bateau, navire, engin flottant ou établissement flottant sur le domaine public fluvial (art. L. 2125-8 du code général de la propriété des personnes publiques), dispositif qui contrevenait, aux yeux de la requérante, au principe de nécessité des peines et aux droits de la défense.
Alors que le paiement de l'indemnité vise à réparer le préjudice causé par l'occupation du domaine public, la majoration litigieuse, en visant à « dissuader toute personne d'occuper sans autorisation le domaine public fluvial et (à) réprimer les éventuels manquements à cette interdiction », constitue bien une sanction ayant le caractère d'une punition au sens de l'article 8 de la DDHC (cons. 5). Il revient alors au Conseil de déterminer si le fait qu'elle s'ajoute à la sanction que le juge administratif peut prononcer dans le cadre de la procédure de contravention de grande voirie revêt un caractère disproportionné. Faisant preuve de réserve judiciaire – dans la mesure où il ne dispose pas d'« un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement » (cons. 6) –, il se limite à vérifier l'absence de disproportion manifeste entre l'infraction et la peine encourue. Or, à ses yeux, ni la majoration de la sanction, ni le cumul possible de cette dernière et des sanctions prévues à l'article L. 2132-9 du code général des collectivités territoriales ne sont, en eux-mêmes, contraires au principe de proportionnalité des peines. Toutefois, en présence de deux sanctions prononcées pour un même fait, ce dernier commande que « le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues » (cons. 8)(5).
Par ailleurs, la requérante alléguait également une violation des droits de la défense au motif que l'autorité gestionnaire était habilitée à décider seule de l'infliction de la majoration litigieuse et en raison du caractère automatique de la sanction. Après avoir rappelé que l'article 16 de la Déclaration de 1789 ne s'oppose pas à ce qu'une autorité administrative exerce un pouvoir de sanction dès lors que cet exercice est assorti par la loi de mesures destinées à assurer la protection des droits et libertés(6), le juge constitutionnel relève que la décision d'infliger la majoration en cause peut être contestée devant la juridiction administrative, laquelle est habilitée à suspendre l'exécution du titre exécutoire pris sur le fondement des dispositions contestées ou à en prononcer l'annulation, ce qui garantit le respect des droits de la défense.
Dans cette affaire, le Conseil se place clairement sur le terrain de la proportionnalité de la peine et occulte la question de son caractère automatique et de l'absence de pouvoir de modulation du juge administratif. Or, en présence d'une sanction pénale au sens de la Convention infligée par une autorité administrative, le respect de l'article 6 § 1 suppose a priori l'existence d'un recours devant un organe judiciaire de pleine juridiction c'est-à-dire habilité à réformer en tous points la décision rendue par l'autorité en cause(7). Les juridictions compétentes doivent ainsi pouvoir vérifier l'adéquation de la sanction à l'infraction commise et éventuellement la remplacer(8). Toutefois, la portée de la jurisprudence de la Cour n'est pas toujours aisée à saisir. Il semble, en premier lieu, que le contentieux fiscal obéisse à un régime particulier(9). Le fait que le juge national ne soit compétent ni pour apprécier l'opportunité de l'infliction d'amendes fiscales, ni pour accorder une remise complète ou partielle de celles-ci a certes pu emporter violation du droit d'accès à un tribunal(10). Mais, dans l'arrêt Segame c/ France du 27 juin 2012, l'absence de pouvoir de modulation de l'amende du juge administratif ne viole pas la Convention, « en l'absence d'arbitraire » (§ 60). Pareil constat tient tout d'abord au « caractère particulier du contentieux fiscal impliquant une exigence d'efficacité pour préserver les intérêts de l'État » et ne ressortant pas « du noyau dur du droit pénal au sens de la Convention » mais également à la combinaison du fait que la loi proportionne dans une certaine mesure l'amende à la gravité du comportement du contribuable et au caractère proportionné de l'amende en l'espèce (§ 59)(11). En second lieu, dans des affaires intéressant d'autres contentieux que celui fiscal, la Cour a admis l'absence de pouvoir de modulation du juge(12) et l'on peut se demander si l'arrêt Segame préc. ne limite pas finalement l'exigence d'un tel pouvoir aux seules sanctions pénales classiques. Le raisonnement du Conseil est, en l'espèce, très proche de celui développé par la Cour dans l'arrêt Malige c/ France(13), à propos du système de retrait automatique de points du permis de conduire, dans la mesure où il fait porter son contrôle, d'une part, sur la possibilité de contester la sanction devant un juge et, d'autre part, sur la proportionnalité de cette dernière, même si l'on est ici en présence d'une sanction qui, du fait de sa nature, ne peut, à la différence du système du permis à points, être modulée par la loi.
En définitive, et au-delà des incertitudes qui affectent encore la position de la Cour(14), elle n'a en aucun cas consacré un principe général de modulation de la peine applicable à toutes les sanctions pénales au sens de la Convention.
II – Les droits substantiels
Tant le développement des droits fondamentaux que leur opposabilité croissante aux rapports interindividuels expliquent que le juge – constitutionnel comme européen – soit de plus en plus souvent confronté à des conflits de droits. Tel est le cas dans la décision no 2013-345 QPC du 27 septembre 2013, Syndicat national Groupe Air France CFTC, dans laquelle le Conseil est confronté, pour la première fois, à la délicate question de la conciliation entre la liberté de communication d'un syndicat et les libertés de l'entreprise concernée et de ses salariés.
Était en cause, en l'espèce, l'envoi par un syndicat de messages électroniques en masse vers les adresses professionnelles de groupes de salariés sur l'intranet de l'entreprise, pratique interdite par l'accord relatif à l'exercice du droit syndical au sein de la société Air France mais jugée contraire aux libertés garanties par le sixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 et l'article 11 de la DDHC par le syndicat mis en cause.
Ainsi appelé à contrôler la conciliation opérée par le législateur entre la liberté d'action des syndicats au regard des sixième et huitième alinéas du Préambule et la liberté garantie par l'article 4 de la Déclaration de 1789, le Conseil relève que l'encadrement de l'accès des syndicats aux TIC, par la conclusion d'un accord collectif déterminant les modalités de la communication syndicale par voie électronique, doit permettre de prendre en compte la singularité de chaque entreprise, notamment du point de vue de l'organisation du travail et du niveau de développement de ses moyens de communication. Dans cette perspective, les dispositions du code du travail (art. L. 2142-6, al. 1 et 2), en veillant à ce que la diffusion de l'information syndicale par la voie électronique soit compatible avec les exigences du bon fonctionnement du réseau informatique de l'entreprise et n'entrave pas l'accomplissement du travail, et en garantissant que les modalités de diffusion ne violent pas la liberté de choix des salariés d'accepter ou de refuser de recevoir un message, visent légitimement à préserver les libertés de l'employeur et de ses salariés.
Par ailleurs, en l'absence d'accord collectif – dont la conclusion n'est pas obligatoire –, « la liberté de communication des syndicats n'est pas (non plus) méconnue » en raison des autres moyens de communication dont ils disposent, non seulement dans l'entreprise mais aussi via les réseaux de communication au public en ligne auxquels les salariés peuvent librement accéder (cons. 6).
En concluant ainsi que la conciliation entre la liberté de communication des syndicats et la liberté de l'employeur et des salariés, parce qu'elle n'est pas « manifestement déséquilibrée », ne viole pas le droit à la liberté d'expression, le Conseil adopte une position qui ne paraît pas heurter la jurisprudence européenne qui, peu abondante, porte essentiellement sur les conflits entre la liberté d'expression syndicale et le droit à la préservation des intérêts de l'entreprise ou de la réputation de ses salariés. Lorsqu'elle met en balance les intérêts privés en conflit, la Cour concède, en effet, une marge d'appréciation assez étendue aux États et tient compte des spécificités des relations de travail, considérant, dans l'arrêt Palomo Sanchez et a. c/ Espagne, que « certaines manifestations du droit à la liberté d'expression qui pourraient être légitimes dans d'autres contextes ne le sont pas dans le cadre de la relation de travail »(15). Alors que la liberté de la presse est fortement valorisée, la liberté d'expression syndicale, quand bien même est en cause une question d'intérêt général pour les salariés de l'entreprise, bénéficie d'une protection moindre, à tel point qu'elle a pu être qualifiée de « liberté de second rang »(16).
Revue doctrinale
- Levade, Anne. La QPC pourrait-elle être un recours interne à épuiser ? : CEDH, 30 avril 2013, Hazan Uzun c/ La Turquie, no 10755/13, Constitutions. Revue de droit constitutionnel appliqué, avril-juin 2013, no 2013-2, p. 192-194.
(1) V. cette chron., cette revue, no 41, p. 311.
(2) V. décision DC no 82-155 du 30 décembre 1982, Loi de finances rectificative pour 1982, cons. 33.
(3) Les critères de la « peine » au sens de la Convention (mesure imposée à la suite d'une condamnation pour une « infraction », Welch c/ Royaume-Uni, 9 février 1995, § 28) sont transposés de ceux de la « matière pénale » au sens de l'article 6 § 1 (la qualification de l'infraction par le droit national, la nature de l'infraction et la nature et le degré de sévérité de la sanction ; v., pour une contravention administrative, Öztürk c/ Allemagne, 21 février 1984, GACEDH no 24).
(4) « En cas d'irrégularité grave dans l'emploi des fonds, de faute grave dans la gestion, de carence dans la réalisation de l'objet social ou de non-respect des conditions d'agrément, l'agence met l'organisme en demeure de prendre, dans un délai déterminé, toute mesure de redressement utile ».
(5) Pour un exemple de peine disproportionnée, v. décision no 2013-18 QPC du 7 juin 2013, M. Mohamed T., cons. 19.
(6) Décision no 89-260 DC du 28 juillet 1989, Loi relative à la sécurité et à la transparence du marché financier, cons. 6.
(7) Schmautzer et a. c/ Autriche, 23 octobre 1995, § 34 (sanctions administratives pour des infractions routières).
(8) Menarini Diagnostics SRL c/ Italie, 27 septembre 2011, §§ 54-66, amende infligée par une autorité de régulation de la concurrence.
(9) En ce sens, F. Sudre, Droit européen et international des droits de l'homme, PUF, 212, p. 414.
(10) Silvester's Horeca Service c/ Belgique, 4 mars 2004, § 28.
(11) Cet arrêt conforte la position du Conseil (décision no 2010-105/106 QPC du 17 mars 2011, M. César S. et a., majoration de 40 % après mise en demeure).
(12) V., par exemple, Göktan c/ France du 2 juillet 2002, à propos de la durée de la contrainte par corps, § 58.
(13) 23 septembre 1998, v. §§ 48-49.
(14) V. M. Afroukh, La modulation des peines, RFDA, 2012, p. 625.
(15) Gr. Ch., 12 septembre 2011, § 76, licenciement sans préavis de salariés membres d'un syndicat pour faute grave en raison de la publication et de l'affichage du bulletin de leur syndicat qui contenait des caricatures et propos attentatoires à la réputation de personnes appartenant à l'entreprise, absence de violation de l'article 10 lu à la lumière de l'article 11.
(16) F. Sudre, op. cit., p. 630.