Décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999 - Saisine par 60 députés

Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, les députés soussignés ont l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie législative de certains codes, telle qu'elle a été adoptée par le Parlement.
Cette loi doit être déclarée inconstitutionnelle pour les motifs ci-après développés.
I - Atteinte au principe de la souveraineté nationale et à l'article 34 de la Constitution, selon lequel « la loi est votée par le Parlement » ; atteinte au droit d'amendement.
Le principe même de la codification « à droit constant » doit être critiqué comme portant atteinte à l'exercice de la souveraineté nationale. En effet, la codification à droit constant suppose la reprise dans un code d'une matière dont la partie législative doit être présentée au Parlement. Or, la Commission supérieure de codification et les principes inscrits dans les différentes circulaires d'application relatives à la codification indiquent explicitement que la codification à droit constant doit conduire le Parlement à limiter « à quelques amendements de fond » son droit d'amendement. Or, l'exercice du droit d'amendement ne peut connaître que les limites inscrites dans la Constitution. Dans son principe même, la codification à droit constant porte atteinte à la souveraineté nationale en limitant l'exercice de celle-ci, conformément à l'article 3 de la Constitution et à l'article 34 qui énonce que « la loi est votée par le Parlement ». On ajoute que toute dérogation à ces règles constitutionnelles doit être d'interprétation restrictive, ce qui est le cas pour le recours à la procédure prévue par l'article 38 de la Constitution.
Le recours à une loi d'habilitation en matière de codification porte donc une grave atteinte au droit d'amendement défini à l'article 44 de la Constitution. En effet, le fait de procéder, par voie d'ordonnance, à l'édiction de parties législatives de codes, dont certains n'ont pas même été déposés sur le bureau des Assemblées parlementaires, ne permet évidemment pas au Parlement d'exercer le droit d'amendement qui lui est reconnu en particulier par l'article 44 de la Constitution.
Mais il y a plus. Le principe même de la codification à droit constant, dont le produit est constitué par les codes faisant l'objet du texte de loi contesté, doit conduire, selon les principes mêmes énoncés par la Commission supérieure de codification, à réduire au minimum l'exercice du droit d'amendement afin de ne pas bouleverser l'économie générale des codes. Outre l'absence de considération à l'égard du travail parlementaire que révèlent ces assertions, il faut souligner qu'il n'appartient certainement pas à une autorité administrative placée sous l'autorité du Gouvernement de porter une quelconque appréciation sur la façon dont doit s'exercer le droit d'amendement, prérogative constitutionnelle des Assemblées parlementaires.
Cette atteinte au droit d'amendement est aggravée par le recours aux habilitations de l'article 38 de la Constitution. Certes, le droit d'amendement n'est pas touché dans son principe par l'utilisation de la procédure prévue par l'article 38. Mais lorsque le projet de loi d'habilitation concerne des codes contenant des textes législatifs déjà promulgués, il comprend nécessairement le contenu de ces codes et donc le texte de ces lois. Or, le droit d'amendement ne peut s'exercer que vis-à-vis des articles du projet de loi d'habilitation et non vis-à-vis du contenu des codes présentés.
On remarquera d'ailleurs que le projet de loi ne comporte pas en annexe le texte des codes dont la rédaction est achevée, ce qui constitue un grave défaut d'information du Parlement et renforce l'inconstitutionnalité du texte de loi.
Le texte de loi contesté est contraire également à l'article 34 de la Constitution en ce sens que le Parlement ne peut exercer son pouvoir de modification du contenu des codes qu'il avait élaboré ou dont il avait été saisi. Or on sait qu'il est à tout moment loisible au législateur statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant le cas échéant, d'autres dispositions. On sait également qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de valeur constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité et qui peuvent comporter la modification ou la suppression de dispositions qu'il estime excessives ou inutiles. On sait enfin que l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel (cf. C.const ,n° 97-393 DC du 18 décembre 1997, Rec. 320). En l'espèce, le recours à la loi d'habilitation en matière de codification ne peut pas permettre au Parlement d'exercer son pouvoir d'abrogation et de modification des dispositions législatives dont il était saisi, sans même pouvoir s'assurer du respect de principes et règles de valeur constitutionnelle par les dispositions de valeur législative contenues dans les codes.
Enfin, rien ne permet de s'assurer que, lors de la ratification des ordonnances, si celles-ci étaient prises, le Parlement pourrait ratifier explicitement l'ensemble des dispositions des codes présentés, ainsi que le périmètre et le contenu de ces codes.
Pour ces motifs déjà, le texte de loi contesté doit être déclaré contraire à la Constitution.
II - Absence de respect de l'article 38 de la Constitution.
Contrairement à ce que voudrait faire croire le Rapport n°1917 de l'Assemblée nationale sur le respect d'exigences d'ordre constitutionnel par la loi d'habilitation, le texte de loi d'habilitation est contraire aux dispositions de l'article 38 de la Constitution.
Non-respect des principes de l'habilitation autorisée par l'article 38 de la Constitution.
Lorsque l'article 38 énonce que « le gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi », le texte de la Constitution éclairé par l'interprétation du Conseil constitutionnel, donne une signification précise à la notion de programme. Si on peut considérer que la référence à un programme gouvernemental ne se rapporte pas nécessairement aux dispositions de l'article 49 de la Constitution - encore que la cohérence entre le programme auquel il est fait référence à l'article 49 et celui énoncé à l'article 38 doit être recherchée et appréciée par le Conseil constitutionnel - , la jurisprudence constitutionnelle en a précisé les contours.
La décision n° 76-72 DC du 12 janvier 1977 (Rec. 31) a pu préciser que « s'il est spécifié à l'alinéa 1^er de l'article 38 de la Constitution que c'est pour l'exécution de son programme que le Gouvernement se voit attribuer la possibilité de demander au Parlement l'autorisation de légiférer, par voie d'ordonnances, pendant un délai limité, ce texte doit être entendu comme faisant obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement, lors du dépôt d'un projet de loi d'habilitation et pour la justification de la demande présentée par lui, quelle est la finalité des mesures qu'il se propose de prendre » et la décision n° 86-207DC des 25 et 26 juin 1986 ajoute « et leur domaine d'intervention ».
Or, l'exposé des motifs du projet de loi déposé au Sénat (No 438) le 16 juin 1999 indique comme seule « finalité » du texte « résorber le retard enregistré dans la procédure de codification », ce qui est singulièrement limité au regard des exigences constitutionnelles. La finalité des mesures, telle que l'entend la jurisprudence constitutionnelle, porte évidemment sur le fond des règles que le Gouvernement se propose de prendre par ordonnances et dont il demande l'autorisation au Parlement.
En l'espèce, le Parlement n'a été saisi que de quelques éléments des codes auxquels fait référence l'article 1^er du texte de loi contesté : livres VII du code rural (projet n°820), code de commerce (projet n°1336), code de l'environnement (projet n°932), code de l'éducation (projet n°198). Pour tous les autres codes, le gouvernement admet dans son exposé des motifs qu'ils « sont en cours d'examen par la commission supérieure de codification ou par le conseil d'Etat (code de la santé publique, code de justice administrative, code de la route, code de l'action sociale, code monétaire et financier) ». Ce qui signifie que pour ces derniers codes, le Parlement n'a même pas connaissance des principes de ce que le Gouvernement lui demande d'adopter par voie d'ordonnances et encore moins de leur finalité ! Le dessaisissement de la compétence du Parlement est ici complet puisque le Gouvernement n'indique aucune des finalités auxquelles il se propose d'aboutir par ces mesures de codification, autres que le respect du « droit constant ». Ainsi, le Parlement n'a donc pas été informé complètement des mesures que le Gouvernement se propose de prendre par ordonnance. L'imprécision des termes de l'habilitation est donc totale en ce qui concerne le contenu des codes présentés.
Le texte de la loi d'habilitation dépasse donc les limites permises par l'article 38 et doit en conséquence être déclaré dans sa totalité contraire à la Constitution.
Non-respect des règles et principes de valeur constitutionnelle.
Les conditions posées par le Conseil constitutionnel en 1977 ont été encore précisées en 1986. En effet, dans sa décision n° 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986 (Rec.61) le Conseil a pris le soin de rappeler que « les dispositions d'une loi d'habilitation ne sauraient avoir ni pour objet ni pour effet de dispenser le Gouvernement, dans l'exercice des pouvoirs qui lui sont conférés en application de l'article 38 de la Constitution, du respect des règles et principes de valeur constitutionnelle » en ajoutant que « il appartient au Conseil constitutionnel, d'une part, de vérifier que la loi d'habilitation ne comporte aucune disposition qui permettrait de méconnaître ces règles et principes, d'autre part, de n'admettre la conformité à la Constitution que sous l'expresse condition qu'elle soit interprétée et appliquée dans le strict respect de la Constitution » (paragraphes 14 et 15).
Il résulte de ces différentes décisions que le Conseil constitutionnel doit non seulement vérifier si les conditions posées par l'article 38 de la Constitution sont bien respectées mais que, s'agissant de textes législatifs déjà rédigés et non futurs, il doit apprécier le contenu des codes projetés en vérifiant au fond le respect des exigences constitutionnelles au regard de tous les éléments du bloc de constitutionnalité, en soulevant d'office moyens et conclusions d'inconstitutionnalité auxquels peuvent donner lieu le contenu des codes auxquels fait référence le texte de loi contesté.
On n'en donnera qu'un exemple concernant l'enseignement supérieur.
Dans sa décision n° 83-165 DC du 20 janvier 1984, concernant la loi relative à l'enseignement supérieur, le Conseil constitutionnel a refusé l'abrogation intégrale de la loi du 12 novembre 1968, dite loi Edgar Faure, en considérant que la loi nouvelle ne comportait pas toutes les garanties statutaires bénéficiant aux enseignants-chercheurs qui existaient dans la loi de 1968, c'est à dire en particulier le principe d'indépendance des professeurs d'université, reconnu par le Conseil constitutionnel comme un principe de valeur constitutionnelle. En d'autre termes, le Conseil constitutionnel n'a accepté la modification de libertés constitutionnelles par le législateur que dans le sens du renforcement des garanties fondamentales.
Le passage de la décision du 20 janvier 1984 est le suivant :
« Considérant que si l'abrogation des dispositions de la loi ancienne contraires aux dispositions de la loi nouvelle ainsi que le maintien en vigueur de la réglementation ancienne jusqu'à son remplacement par une réglementation nouvelle n'appellent pas d'observations du point de vue de leur conformité à la Constitution, en revanche l'abrogation totale de la loi d'orientation du 12 novembre 1968 dont certaines dispositions donnaient aux enseignants des garanties conformes aux exigences constitutionnelles qui n'ont pas été remplacées dans la présente loi par des garanties équivalentes n'est pas conforme à la Constitution ».
Ceci signifie que les garanties constitutionnelles en matière de personnel d'enseignement supérieur ne peuvent être conservées qu'en laissant coexister les lois Faure de 1968 et Savary de 1984. Or, la codification actuelle ne reprend évidemment que les dispositions de la loi de 1984, et abroge totalement la loi de 1968, ce qui fait que les garanties fondamentales inscrites dans la décision du Conseil constitutionnel ne se trouvent plus inscrites dans la loi, c'est à dire dans le code.
Ainsi, on le voit, la loi d'habilitation, permettant l'édiction d'un « code de l'éducation », conduit à une abrogation implicite de dispositions législatives antérieures conservées par le Conseil constitutionnel en fonction d'un contrôle de constitutionnalité au fond, dispositions qui disparaîtraient si le code était édicté.
Pour ces différents motifs, la loi contestée doit être déclarée contraire à la Constitution.
III - Absence de respect de la compétence du législateur.
(Inconstitutionnalité du recours à une loi d'habilitation en matière de codification)
Le recours à une loi d'habilitation en matière de codification « à droit constant » c'est à dire pour des textes législatifs déjà promulgués, est inconstitutionnel pour un autre motif.
Pour la première fois, un gouvernement utilise le procédé de la loi d'habilitation et des ordonnances prises en application de cette loi pour procéder à une codification, fût-elle « à droit constant ». Jusqu'à aujourd'hui, le projet de code était un projet de loi et, après des modifications éventuelles par le législateur, il acquérait valeur législative.
L'innovation à laquelle a eu recours le texte de loi d'habilitation a une tout autre signification constitutionnelle. A partir du moment où l'ordonnance a été publiée jusqu'au jour de la ratification par le Parlement - c'est à dire pendant une période dont la durée ne peut être déterminée de façon certaine - toutes les lois qui font l'objet des ordonnances perdent leur nature législative pour ne plus avoir qu'une valeur réglementaire puisque telle est la nature des ordonnances prises en vertu de l'article 38 de la Constitution.
Cette procédure, avec les résultats qu'elle comporte, est contraire à la Constitution. Les ordonnances prises sur la base de l'article 38 de la Constitution peuvent certes modifier des lois existantes puisque c'est l'objet même du texte, mais les modifications ont effet pour l'avenir. Ainsi, ces modifications, « qui sont normalement du domaine de la loi » selon les termes de l'article 38, se situent bien dans un cadre constitutionnel.
Au contraire, les très nombreuses lois existantes qui vont faire l'objet des ordonnances codificatrices ne sont pas modifiées, elles demeurent telles qu'elles et, brusquement, elles cessent d'être des lois pour devenir, en attendant la ratification, des actes administratifs. Il y a donc là une violation directe de la règle formulée par l'article 34 de la Constitution, alinéa premier, relatif au principe de compétence du Parlement selon lequel « la loi est votée par le Parlement ».
Jamais une procédure de codification n'a eu pour effet de faire perdre globalement, fût-ce pendant un temps très court, leur nature législative à des lois. Dans le cas présent, de la publication des ordonnances à la ratification, les administrations, les tribunaux et les citoyens appliqueront ou se verront appliquer des textes n'ayant qu'une valeur réglementaire, c'est à dire des actes dont la légalité peut être contestée, avec tous les risques de contradiction avec d'autres textes réglementaires et législatifs et donc avec tous les risques d'insécurité juridique qui l'accompagnent. La solution n'aurait pu être que de reporter la date d'entrée en vigueur des ordonnances à la date de promulgation de la loi de ratification. Dans ce cas, quel intérêt y a-t-il à utiliser le procédé de la loi d'habilitation et de l'ordonnance ?
IV- Non conformité du texte de loi aux articles 74 et 77 de la Constitution.
La loi d'habilitation comporte de très nombreuses dispositions dans tous les domaines du droit : éducation, santé publique, matière commerciale et financière, environnement, code de la route, action sociale, organisation et procédure devant les juridictions administratives. A l'évidence, ces matières touchent les compétences dévolues par l'article 74 de la Constitution aux territoires d'outre-mer ainsi qu'à celles dévolues par l'article 77 nouveau de la Constitution à la Nouvelle-Calédonie. Or, même si le droit de ces territoires est régi par un principe de spécialité législative, certaines matières s'appliquent de plein droit : les lois de souveraineté, les textes régissant les juridictions nationales, par exemple. Le texte de la loi contestée, par les codes qu'il inclut, entre dans le champ de compétence du principe de spécialité et aurait donc du faire l'objet de la procédure de consultation organisée par le Constitution pour les territoires d'outre-mer. Pour ce qui concerne les autres domaines, aucune vérification n'a pu être faite par le Parlement de la conformité à l'article 77 de la Constitution du texte de loi contesté, au regard des compétences transférées à la Nouvelle-Calédonie.
Pour ces motifs encore, la loi contestée doit être déclarée contraire à la Constitution.
V - Non respect de l'article 37, alinéa 2 de la Constitution : détournement de procédure.
Le texte de loi contesté porte atteinte à la Constitution, en ce sens qu'il est constitutif d'un détournement de la procédure prévue par l'article 37, alinéa 2 de la Constitution.
Le déclassement de dispositions législatives en dispositions réglementaires organisé selon la procédure de l'article 37, alinéa 2 de la Constitution prévoit que seul le Gouvernement peut décider d'engager la procédure de déclassement en saisissant le conseil constitutionnel. Or, le Rapport de l'Assemblée nationale, comme d'ailleurs les rapports de la Commission supérieure de codification, admet que le respect du principe de la « hiérarchie des normes » « peut amener la Commission supérieure de codification à procéder à des reclassements de dispositions codifiées dans le domaine législatif ou réglementaire ; ainsi il lui est arrivé de décider des déclassements, en retirant de la loi des dispositions qui relèvent du règlement, quitte à les insérer dans la partie réglementaire des codes et, plus rarement, à l'inverse, de codifier dans la partie législative des éléments extraits de la réglementation » (rapport AN, n°1917).
L'utilisation de ce procédé constitue un détournement de la procédure inscrite à l'article 37, alinéa 2 de la Constitution, qui réserve au seul Conseil constitutionnel, sur saisine du Gouvernement, la compétence de déclassement.
Même si le 9ème rapport de la Commission supérieure de codification (1998) tente de répondre à ces objections en indiquant que l'abrogation des dispositions de nature réglementaire insérées dans une loi est reportée à la date d'entrée en vigueur de la partie réglementaire dans laquelle elles seront insérées, le détournement de procédure subsiste pour les raisons de principe qu'on vient d'indiquer.
Ce détournement de procédure est aggravé par le recours à une loi d'habilitation puisque le Parlement ne pourra même pas procéder lui-même aux reclassements éventuels dans le domaine législatif, puisqu'il ne peut examiner le contenu des codes faisant l'objet de la demande d'habilitation.
Pour ces raisons, le texte de loi contesté doit être déclaré contraire à la Constitution.
Pour l'ensemble des motifs ci-dessus énoncés et par tous les autres moyens et conclusions que le Conseil constitutionnel soulèvera d'office, les députés soussignés demandent au Conseil Constitutionnel de déclarer contraire à la Constitution, en vertu du 2ème alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie législative de certains codes, telle qu'elle a été adoptée par le Parlement.