Décision n° 99-424 DC du 29 décembre 1999 - Saisine par 60 sénateurs

Les sénateurs soussignés défèrent au Conseil Constitutionnel la loi de finances pour 2000, définitivement adoptée par l'Assemblée nationale le 21 décembre 1999.
Les sénateurs soussignés demandent au Conseil Constitutionnel de décider notamment que les articles [dans la numérotation définitive] 3, 20, 21, 57, 67, 69, 91, 96, 103, 106 et 107 ne sont pas conformes à la Constitution, notamment pour les motifs développés ci-dessous ainsi que de se saisir de tout autre article dont il lui paraîtrait opportun de soulever d'office la conformité à la Constitution.
Article 3
Cet article soumet à imposition les indemnités versées aux salariés ou aux mandataires sociaux à l'occasion de la cessation de leurs fonctions.
Cet article méconnaît le principe selon lequel les impositions doivent être proportionnées aux facultés contributives des contribuables. En effet, la fraction de ces indemnités destinées à réparer le préjudice subi ne saurait entrer dans le champ de ces facultés contributives. Or, la fixation d'un seuil d'imposition en valeur absolue, quel que soit son montant, porte gravement atteinte au principe selon lequel les indemnités qui ont le caractère de dommages-intérêts ne sauraient être soumises à l'impôt sur le revenu. En effet, le seuil retenu ne peut prétendre marquer la définition absolue d'un niveau de préjudice erga omnes.
En outre, ce seuil crée une inégalité de traitement entre les contribuables, selon que les indemnités perçues se situent en-deçà ou au-delà du seuil.
Dans une décision du 27 décembre 1973, le Conseil constitutionnel a examiné la disposition de l'article 180 de la loi de finances pour 1974, qui ne permettait pas au contribuable d'établir sa bonne foi si les bases d'impositions excédaient 50 % de la limite de la dernière tranche du barème de l'imposition sur le revenu.
Il a constaté que cette disposition « porte atteinte au principe de l'égalité devant la loi contenu dans la Déclaration des droits de l'homme de 1789 et solennellement réaffirmé par le Préambule de la Constitution. ».
En outre, le principe de l'égale répartition de la contribution en raison des facultés, s'il n'interdit pas au législateur de mettre à la charge d'une ou plusieurs catégories socioprofessionnelles déterminées une certaine aide à une ou plusieurs autres catégories socioprofessionnelles, s'oppose à une rupture caractérisée du principe d'égalité devant les charges publiques entre tous les citoyens.
Article 20
Cet article a pour objet d'augmenter le taux de la quote-part de frais et charges à 5 % du produit total des participations pour l'application du régime mère-fille de l'impôt sur les sociétés.
L'assiette de calcul retenue par la législation française pour le calcul de la quote-part de frais et charges prévue par la nouvelle rédaction de l'article 216 du code général des impôts sur les produits distribués par une filiale à sa mère dans le cadre du régime mères et filiales, outre qu'elle n'est pas conforme à celle prescrite par la directive n° 90/435/CE du 23 juillet 1990 concernant le régime des sociétés mères et filiales, est source de distorsion de traitement au détriment des sociétés mères françaises détentrices de participations dans des sociétés françaises et en faveur de celles qui détiennent des participations dans des sociétés de droit étranger ne disposant pas d'un système équivalent à l'avoir fiscal.
En effet, l'article 216 du CGI dispose que cette quote-part est fixée à 5 % du produit total des participations, crédits d'impôt compris.
En raison de l'inclusion de l'avoir fiscal dont sont assorties les distributions de sociétés françaises dans cette assiette, le pourcentage de dividendes à réintégrer dans l'assiette imposable de la société mère atteint 7,5 % des dividendes (l'avoir fiscal étant égal à 50 % de ceux-ci). Les sociétés mères seront donc imposées sur 7,5 % des dividendes reçus de leurs filiales françaises, alors qu'à produit égal, les sociétés mères de filiales établies dans un autre Etat membre supporteront une imposition sur une assiette limitée à 5 % si les produits qu'elles reçoivent n'ouvrent pas droit à l'avoir fiscal.
Selon un considérant classique, le juge constitutionnel affirme que le principe d'égalité « ne s'oppose, ni à ce que le législateur règle de façons différentes des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit. »
Le présent article doit être analysé en fonction de ce considérant.
Le Conseil Constitutionnel a estimé qu'il y avait méconnaissance du principe d'égalité lorsque le législateur traite de façon différente des contribuables placés dans des conditions quasiment identiques, ce qui doit être retenu en l'espèce.
Article 21
Cet article prévoit un nouveau dispositif de neutralisation de la diminution du taux de l'avoir fiscal au regard du précompte mobilier. Ce dispositif prévoit que lorsque les sommes distribuées donnent lieu chez la société distributrice au paiement du précompte ( par exemple, si la société mère redistribue des dividendes issus d'une filiale étrangère), l'avoir fiscal octroyé aux actionnaires personnes morales (au taux de 40 %) est rehaussé de 20 % du montant du précompte acquitté, ce qui le ramène à son montant normal, c'est-à-dire 50 %.
Or, bien qu'elle soit favorable aux actionnaires qui en bénéficient, cette correction crée une discrimination et donc une rupture de l'égalité entre les actionnaires selon l'origine des dividendes distribués.
En effet, un actionnaire attributaire d'un dividende prélevé sur des bénéfices réalisés en France (donc, ne donnant pas lieu au paiement du précompte) sera plus durement traité qu'un actionnaire touchant un dividende prélevé sur des bénéfices réalisés à l'étranger, puisque le second bénéficiera, grâce au mécanisme de neutralisation du précompte acquitté au taux de 50 % d'un avoir fiscal de 50 %, contre 40 % pour le premier.
Article 57
Cet article institue une affectation des redevances sur l'édition des ouvrages de librairie et sur l'emploi de la reprographie au Centre national du Livre.
Le constituant a entendu faire en sorte que les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat et posé au sein du budget deux principes fondamentaux, celui d'universalité et celui de l'unité. Ce dernier principe commande à son tour une règle de principe, l'interdiction des affectation de recettes à des dépenses particulières, hors du budget de l'Etat.
La multiplication des démembrements administratifs et la règle selon laquelle des prélèvements obligatoires pourraient, sans contrariété avec la Constitution, leur être affectés limitent considérablement, et abusivement, la portée de ces principes. Le Conseil constitutionnel s'est par ailleurs souvent prononcé contre ces démembrements et préconisé à ce titre des opérations de « rebudgétisation ».
Il convient, pour ces motifs, de censurer l'article 57.
Article 67
Cet article est relatif à l'équilibre général du budget. Il ne respecte pas, dans son volet recettes, l'obligation de sincérité du budget et des comptes, dont le principe a été reconnu par le Conseil constitutionnel à plusieurs reprises.
Les évaluations de recettes associées au projet de loi de finances ne tiennent pas compte de la tendance très dynamique des encaissements en 1999, ainsi que du niveau effectif de la croissance économique en 1999, phénomènes sous-estimés par le Gouvernement alors qu'ils étaient perceptibles dès le dépôt du projet de loi de finances.
En outre, le Gouvernement a admis, le 20 décembre 1999, une sous-évaluation des recettes pour 1999. Il aurait dû, dès qu'il avait eu connaissance de cette sous-évaluation, soit le 15 décembre selon ses affirmations, proposer une réévaluation des recettes du projet de loi de finances pour 2000 en discussion en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale le 17 décembre.
Il apparaît ainsi que la sincérité du projet de loi de finances doit être appréciée à tout stade du débat parlementaire. Le Gouvernement doit réviser ses évaluations en fonction de l'évolution des données dont il a connaissance et qui influent sur les recettes et l'équilibre, la sincérité de la loi s'appréciant au jour de son adoption. Défini le 15 septembre en fonction des données connues alors, l'équilibre du projet de loi de finances aurait donc du être adapté en fonction de l'évolution de ces données jusqu'à la nouvelle lecture de l'Assemblée nationale.
Article 69
Cet article est relatif aux mesures nouvelles en dépenses ordinaires des services civils. Il ne respecte pas le principe de sincérité budgétaire, notamment en ce qui concerne le titre IV du ministère de l'emploi et de la solidarité, II. Santé et solidarité.
Le Conseil constitutionnel a déjà eu l'occasion de se prononcer sur la sincérité du budget dans sa décision n° 94-351 DC du 29 décembre 1994.
Dans son 4ème considérant et les suivants, il a vérifié qu'il n'y avait pas méconnaissance des règles d'affectation fixées par l'ordonnance du 2 janvier 1959. Il a alors censuré la pratique de la non budgétisation de dépenses certaines. Dans son 6ème considérant, il a fait remarquer que « considérant que le respect des règles d'unité et d'universalité budgétaires ainsi énoncées s'impose au législateur ; que ces règles fondamentales font obstacle à ce que des dépenses, qui [...] présentent pour lui un caractère permanent ne soient pas prises en charge par le budget ou soient financées par des ressources que celui-ci ne détermine pas [...] ».
Dans son 16ème considérant, il a examiné s'il y avait eu dissimulation de charges publiques. Dans son 19ème considérant, il a examiné attentivement s'il y avait sous-évaluation de certaines dépenses.
En conséquence, le Conseil constitutionnel se reconnaît le droit de contrôler la crédibilité des prévisions de recettes et de l'évaluation des dépenses.
Or, dans le cas d'espèce, le Gouvernement a annoncé deux dépenses nouvelles en 2000, qu'il n'a pas voulu inscrire dans le projet de loi de finances. Il s'agit de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire et d'une subvention à la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) pour financer le fonds d'action sociale des travailleurs salariés.
Ces deux éléments viennent altérer la sincérité du budget de la santé et de la solidarité en sous-estimant volontairement ses dépenses familiales réelles d'environ 5,7 milliards de francs.
La première mesure a été annoncée par le Premier ministre lors de la conférence de la famille le 7 juillet 1999 et concerne la pérennisation de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire (ARS).
L'ARS est une prestation familiale délivrée par la CNAF. Depuis plusieurs années, elle bénéficie d'une majoration exceptionnelle systématiquement reconduite, à la charge de l'Etat, figurant dans la loi de finances rectificative de l'année, et avancée par la CNAF. Le montant de la majoration était de 6,8 milliards de francs en 1999.
L'allocation de rentrée scolaire (ARS)
; 1997 ; 1998 ; 1999 ; 2000
Montant total (F) ; 1.600 ; 1.600 ; 1.600 ; 1.600
dont majoration (F) ; 1.180 ; 1.176 ; 1.173 ; 1.173
Charge CNAF (MMF) ; 2,3 ; 2,35 ; 2,5 ; 5
Charge Etat (MMF) ; 6,3 ; 6,4 ; 6,8 ; 4,7
Coût total (MMF) ; 8,6 ; 8,75 ; 9,3 ; 9,7
Le secrétariat d'Etat au budget a toujours refusé d'inscrire en loi de finances initiale cette majoration en raison de son caractère potentiel : il n'était pas certain que l'Etat déciderait de majorer l'ARS. Or cette année, lors de la conférence de la famille, le Premier ministre a annoncé que cette majoration serait pérennisée et prise en charge progressivement par la CNAF. La ministre de l'emploi et de la solidarité et le rapport de la commission des comptes de la Sécurité sociale ont repris cet engagement qui s'est traduit par la prévision d'une dépense de 2,5 milliards de francs en 2000 à la charge de la CNAF à ce titre. Le solde (4,7 milliards de francs au moins) devrait donc en toute logique figurer dans le projet de loi de finances pour 2000.
La seconde mesure concerne les prestations familiales. Lors de la conférence de la famille, le Premier ministre a annoncé que l'Etat verserait à la CNAF une subvention d'un milliard de francs couvrant les dépenses qu'elle engage pour le Fonds d'action sociale des travailleurs immigrés et de leurs familles (FASTIF) en guise de contrepartie pour le transfert progressif de la majoration de l'ARS vers la CNAF.
La ministre de l'emploi et de la solidarité a répété cet engagement lors de la présentation du projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2000. Il figure également dans le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 1999. Cependant, ce transfert d'un milliard de francs ne figure pas dans le projet de loi de finances pour 2000. La ministre a expliqué le 10 novembre devant la commission des finances du Sénat que ces crédits seraient inscrits dans le projet de loi de finances rectificative pour 2000.
Ces deux annonces montrent bien que la sincérité du projet de loi de finances pour 2000 est altérée. Le Gouvernement reconnaît qu'une dépense de 5,7 milliards de francs interviendra en 2000, mais ne l'inscrit pas dans le projet de loi de finances contrairement aux dispositions du quatrième alinéa de l'article 2 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, aux termes desquelles : « La loi de finances de l'année prévoit et autorise, pour chaque année civile, l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. »
Article 91
Cet article est relatif à une modification des règles d'opposabilité du secret professionnel à l'administration fiscale.
Le Conseil Constitutionnel a donné au respect de la vie privée une valeur constitutionnelle dans sa décision n° 99-416 DC du 23 juillet 1999. « Considérant qu'aux termes de l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : « le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté et la résistance à l'oppression » ; que la liberté proclamée par cet article implique le respect de la vie privée. ».
Le secret professionnel garantit le respect de la vie privée. En conséquence, la remise en cause de ce dernier constitue une atteinte indirecte au respect de la vie privée. L'article 91 doit donc concilier deux objectifs à valeur constitutionnelle, à savoir la lutte contre la fraude et le respect de la vie privée.
Or, cet article ne respecte pas les règles de nécessité et de proportionnalité en raison de sa rédaction très ambiguë. Ainsi, il est prévu que l'administration des impôts peut demander toutes informations relatives au montant, à la date et à la forme des versements afférents aux recettes de toute nature perçues par les personnes dépositaires du secret professionnel. Or, le terme « d'informations » a un champ d'application très large. En outre, la rédaction proposée pour l'article L. 13-0 A nouveau du livre des procédures fiscales ne permet pas d'apporter les garanties suffisantes en matière de respect de la vie privée malgré la référence aux dispositions de l'article 226-13 du code pénal qui sanctionne la révélation d'une information à caractère secret. En particulier, la rédaction de l'article L. 13-0 A, qui n'exclut du champ des informations à communiquer aux agents des impôts que celles relatives à la nature des prestations fournies, n'offre aucune garantie de confidentialité à la personne bénéficiaire des prestations. La non transgression du secret professionnel n'est, en particulier, pas garantie. En effet, la référence à l'article 226-13 du code pénal devrait constituer une réserve à l'article L. 13-0 A, ce que l'expression « en vertu des dispositions de l'article 226-13 » ne laisse pas entendre.
Article 96
Cet article porte création d'une taxe communale facultative sur les activités commerciales non salariées à caractère saisonnier.
Le Conseil Constitutionnel a déjà censuré à deux reprises la création de cette taxe. Dans sa décision n° 98-402 du 25 juin 1998, le Conseil Constitutionnel a invalidé la disposition pour des raisons de procédure législative. Dans sa décision n° 98-405 du 29 décembre 1998, il a considéré que le législateur avait méconnu l'étendue de sa compétence en fixant de manière imprécise les règles relatives aux modalités de recouvrement de la taxe.
Cette taxe méconnaît le principe d'égalité devant l'impôt :
- la superficie d'un local ou d'un véhicule est indépendante des facultés contributives des redevables ;
- la non-prise en compte de la durée d'installation des activités introduit une inégalité en faveur des activités sédentaires et porte atteinte à la liberté de circulation ;
- les personnes déjà assujetties à la taxe professionnelle pour une activité dans la commune sont exonérées du paiement de cette taxe. Il peut découler de cette mesure une discrimination à l'encontre des autres exploitants d'activités saisonnières, lorsque l'activité saisonnière exonérée est sans rapport avec l'activité principale pour laquelle l'exploitant acquitte la taxe professionnelle dans la commune.
En outre, en accordant aux communes un pouvoir de contrôle et de constatation des infractions aux règles régissant cette taxe, le dispositif prévu à cet article méconnaît les garanties élémentaires dont les contribuables doivent bénéficier.
Article 103
Cet article est relatif aux sanctions fiscales appliquées aux activités occultes.
L'article IX de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen précise que « tout homme est présumé innocent jusqu'à ce qu'il soit déclaré coupable ». La présomption d'innocence fait donc partie des principes fondamentaux du droit pénal et de la procédure pénale.
Parallèlement, le régime fiscal français est fondé sur la présomption de bonne foi des contribuables qui constitue l'un des principes fondamentaux du droit fiscal.
Le présent article prévoit une majoration de 80 % en cas de découverte d'une activité occulte. Son objectif, à savoir la lutte contre la fraude fiscale, a valeur constitutionnelle, mais il doit être concilié avec une autre valeur constitutionnelle, à savoir la présomption de l'innocence. Or, cet article porte atteinte au principe de la présomption de la bonne foi, sans apporter les garanties nécessaires, notamment par une définition des activités occultes. En outre, il introduit une confusion entre les majorations de 40 % et de 80 % prévues à l'article 1728 du code général des impôts liées au refus du contribuable de déposer sa déclaration malgré les mises en demeure et la majoration proposée qui vise à sanctionner le contribuable exerçant une activité occulte sans qu'il soit procédé à une mise en demeure préalable. Il y a donc violation des principes de proportionnalité et de nécessité.
Article 106
Cet article a pour objet de renforcer le dispositif des amendes fiscales en cas d'omissions ou d'inexactitudes.
Le Conseil constitutionnel ne peut accepter le II de cet article qui autorise l'application des amendes prévues au nouvel article 1740 ter A suite à la mise en oeuvre du droit d'enquête (article L. 80 H du livre des procédures fiscales).
En effet, le droit d'enquête ne s'apparente pas à une procédure de contrôle fiscal. Les éventuels manquements relevés lors de cette procédure font l'objet d'un procès-verbal et non de sanctions immédiates.
En conséquence, s'il est acceptable que le droit d'enquête puisse donner lieu à l'application de l'amende prévue à l'article 1725 A du code général des impôts, qui sanctionne le défaut de présentation ou de tenue des registres obligatoires en matière de TVA, le nombre des amendes applicables dans le cadre de cette procédure ne doit pas être étendu.
Lors de l'examen de l'article 56 de la loi de finances pour 1988, le Sénat avait déjà rejeté la disposition qui prévoyait que le droit d'enquête pouvait donner lieu à l'application des amendes prévues à l'article 1740 ter (qui sanctionne les fausses facturations ou la dissimulation d'identité ou d'adresse) et au nouveau 1740 ter A, qui devait sanctionner les omissions ou inexactitudes constatées dans les factures.
Cet article ayant été déclaré contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel, l'article 85 de la loi de finances a élargi l'application d'amendes suite à la mise en oeuvre du droit d'enquête aux seules amendes prévues à l'article 1740 ter du code général des impôts.
Pour autant, ce principe reste dangereux dans la mesure où il permet à l'administration fiscale de sanctionner des contribuables sans avoir à engager de contrôle fiscal. Or, le formalisme de cette procédure garantit le respect des droits de la défense, notamment son caractère contradictoire. Le présent article apparaît donc contraire à l'article XVI de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789 selon lequel « toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée [...] n'a point de constitution ».
A cet égard, il convient de faire remarquer que le nombre des amendes susceptibles d'être appliquées suite à la mise en oeuvre du droit d'enquête s'est encore accru : en effet, l'article 105 de la loi de finances complète l'article 1740 ter du code général des impôts en instaurant une amende de 50 % en cas de non délivrance de facture lors d'une vente entre professionnels.
Cette multiplication des amendes applicables en dehors de la procédure de contrôle fiscal crée une insécurité juridique contraire à l'Etat de droit.
Article 107
Cet article supprime l'article L. 80 du livre des procédures fiscales qui interdit aux agents d'une administration fiscale étrangère d'opérer des contrôles sur le territoire national sous peine de nullité des procédures.
L'article 3 de la Constitution de 1958 dispose que « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum ».
L'article 88-2 dispose que « sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le Traité sur l'Union européenne signé le 7 février 1992, la France consent aux transferts de compétences nécessaires à l'établissement de l'Union économique et monétaire européenne ».
Or, la France n'a pas signé la convention du Conseil de l'Europe dite « d'assistance mutuelle en matière fiscale », prévoyant l'intervention de fonctionnaires des administrations fiscales des Etats signataires sur le territoire d'autres Etats signataires.
En outre, la Constitution ne prévoit pas d'abandon de souveraineté en matière de contrôle fiscal.
A contrario, la possibilité pour une administration fiscale étrangère d'effectuer des contrôles en France serait contraire à l'article XV de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen qui dispose que « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».