Décision n° 99-419 DC du 9 novembre 1999 - Saisine par 60 sénateurs

Les sénateurs soussignés ont l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi relative au pacte civil de solidarité, définitivement adoptée par l'Assemblée nationale le 13 octobre 1999, afin qu'il plaise au Conseil de décider que cette loi n'est pas conforme à la Constitution pour les motifs de forme et de fond développés ci-dessous.

I. SUR LA FORME

A. Sur la violation de l'article 84 alinéa 3 du Règlement de l'Assemblée nationale

L'article 84, alinéa 3 du Règlement de l'Assemblée nationale énonce que « les propositions repoussées par l'Assemblée nationale ne peuvent être reproduites avant un délai d'un an ».

Or, le 9 octobre 1999, l'Assemblée nationale a repoussé une première proposition de loi relative au pacte civil de solidarité à la suite de l'adoption d'une exception d'irrecevabilité. Dès le 14 octobre suivant, la commission des lois a adopté sur le même objet la proposition de loi à l'origine de la présente loi. Cette nouvelle proposition, ne différait de la première que par quelques détails de présentation formelle, plusieurs articles étant regroupés, par l'adjonction ou la suppression de divers délais et par l'ajout d'un article permettant aux fratries de bénéficier de certains avantages du pacs, lequel article a d'ailleurs été supprimé par la suite.

Le rapporteur de la commission des Lois ne s'est pas caché de soumettre à l'Assemblée nationale la même proposition, en commençant ainsi son rapport (n° 1138, 11ème législature) : « Votre commission des Lois vous propose, pour la deuxième fois en un mois, de donner un statut légal aux couples non mariés » et en poursuivant que l'adoption de la motion de procédure avait été due « à un rapport numérique momentanément défavorable à l'opposition plutôt qu'à la démonstration du caractère inconstitutionnel du texte issu des travaux en commission ».

L'opposition de l'Assemblée nationale n'a pas manqué, mais sans succès, de relever cette violation de l'article 84 alinéa 3 du Règlement.

Votre Conseil a certes considéré que les Règlements des assemblées parlementaires n'avaient pas, en eux-mêmes, valeur constitutionnelle et que la seule méconnaissance de leurs dispositions ne saurait avoir pour effet de rendre la procédure législative contraire à la Constitution.

Mais en l'espèce, la reproduction par l'Assemblée nationale, en violation de l'article 84, alinéa 3 du Règlement, d'une proposition qu'elle avait elle-même déclarée inconstitutionnelle quelques jours auparavant ne peut être considérée comme la méconnaissance d'un simple élément de procédure sans incidence sur la constitutionnalité de la loi. Elle devrait au contraire conduire votre Conseil à censurer celle-ci.

B. Sur la violation de l'article 40 de la Constitution

L'article 40 de la Constitution prévoit l'irrecevabilité des propositions de loi qui auraient pour conséquence « soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ».

Le bureau de la commission des finances de l'Assemblée nationale, saisi en application de l'article 92, alinéa 2, du Règlement, a constaté la recevabilité financière de la proposition de loi.

Or, celle-ci comportait dès l'origine plusieurs dispositions entraînant des diminutions de recettes, que ce soit en matière d'impôt sur le revenu (article 4 de la loi) ou de droits des successions (article 5 de la loi). Ces diminutions étaient gagées par l'augmentation des droits sur les tabacs prévue à l'article 12 de la proposition, supprimé avec l'accord du gouvernement lors de la discussion en première lecture.

Il apparaît cependant qu'un tel gage ne pouvait raisonnablement compenser des pertes de recettes de l'ampleur de celles résultant du texte. La compensation prévue ne pouvant de ce fait être considérée comme effective, la proposition de loi aurait dû être déclarée irrecevable comme générant une diminution des ressources publiques.

La loi doit donc être déclarée non-conforme à la Constitution en ce qu'elle a été adoptée en violation de l'article 40 de la Constitution.

C. Sur la violation de l'ordonnance relative aux lois de finances

Le quatrième alinéa de l'article 1^er de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances énonce :

« Lorsque des dispositions d'ordre législatif ou réglementaire doivent entraîner des charges nouvelles, aucun projet de loi ne peut être définitivement voté, aucun décret ne peut être signé, tant que ces charges n'ont pas été prévues, évaluées et autorisées dans les conditions fixées par la présente ordonnance. »

Or, la loi crée directement de nouvelles charges. L'article 7, introduit sur amendement gouvernemental, permet ainsi à une personne ayant signé un Pacs d'être, sans délai, ayant droit de son partenaire pour l'assurance maladie.

Le quatrième alinéa de l'article 1^er de l'ordonnance ne concerne certes formellement que les projets de loi mais, dans l'esprit, il ne peut manquer, sous peine de permettre des détournements du droit d'amendement, de s'appliquer à un amendement gouvernemental adopté lors de la discussion d'une proposition de loi.

La loi est donc inconstitutionnelle en ce qu'elle a été adoptée au mépris de l'esprit du quatrième alinéa de l'article 1^er de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959.

II. SUR LE FOND

A. Sur les atteintes a la protection de l'enfant et de la famille

Le texte porte atteinte aux dixième et onzième alinéas du préambule de la Constitution de 1946 protégeant l'enfant et la famille.

a) Le Pacs concerne le couple indépendamment de la famille

Le dixième alinéa du préambule de la Constitution de 1946 énonce que « La nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement ». Le onzième alinéa du même préambule vise la garantie des droits sociaux de l'enfant. Le couple n'est donc pas constitutionnellement protégé en tant que tel, à l'opposé de l'individu, de l'enfant et de la famille.

Or, la loi donne un statut au couple en faisant totalement abstraction des enfants qui peuvent en être issus. Contrairement au mariage, le Pacs n'emporte aucune présomption de paternité et, facilitant la rupture, il ne peut que favoriser une instabilité préjudiciable à l'enfant.

b) Les avantages accordés aux signataires d'un Pacs sont plus importants que ceux attribués aux membres de la famille...

La loi accorde aux signataires d'un Pacs, qui n'est qu'un simple contrat, des avantages plus importants que ceux réservés aux enfants, à travers trois dispositions :

- l'abattement successoral dont bénéficieront les signataires d'un Pacs en application de l'article 5 de la loi est plus élevé que celui dont bénéficient les membres de la famille (à partir du 1^er janvier 2 000, 375 000 F pour les premiers contre 300 000 F pour les enfants et ascendants).

- le bénéfice du capital décès est attribué par l'article 9 de la loi au partenaire lié par un Pacs avec le défunt, en priorité sur les enfants, même si ce partenaire n'était pas à la charge effective, totale et permanente de l'assuré.

- l'attribution préférentielle pourra, sauf en matière d'exploitations agricoles, bénéficier, en application de l'article 515-6 du code civil résultant de l'article premier, au signataire d'un Pacs dissous. Cette attribution peut se faire au détriment des enfants. Or, elle peut même être prononcée dans des conditions plus favorables que ne le prévoit le code civil pour un époux divorcé. Les articles 1476 et 1542 du code civil précisent en effet explicitement que l'attribution préférentielle n'est jamais de droit de droit en matière de divorce ou de séparation de corps et qu'il peut être décidé que la soulte due sera payable au comptant.

c) ... et seront accordés au détriment de la politique familiale

Votre Conseil a reconnu, dans sa décision du 18 décembre 1997, l'obligation pour l'Etat de mettre en ? uvre une politique de solidarité nationale en faveur de la famille. Or, les avantages fiscaux accordés aux familles diminuaient dans le temps même où étaient proposées des mesures au profit des signataires d'un Pacs.

La loi de finances pour 1999 a en effet abaissé de 16 380F à 11 000 F l'avantage fiscal résultant de chaque demi-part pour enfant à charge. Les avantages fiscaux en faveur des familles ont ainsi été réduits de 4,5 milliards de francs. Les partenaires liés par un Pacs pourront, quant à eux, bénéficier, en application de l'article 4 de la loi, du quotient conjugal en matière d'impôts sur le revenu, sans que l'avantage en soit plafonné.

La loi méconnaît donc l'exigence constitutionnelle de protection de la famille en donnant un statut au couple indépendamment des enfants qui peuvent en être issus et en avantageant les partenaires signataires d'un Pacs au détriment des enfants et de la politique familiale.

B. SUR LES ATTEINTES AU PRINCIPE D'EGALITE

La loi porte atteinte au principe d'égalité à plusieurs titres.

1. Du fait des empêchements à contracter

La loi porte atteinte au principe d'égalité en privant certaines personnes, sans motif tiré de l'intérêt général, de la possibilité de conclure un Pacs, les empêchant ainsi de bénéficier des avantages fiscaux et sociaux résultant du Pacs.

a) les prohibitions liées à la parenté ou à l'alliance

L'article 515-2 du code civil résultant de l'article 1^er de la loi prévoit des empêchements directement calqués sur le mariage : un Pacs ne pourra pas être conclu « entre ascendants et descendants en ligne directe, entre alliés en ligne directe et entre collatéraux jusqu'au troisième degré inclus ».

Ces exceptions ne sont aucunement justifiées à partir du moment où il ressort clairement des débats parlementaires que le Pacs n'a pas obligatoirement une connotation sexuelle et où les promoteurs du texte, ainsi que le garde des Sceaux, ont nettement indiqué qu'il ne concernait pas la filiation.

Ces empêchements ne répondent donc à aucune justification tirée de l'intérêt général.

b) les mineurs émancipés et les majeurs sous tutelle

L'article 515-1 du code civil résultant de l'article 1^er de la loi réserve la possibilité de conclure un Pacs aux personnes majeures, excluant de ce fait les mineurs émancipés. L'article 506-1 du code civil, résultant de l'article 2 de la loi interdit aux majeurs sous tutelle de conclure un Pacs.

Si, compte tenu de la situation particulière des majeurs sous tutelle, il était envisageable de prévoir, pour assurer leur protection, certaines règles spécifiques quant aux modalités de conclusion du Pacs, comme il en existe pour le mariage, aucune raison d'intérêt général ne justifie d'exclure totalement les mineurs émancipés ou les majeurs sous tutelle des avantages procurés par le Pacs.

2. Du fait de l'octroi sans réelles contreparties d'avantages réservés aux personnes mariées

L'article 4 de la loi accorde aux signataires d'un Pacs le bénéfice du quotient conjugal en matière d'impôt sur le revenu. Il assimile donc fiscalement sur ce point le Pacs et le mariage.

Or, l'attribution d'avantages fiscaux aux couples mariés résulte de la reconnaissance du mariage à la fois comme élément fondateur de la famille et comme générateur de devoirs pour les époux.

De fait, lors des débats parlementaires, le garde des Sceaux et le rapporteur de l'Assemblée nationale ont maintes fois affirmé que le Pacs n'était en rien lié à la famille. En outre, les devoirs incombant aux signataires d'un Pacs sont minimes par rapport à ceux incombant aux époux. Ils se limitent en effet à l'aide mutuelle et matérielle et à la solidarité pour les dettes contractées pour les besoins de la vie courante et les dépenses relatives au logement (art. 1^er, art. 515-4 du code civil). Les époux, quant à eux, sont notamment soumis par l'article 212 du code civil à une obligation de fidélité de secours et d'assistance et ne peuvent se séparer librement.

La loi crée donc une rupture d'égalité devant les charges publiques en ce qu'elle accorde aux partenaires liés par un Pacs, sans réelle contrepartie et sans justification tirée de l'intérêt général, des avantages fiscaux bénéficiant aux époux.

3. Du fait de l'octroi d'avantages injustifiés socialement au détriment des personnes seules ou des concubins

La proposition de loi accorde aux partenaires d'un Pacs des avantages fiscaux par rapport aux célibataires (article 4 pour l'imposition commune à l'impôt sur le revenu, article 5 en matière de droits de succession). L'article 13 prévoit, pour les fonctionnaires, une priorité de mutation pour permettre le rapprochement de partenaires signataires d'un Pacs, séparés pour des raisons professionnelles.

Ces avantages ne sont pas justifiés, comme ceux liés au mariage, par l'intérêt social que constitue la protection de la famille puisqu'il ressort des débats parlementaires que le Pacs n'est en rien lié à la famille. Or, les réductions d'impôts accordées aux partenaires ayant conclu un Pacs seront en définitive financées par les personnes célibataires non signataires d'un Pacs, qu'il s'agisse de personnes seules ou de personnes vivant en concubinage. De même, les priorités dont bénéficieront les partenaires pour les mutations rendront d'autant plus difficile la satisfaction de la demande des autres fonctionnaires.

La loi crée donc, sans considération d'intérêt général, une rupture d'égalité devant les charges publiques au détriment des personnes célibataires non liées par un Pacs, qu'il s'agisse de personnes seules ou de personnes vivant en concubinage.

C. SUR LES ATTEINTES AU DROIT DE PROPRIETE

Votre Conseil a reconnu valeur constitutionnelle au droit de propriété (décision du 16 janvier 1982). La présente loi porte atteinte à ce droit à divers titres.

1. Les atteintes aux droits des partenaires

L'indivision est conçue comme un état provisoire dans lequel, aux termes de l'article 815 du code civil, « nul ne peut être contraint à demeurer ». Or, la présente loi oblige les partenaires à y demeurer.

En outre, la présomption d'indivision, prévue par l'article 515-5 du code civil résultant de l'article premier de la loi, pour les meubles dont la date d'acquisition ne peut être déterminée, peut entamer le droit de propriété d'un partenaire d'un Pacs qui ne se serait pas exonéré de l'indivision. Il en est de même pour d'autre biens, en cas d'absence de clause figurant dans l'acte d'acquisition.

2. Les atteintes aux droits des créanciers

Un créancier ne pourra poursuivre sa créance sur l'un des partenaires sans porter atteinte au régime prévu par la loi. Il n'est d'ailleurs pas précisé si le partage de l'indivision peut être demandé pour recouvrir une créance.

En outre, la loi ne prévoit aucune information des créanciers quant aux conclusions et ruptures de Pacs. Leur droit de propriété n'est donc pas législativement garanti.

3. Les atteintes aux droits des bailleurs

L'article 14 de la loi porte atteinte à l'équilibre entre les droits des bailleurs et celui des preneurs en prévoyant la continuation du bail, en cas de décès ou d'abandon de domicile par le preneur, au profit de son partenaire lié par un Pacs ou des ses ascendants ou descendants, sans qu'aucune condition de durée de Pacs ne soit fixée ni aucune durée de cohabitation préalable exigée.

D. SUR LES ATTEINTES AU RESPECT DE LA VIE PRIVEE

Votre Conseil a reconnu valeur constitutionnelle au respect de la vie privée (décision du 12 janvier 1997).

Or, l'enregistrement du Pacs au greffe du tribunal de grande instance et la constitution de registres entraîne un risque grave d'atteinte à ce principe, dans la mesure où aucune garantie n'est prévue directement dans la loi. L'article 15 se contente de renvoyer les conditions dans lesquelles sont traitées et conservées les informations à un décret en Conseil d'Etat, pris après avis de la Commission nationale informatique et liberté.

E. SUR LES ATTEINTES A LA DIGNITE DE LA PERSONNE

Votre Conseil a reconnu valeur constitutionnelle au principe du respect de la dignité de la personne (décision du 27 juillet 1994).

Or, l'article 1^er de la loi (art. 515-7 du code civil) prévoit une faculté de rupture unilatérale du Pacs, sous réserve du respect d'un délai de préavis de trois mois et de la possibilité pour le juge de statuer sur les conséquences patrimoniales de la rupture.

Du fait du peu de garanties accordées au partenaire abandonné et de l'absence d'un véritable devoir de secours, cette faculté s'apparente à une répudiation, procédure que les tribunaux français ont toujours déclarée contraire à l'ordre public (Cour de cassation, Civ. 1, 16 juillet 1992).

En permettant la rupture unilatérale sans réelles garanties pour le partenaire abandonné, la loi porte atteinte au principe du respect de la personne humaine.

F. SUR LES ATTEINTES AUX PRINCIPES GENERAUX DU DROIT DES CONTRATS

1. Les atteintes à la liberté contractuelle

Il a été rappelé ci-dessus que la loi interdisait, sans motif tiré de l'intérêt général, à plusieurs personnes juridiquement capables (parents ou alliés et mineurs émancipés) de conclure un Pacs, portant ainsi atteinte au principe d'égalité. Dans la mesure où le Pacs est défini comme un contrat par l'article 515-1 du code civil résultant de l'article premier de la loi, ces exclusions portent également atteinte au principe de la liberté contractuelle défini à l'article 1123 du code civil énonçant que « toute personne peut contracter, si elle n'en est pas déclarée incapable par la loi ».

Or, ce principe, auquel il n'a jamais été porté atteinte et qui figure depuis l'origine dans le code civil, est un principe à valeur constitutionnelle auquel le législateur ne pouvait déroger. Dans sa décision n° 97-388 DC du 20 mars 1997, votre Conseil a en effet considéré que la méconnaissance de la liberté contractuelle pouvait être invoquée à l'encontre d'une disposition législative.

2. L'immutabilité des conventions sans le consentement des parties

L'article 1134 du code civil dispose en effet que les conventions ne peuvent être révoquées que du consentement mutuel des parties « ou pour les causes que la loi autorise ». On se trouve là encore devant un principe à valeur constitutionnelle ayant figuré dès l'origine dans le code civil.

Or, l'article 515-7 du code civil, résultant de l'article premier de la loi, prévoit que le Pacs peut être rompu unilatéralement sans donner aucune « cause » à cette rupture. Il porte donc atteinte à ce principe d'immutabilité des contrats.

G. SUR LES ATTEINTES AUX DROITS DES CONCUBINS

La définition du concubinage donnée à l'article 515-8 du code civil résultant de l'article 3 de la loi comporte la notion de « stabilité et de continuité » de la vie commune.

De nombreux textes législatifs ou réglementaires accordent des avantages aux concubins. Les certificats de concubinage délivrés en mairie n'ont pas de valeur légale mais permettent néanmoins aux concubins de faire valoir leurs droits. L'appréciation du caractère stable et continue de la vie commune peut priver des personnes actuellement considérées comme concubins de la reconnaissance de cette qualité, les excluant, sans justification, du bénéfice de certains droits sociaux.

H. SUR LE NON-EXERCICE PAR LE LEGISLATEUR DE LA PLENITUDE DE SES COMPETENCES

La loi précise que le Pacs est un contrat conclu par deux personnes pour organiser leur vie commune. Mais elle ne précise pas le contenu de ce contrat. Elle laisse ainsi subsister de nombreuses incertitudes, notamment quant aux types de clauses patrimoniales ou extra-patrimoniales qui pourraient y être incluses, en particulier celles susceptibles de régir la rupture du couple, sur la réalité de l'obligation d'aide prévue par l'article 515-4 du code civil et sur le caractère simple ou irréfragable de la présomption d'indivision ouverte par l'article 515-5 du code civil.

Lors des débats parlementaires, les promoteurs du texte se sont contentés de renvoyer à la jurisprudence quant à ces questions. L'article 15 de la loi prévoit par ailleurs que les conditions d'application de la loi sont fixées par décrets en Conseil d'Etat.

On a vu plus haut que la loi est également silencieuse sur la garantie contre les risques d'atteintes à la vie privée résultant de l'enregistrement du Pacs ou sur la protection des droits des créanciers.

En outre, elle ignore totalement la situation des enfants du couple, ne comportant aucune disposition sur la filiation, l'autorité parentale, l'adoption ou la procréation médicalement assistée, questions qui ont pourtant été largement abordées lors des débats parlementaires.

Or, il apparaît que le législateur ne peut, sans méconnaître l'étendue de ses compétences, abandonner au juge ou au pouvoir réglementaire le soin de décider d'éléments aussi essentiels. La loi doit donc être déclarée non-conforme à la Constitution.

Pour tous ces motifs, et pour tout autre qu'il plairait à votre Conseil de soulever, les sénateurs signataires de la présente saisine, considérant que les dispositions critiquées sont inséparables de l'ensemble du texte, demandent que la loi relative au pacte civil de solidarité soit déclarée non-conforme à la Constitution.