Décision n° 98-405 DC du 29 décembre 1998 - Observations du gouvernement
Observations du Gouvernement sur les recours dirigés contre la loi de finances pour 1999 :
La loi de finances pour 1999, adoptée le 18 décembre 1998, a été déférée au Conseil constitutionnel par plus de soixante députés ainsi que par plus de soixante sénateurs. Plusieurs dispositions de la loi sont plus particulièrement contestées, par des moyens qui appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes :
I : Sur les critiques mettant en cause la sincérité de la loi de finances et le droit d'information et de contrôle du Parlement
Quatre séries de critiques mettent en cause la sincérité de la loi de finances et le droit d'information et de contrôle du Parlement.
11 Les premières concernent les « crédits d'articles ».
A : Selon les députés saisissants, la loi de finances pour 1999 ne respecterait pas pleinement l'obligation qui résulte de la décision n° 97-395 DC du 30 décembre 1997 relative à la loi de finances pour 1998, selon laquelle les fonds de concours correspondant à l'article 5 de la loi n° 48-1268 du 17 août 1948 et à l'article 6 de la loi n° 49-1034 du 31 juillet 1949 doivent être « dûment réintégrés » dans le budget général de l'Etat dès 1999. En particulier, les députés critiquent le rattachement aux recettes non fiscales de l'Etat des recettes correspondant à l'article 6 de la loi du 31 juillet 1949. Cette imputation aurait une influence sur le calcul des prélèvements obligatoires et affecterait en conséquence la sincérité de la loi de finances.
B : Ces griefs doivent être écartés.
Il convient de souligner, en premier lieu, que la loi de finances pour 1999 tire toutes les conséquences de la décision précitée, en inscrivant en recettes du budget général 6,7 MdF correspondant à l'article 6 de la loi du 31 juillet 1949 et en majorant les crédits de divers chapitres des services financiers d'un montant total de 11,1 MdF correspondant aux deux procédures en cause. La rebudgétisation des fonds de concours critiqués est donc effective et complète, comme le font apparaître le rapport de la commission des finances de l'Assemblée nationale (rapport général, tome I, volume 2, et annexe n° 16) ainsi que celui de la commission des finances du Sénat selon lequel « cet effort de sincérité doit être salué sans réserve » (tome IV, p 229).
En deuxième lieu, il est exact que les recettes correspondant à l'article 6 de la loi du 31 juillet 1949, antérieurement rattachées au budget des services financiers par voie de fonds de concours, ont été inscrites sur la ligne 309 des recettes non fiscales au sein de l'état A (évaluation des ressources affectées au budget général).
Cette imputation s'explique par le fait que la ligne 309 comportait jusqu'à présent le montant net des frais d'assiette et de recouvrement des impôts et taxes perçus au profit des collectivités locales, après déduction du prélèvement effectué au titre de l'article 6 de la loi du 31 juillet 1949, qui ne représentait qu'environ un tiers du total. Il est apparu plus clair que l'opération de rebudgétisation de la loi de finances pour 1999 s'effectue par réintégration des recettes en cause sur la ligne même sur laquelle elles étaient prélevées, sans préjudice d'un reclassement ultérieur tenant compte de la nature juridique exacte des recettes retracées sur cette ligne.
Au demeurant, aucune disposition de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ne fixe de règle en ce qui concerne la présentation de l'état A et la répartition des ressources du budget général qu'il évalue. L'essentiel, du point de vue de la clarté et de la sincérité des comptes, est que toutes les ressources qui alimentent le budget général soient identifiées et évaluées avec la précision nécessaire.
A cet égard, les développements consacrés aux recettes non fiscales dans l'annexe Evaluation des voies et moyens au projet de loi de finances (p 61 et suivantes), en particulier en ce qui concerne la ligne 309, montrent que le Parlement a disposé des informations nécessaires à l'exercice de ses prérogatives budgétaires.
Enfin, on rappellera que le montant total des prélèvements obligatoires et le pourcentage du produit intérieur brut qu'il représente ne constituent pas des éléments qu'il appartient à la loi de finances de fixer ou de prévoir en application de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. Les prélèvements obligatoires, en effet, recouvrent à plus de 80 % des ressources qui ne sont pas perçues au bénéfice du budget de l'Etat (cotisations sociales, impôts locaux). Les chiffres fournis sur ce point à l'occasion de la présentation du projet de loi de finances ont donc pour seul objet de compléter l'information du Parlement sur le contexte dans lequel s'inscrit le budget de l'Etat.
En tout état de cause, la critique émise par les députés manque en fait, car le calcul du niveau des prélèvements obligatoires, par la direction de la prévision ou l'INSEE, est effectué à partir de chiffres tirés de la comptabilité nationale, qui ignorent la distinction de l'état A entre recettes fiscales et non fiscales ; de fait, la majorité de ces dernières, y compris celles de la ligne 309, est incluse dans cet agrégat.
12 Les députés requérants mettent également en cause certains fonds extrabudgétaires.
A : L'article 110 de la loi de finances pour 1996 (n° 95-1346 du 30 décembre 1995) a prescrit la réintégration, à compter du projet de loi de finances pour 1997, des recettes et dépenses extrabudgétaires de toutes les administrations de l'Etat. Les saisissants estiment que la loi de finances pour 1999 ne répond pas à cette exigence, car certains comptes de tiers n'ont pas été réintégrés au budget général ; ils considèrent que le maintien de cette pratique porte atteinte aux droits d'information et de contrôle du Parlement.
B : Ces critiques appellent les observations suivantes :
En premier lieu, le grief tiré de ce que l'article 110 de la loi de finances pour 1996 ne serait pas, à ce stade, complètement appliqué est à l'évidence inopérant, la constitutionnalité d'une loi ne pouvant s'apprécier au regard des dispositions d'une autre loi.
On soulignera, en second lieu, que le Parlement a pu disposer, dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 1999, d'informations précises et détaillées sur les « comptes de tiers » des services financiers, grâce notamment aux réponses fournies aux questionnaires des commissions. Le rapport de la commission des finances de l'Assemblée nationale (annexe n° 16), en particulier, comporte des indications qui montrent que le Parlement a été informé et mis à même d'exercer son contrôle.
Enfin, il convient de rappeler, comme le font au demeurant les rapports des commissions des finances, que la réintégration des fonds extrabudgétaires des services financiers est en voie d'achèvement, alors que les dispositifs en cause sont, pour la plupart, anciens et complexes, de sorte qu'il s'agit d'un processus techniquement difficile. Ont ainsi été traités, depuis 1996 :
: la « masse des douanes », organisme chargé du logement des agents des douanes, érigé à compter du 1er janvier 1998 en établissement public ;
: les comptes extrabudgétaires du cadastre et des hypothèques, par incorporation au budget général.
Les deux tiers des recettes du compte 466-171 de la direction générale de la comptabilité publique, soit 850 MF environ, ont été incorporés au budget général et, pour une fraction, par création de rémunérations pour service rendu venant alimenter un fonds de concours (décret n° 98-903 du 8 octobre 1998).
S'agissant plus particulièrement du compte de tiers 451, cité par les requérants, les précisions suivantes peuvent être apportées : ce compte enregistre des recettes issues de remises et commissions versées par les établissements financiers (Caisse des dépôts et consignation, Caisse nationale de prévoyance), pour 90 % des recettes, et de l'activité de gestion des comptes de dépôt, pour 10 % des recettes. Les dépenses du compte portent sur des crédits de rémunération et de fonctionnement du réseau du Trésor public. Le total des ces opérations atteint environ 900 MF.
Les fonds extrabudgétaires (solde du compte 466-171, compte 451) qui n'ont pas encore été réintégrés dans le budget général ne représentent qu'un montant limité (1,2 MdF au total, soit environ 0,07 % des dépenses) et sont par nature équilibrés en recettes et en dépenses. Ils seront intégralement rebudgétisés d'ici à 2001, au fur et à mesure du traitement des difficultés techniques que soulève cette opération.
13 Les députés, auteurs de la première saisine, contestent en outre les prélèvements sur recettes.
A : Ils estiment que certains des prélèvements sur recettes prévus par la loi de finances pour 1999 ne respectent pas les conditions fixées par la décision du Conseil constitutionnel n° 82-154 DC du 29 décembre 1982 et devraient en conséquence être traités comme des dépenses budgétaires. Tel serait le cas, en particulier, de la dotation globale de fonctionnement et du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle.
B : Ces critiques ne sont pas fondées.
1. On rappellera, tout d'abord, que, par la décision n° 82-154 DC précitée, le Conseil constitutionnel a admis que les prélèvements sur recettes effectués au profit des collectivités locales et des Communautés européennes ne constituent ni des affectations de recettes à des dépenses venant en contradiction avec l'article 18 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ni un manquement au principe d'universalité budgétaire : « L'état A énumère et évalue la totalité, avant prélèvement, des recettes de l'Etat, puis désigne et évalue chacun des prélèvements opérés, dont le total est, ensuite, déduit du montant brut de l'ensemble des recettes » ; en conséquence, cette présentation « ne conduit pas à dissimuler une recette ou une fraction de recette de l'Etat non plus qu'à occulter une charge » et elle n'est pas « contraire au principe de non-contraction, alors surtout que [l'article d'équilibre] renvoie expressément à l'état A »
Cette décision a ainsi établi que les prélèvements sur recettes, qui incluaient dès 1983 la dotation globale de fonctionnement et le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, cités dans le recours comme devant être traités en dépenses du budget de l'Etat, n'entachent en rien la sincérité des lois de finances et permettent au Parlement d'exercer pleinement son contrôle et son droit d'amendement, au demeurant dans des conditions moins contraignantes, au regard des règles applicables au droit d'amendement des parlementaires, que si les concours en cause étaient inscrits en dépenses du budget général.
La conformité du traitement réservé à la dotation globale de fonctionnement a été confirmée ultérieurement par le Conseil constitutionnel dans la décision n° 89-268 DC du 29 décembre 1989 : les sénateurs requérants faisaient valoir qu'une disposition modifiant les conditions de la répartition entre communes de la dotation globale de fonctionnement n'avait pas sa place en loi de finances. Tout en leur donnant raison sur ce point, le conseil a réaffirmé à cette occasion que « ladite dotation a le caractère d'un prélèvement sur recettes et non d'une dépense de l'Etat ».
2. La loi de finances pour 1999 se place dans ce cadre juridique bien établi et n'apporte aucune novation significative en matière de prélèvements sur recettes.
Ainsi, la réforme de la taxe professionnelle prévue par la loi de finances donne-t-elle lieu à un prélèvement sur recettes à l'instar de ceux pratiqués depuis 1982 pour compenser les exonérations créées par le législateur (création d'un plafonnement de la TP en 1982, réduction de 10 % de la fraction des salaires prise en compte dans le calcul de la TP en 1982, exonération de cotisation de TP en Corse en 1994 et 1996, exonérations de TP dans le cadre du pacte de relance de la ville en 1996).
On peut, par ailleurs, relever que la réduction des droits de mutation, également opérée dans la loi de finances pour 1999, a quant à elle donné lieu à un traitement par dépense budgétaire afin de ne pas créer une nouvelle catégorie de prélèvement sur recette. Ce traitement, imposé par les lois de décentralisation s'agissant de la réduction de fiscalité transférée à l'époque (part départementale des droits de mutation), a été appliqué également à la suppression de la part régionale afin d'assurer un traitement budgétaire homogène à une réforme comparable.
3. Enfin, les arguments des auteurs de la saisine sur les compensations d'allégements fiscaux, d'exonérations, de réductions de bases ou de plafonnements de taux en matière d'impôts locaux sont contestables.
Selon les requérants, de telles compensations seraient constitutives par nature de charges de l'Etat devant figurer au budget général, dès lors qu'elles sont décidées par le législateur.
Un tel raisonnement ne saurait être suivi de manière systématique ; au demeurant, la Cour des comptes elle-même, citée par les auteurs de la saisine, admet dans son rapport sur l'exécution du budget de 1997 que « le partage entre charges de l'Etat et charges incombant aux collectivités locales est, dans la pratique, difficile à opérer ».
Dans le cas particulier des compensations de fiscalité locale, les dispositions juridiques qui les fondent relèvent du pouvoir fiscal du Parlement, qui est libre d'aménager l'impôt, qu'il s'agisse d'une ressource du budget de l'Etat ou d'une autre collectivité publique.
Les exonérations, réductions ou plafonnement votés par le Parlement en matière de fiscalité locale génèrent de moindres recettes et constituent à ce titre une charge nette incombant par nature aux collectivités affectataires de l'impôt, à savoir les collectivités locales. Lorsque l'Etat est conduit à compenser les pertes de recettes que ces mesures fiscales engendrent, le mécanisme des prélèvements sur recettes peut être légitimement utilisé : il traduit le reversement aux collectivités locales d'une fraction des recettes de l'Etat en vue de compenser le « manque à gagner » qu'elles supportent et de leur permettre de faire face aux charges qui leur incombent. A l'instar des « dépenses fiscales » retracées dans l'annexe Voies et moyens du projet de loi de finances, ce mécanisme a d'ailleurs pour avantage de rendre compte des dérogations au droit commun que le législateur a votées et que l'Etat compense.
14 Enfin, les sénateurs, auteurs du second recours, critiquent l'évaluation des recettes et des charges du compte d'affectation spéciale n° 902-24 (cessions de titres).
A : Les sénateurs requérants font valoir que les recettes et des dépenses du compte d'affectation spéciale n° 902-24 (cessions de titres, parts et droits de sociétés) seraient « délibérément sous-évaluées », car elles ne prendraient pas en compte l'impact budgétaire de la cession de la société Aérospatiale ainsi que de la privatisation du Crédit lyonnais.
B : Ces griefs appellent les remarques suivantes :
On rappellera, tout d'abord, que le Conseil constitutionnel a déjà eu l'occasion d'écarter une critique tirée du caractère « irréaliste » des recettes attendues des opérations de privatisation : la décision n° 94-351 DC du 29 décembre 1994 souligne que ces recettes, comme l'ensemble des ressources de l'Etat retracées dans la loi de finances, « présentent un caractère prévisionnel et doivent tenir compte des effets économiques et financiers de la politique que le Gouvernement entend mener », ainsi que de « la liste des entreprises dont la privatisation a été autorisée par la loi du 19 juillet 1993 ».
Les évaluations de recettes et de dépenses du compte n° 902-24 pour 1999 répondent à cette définition. Elles correspondent globalement aux opérations prévues par le Gouvernement dans le cadre de la politique qu'il entend mener en matière d'évolution du secteur public.
S'agissant, en second lieu, de la non-prise en compte des opérations concernant l'Aérospatiale et le Crédit lyonnais, la critique des sénateurs est inopérante.
En effet, et comme il a été indiqué tant au Sénat qu'à l'Assemblée nationale, les recettes tirées du transfert au secteur privé de la majorité du capital du Crédit lyonnais seront affectées à l'Etablissement public de financement et de réalisation, qui a été chargé par la loi n° 95-1251 du 28 novembre 1995 de gérer le soutien financier apporté par l'Etat au Crédit lyonnais dans le cadre du cantonnement de certains de ses actifs et de leur réalisation (« défaisance »). Conformément à cette loi et aux engagements pris auprès de la Commission européenne, les participations publiques seront donc détenues pour l'essentiel par cet établissement public et non directement par l'Etat, de sorte que le produit de leur cession ne sera pas imputé sur le compte n° 902-24 mais affecté à la structure qui aura supporté le coût du redressement de la banque publique.
En ce qui concerne la société Aérospatiale, la privatisation sera d'abord effectuée par dilution de la part de l'Etat dans le cadre du rapprochement avec Matra Hautes Technologies. Le montant de cessions de titres finalement nécessaire pour atteindre le niveau de participation publique fixé par le Gouvernement dépendra de l'évolution des participations des différents détenteurs actuels, au sein du secteur public, de titres Aérospatiale et de l'ensemble des caractéristiques financières de l'opération.
II. : Sur le plafonnement des avantages résultant
du quotient familial (art 2)
A : Le 2 ° du I de l'article 2 de la loi de finances pour 1999 modifie l'article 197 du code général des impôts en vue de réduire, de 16 380 F à 11 000 F, le plafond du quotient familial, c'est-à-dire l'avantage maximum pouvant résulter d'une demi-part, en termes de réduction d'impôt.
Pour contester cette mesure, les députés requérants soutiennent qu'elle méconnaît, tant le principe de proportionnalité et de progressivité de l'impôt sur le revenu, que les exigences issues du dixième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946.
Ils estiment que ce plafonnement crée, entre foyers fiscaux, des inégalités injustifiées. En outre, certaines familles se trouveraient doublement pénalisées, en raison du cumul de cette mesure avec la suppression des allocations familiales au-delà d'un certain niveau de revenu pour 1998.
B : Ces moyens ne sont pas de nature à justifier la censure de l'article 2.
1. De manière générale, il convient, d'abord, d'observer que la politique de solidarité nationale en faveur de la famille, dont la mise en uvre traduit l'exigence constitutionnelle résultant du dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, peut revêtir des modalités diverses. Comme le relève le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 97-393 DC du 18 décembre 1997, il appartient au législateur de choisir entre plusieurs types d'aides, lesquelles sont susceptibles de prendre la forme de prestations directes ou indirectes, apportées aux familles tant par les organismes de sécurité sociale que par les collectivités publiques. Au nombre de ces différents types de mesures figure le mécanisme du quotient familial. Dans le cadre du pouvoir d'appréciation qui lui appartient, le législateur peut en particulier décider de réserver ces aides aux familles qui en ont le plus besoin. Il peut agir, à ce titre, soit sur les conditions fixées pour l'octroi des prestations familiales, soit sur le plafonnement de l'avantage fiscal résultant du quotient familial.
C'est ce dernier choix qu'a fait le Gouvernement, à travers les nouvelles modalités de la politique familiale arrêtées le 12 juin 1998, lors de la conférence sur la famille. Cette politique, que le Parlement a adoptée, consiste à rétablir le principe d'un versement des allocations familiales sans conditions de ressources, tout en réduisant, en contrepartie, le plafond du quotient familial.
2. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, cette réduction de l'avantage fiscal lié au quotient familial ne méconnaît pas le principe de progressivité qui régit l'impôt sur le revenu. La démarche adoptée par le législateur est, au contraire, de nature à le conforter, puisque l'avantage du quotient familial croît avec le montant du revenu. Pour les mêmes raisons, la réduction de l'avantage fiscal lié au quotient familial n'est pas davantage contraire au principe de l'égalité devant les charges publiques.
Quant au principe de la « redistribution horizontale » évoquée par les requérants, il n'a pas de portée normative, sauf à considérer qu'il exprime la nécessité, résultant du dixième alinéa du Préambule, d'une politique de solidarité familiale. En tout état de cause, la disposition contestée n'est pas de nature à priver de toute effectivité cette exigence.
Il est, en outre, inexact de prétendre que des familles seraient « pénalisées » deux fois : c'est bien au moyen d'un revenu disponible en 1999, augmenté le cas échéant des allocations familiales rétablies, mais non imposables, que les foyers concernés acquitteront le supplément d'impôt résultant de la réduction du plafonnement.
3. Enfin, c'est en vain que les députés saisissants estiment que l'article 2 introduirait une disparité de taxation entre les familles et les célibataires.
Le principe d'égalité ne saurait, en effet, interdire au législateur de remettre en cause les modalités d'imposition des contribuables selon leur situation de famille et la composition de cette dernière. En l'espèce, le problème n'est pas d'apprécier si le quantum de l'avantage lié aux enfants à charge permet d'assurer une taxation équitable entre les familles et les célibataires. Il s'agit au contraire de savoir si le législateur peut plafonner le montant des demi-parts octroyées en fonction du nombre de personnes à charge.
La réponse ne peut être que positive, sauf à refuser toute marge d'appréciation au législateur en vue de concilier la politique familiale et le principe de l'égalité des citoyens devant les charges publiques. A cet égard, l'argumentation des requérants postule que les enfants à charge sont réputés percevoir des revenus équivalents à la moitié de ceux de leurs parents, ce qui ne correspond évidemment à aucune réalité.
Au demeurant, c'est également en vain qu'ils font valoir que la disposition critiquée aboutirait à doubler l'effet de la différence de traitement entre la famille monoparentale et le couple monoactif avec un enfant. En effet, il ne peut être sérieusement contesté qu'un célibataire ou divorcé ayant un enfant à charge n'est pas placé dans une situation identique à celle d'un couple marié ayant un enfant.
C'est ainsi que, depuis l'origine, les familles monoparentales bénéficient pour le premier enfant à charge d'une part (au lieu d'une demi-part pour le premier enfant à la charge d'un couple). Cet avantage n'était, dans un premier temps, pas limité. L'article 2-II de la loi de finances pour 1987 a ensuite plafonné la réduction d'impôt correspondant aux deux premières demi-parts pour un contribuable célibataire ou divorcé ayant un enfant à charge, de sorte que l'avantage octroyé aux familles monoparentales n'est plus, depuis cette date, égal au double de la demi-part octroyée pour l'enfant d'un couple marié.
La présente loi reste ainsi à l'intérieur de la marge d'appréciation qui appartient au législateur en fixant une nouvelle règle de plafonnement.
III. : Sur le régime des micro-entreprises (art 7)
A : Cet article vise, notamment, à porter le seuil d'application du régime des micro-entreprises et de la franchise de base de TVA de 100 000 F à 500 000 F pour les entreprises d'achat-revente et à 175 000 F pour les prestataires de services et les titulaires de bénéfices non commerciaux.
Les députés, auteurs de la première saisine, estiment que le quintuplement du seuil de franchise de TVA en matière d'achat-revente va créer une rupture d'égalité entre entreprises dans certains secteurs d'activité, notamment celui du bâtiment où ces activités sont difficilement dissociables de celles consistant à fournir des prestations de services. Le dispositif de l'article 7 risquerait donc, selon eux, d'entraîner d'importantes distorsions de concurrence, sans qu'elles puissent être justifiées par des différences de situation ou par un motif d'intérêt général.
Les requérants font en outre valoir que les seuils institués par cet article sont en contradiction avec ceux qu'impose le droit européen.
B : Le Conseil constitutionnel ne pourra accueillir ces griefs.
On relèvera, d'abord, que la méconnaissance éventuelle du droit communautaire ne serait pas de nature à affecter la constitutionnalité de la loi.
Pour le surplus, l'argumentation tirée de l'avantage concurrentiel que les seuils de chiffre d'affaires fixés par l'article 7 pourrait donner à certaines catégories de redevables, notamment les artisans du bâtiment, au détriment des PME du même secteur d'activité, ne peut être retenue.
Sur le plan constitutionnel, en effet, la seule question pertinente est de savoir si le dispositif contesté introduit une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques. Or, il est clair que le principe d'égalité n'interdit pas au législateur d'appliquer des solutions différentes à des situations différentes.
C'est ainsi que le Conseil constitutionnel a considéré que le législateur peut tenir compte de la nature particulière de l'activité des diverses catégories de travailleurs indépendants pour édicter les règles fiscales qui leur sont applicables et qu'en conséquence les règles relatives au forfait ou au régime fiscal des plus-values professionnelles peuvent différer selon les catégories professionnelles (n° 83-164 DC du 29 décembre 1983). Au cas particulier, les saisissants avaient critiqué la baisse de la limite du forfait pour les seuls exploitants agricoles, ce qui se traduisait par une taxation de certaines plus-values qui étaient précédemment exonérées alors que d'autres catégories, et notamment les commerçants, continuaient d'y échapper. Le Conseil constitutionnel a jugé que la mesure critiquée se bornait à aménager le régime fiscal applicable à une catégorie de contribuables se trouvant tous dans la même situation et, par suite, elle n'était pas contraire au principe de l'égalité devant l'impôt.
En l'espèce, le dispositif en cause a un objet simple : il s'agit de simplifier les obligations administratives des très petites entreprises. Pour cela, le législateur n'a fait que prendre en compte les catégories d'entreprises et les seuils du régime forfaitaire actuellement en vigueur. Son appréciation repose donc sur des critères objectifs et rationnels.
En tout état de cause, l'exonération de TVA dont bénéficieraient les artisans qui pourraient revendiquer, grâce à des achats-reventes, le seuil de 500 000 F et non celui de 175 000 F, ne leur donnerait pas nécessairement un « avantage concurrentiel. ». En effet, la franchise fait perdre à l'assujetti le droit à déduction sur ses achats et immobilisations, ce qui réduit considérablement l'avantage et peut même en faire un handicap. En outre, il convient de souligner qu'un artisan ayant des activités mixtes ne peut, conformément aux règles qui prévalent déjà en la matière, bénéficier du seuil de 500 000 F que pour autant que la part de ses recettes correspondant à des activités de prestations n'excède pas elle-même le seuil de 175 000 F.
IV. : Sur les dispositions relatives à l'impôt
de solidarité sur la fortune (art 13, 15 et 18)
A : La loi de finances pour 1999 comporte plusieurs dispositions tendant à renforcer l'efficacité de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF).
L'article 13 modifie le barème applicable à cet impôt en créant, pour la fraction nette taxable du patrimoine supérieure à 100 millions de francs, une nouvelle tranche au taux de 1,8 %.
L'article 15 insère, dans le code général des impôts, un article 885 G bis fixant de nouvelles règles pour la taxation à l'impôt de solidarité sur la fortune des biens ou droits dont la propriété est démembrée, afin de lutter contre certaines formes d'évasion fiscale. Sous réserve d'un certain nombre d'exceptions pour les cas où une telle évasion n'est pas à craindre, le nouvel article 885 G bis prévoit la taxation en pleine propriété de l'auteur du démembrement, y compris lorsqu'il ne s'est réservé que la nue-propriété des biens ou droits en cause.
Enfin, l'article 18 de la loi déférée prévoit que, lors du dépôt de la déclaration d'impôt de solidarité sur la fortune, les contribuables concernés devront joindre les pièces nécessaires à la justification des dettes dont le montant aura été déduit. Il permet en outre à l'administration fiscale de demander aux intéressés des justifications sur la composition de l'actif et du passif de leur patrimoine.
Plusieurs critiques sont d'abord adressées aux articles 13 et 15.
Tout en admettant que la progressivité des tranches de l'ISF n'est pas contraire à l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme de 1789, les députés, auteurs de la première saisine, se prévalent des dispositions de l'article 17 de la même déclaration pour en déduire que le taux adopté par l'article 13 de la loi déférée méconnaît le droit de propriété. A leurs yeux, le respect du droit de propriété devrait conduire à fixer un plafond tel que l'ensemble des prélèvements sur le patrimoine ne devrait pas dépasser la moitié du revenu net que ce patrimoine est susceptible de produire. Au regard de cette règle, le taux de 1,8 % institué par l'article 13 présenterait un caractère confiscatoire.
Les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, ajoutent, à l'encontre de l'article 15, que la capacité contributive se trouve, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, entre les mains, non du nu-propriétaire, mais de ceux qui bénéficient des revenus ou avantages afférents aux biens dont la propriété est démembrée. Ils en déduisent qu'il convient de lier la perception des revenus procurés par un bien et l'assujettissement de ce bien à un impôt sur la fortune. A leurs yeux, le législateur a méconnu cette règle en prenant en compte dans le patrimoine de celui qui a constitué sur des biens un usufruit, un droit d'usage ou d'habitation comme s'il disposait desdits biens en pleine propriété.
D'autres critiques sont dirigées contre l'article 18. Les députés requérants lui font grief de permettre des vérifications qui ne seraient pas entourées des garanties particulières de la procédure d'examen contradictoire de la situation personnelle. Ce faisant, le législateur aurait méconnu le principe des droits de la défense.
B : Pour sa part, le Gouvernement considère que ces dispositions sont conformes à la Constitution.
1. En premier lieu, la jurisprudence n'énonce aucune règle faisant obstacle au choix d'un taux de 1,8 %. Ainsi la décision n° 83-164 DC du 29 décembre 1983, dont se prévalent les requérants, concerne l'exonération des biens professionnels pour l'impôt sur les grandes fortunes et juge que le législateur n'avait pas procédé à une appréciation manifestement erronée en fixant à 25 % du capital social le seuil à partir duquel les parts ou actions d'un dirigeant sont exonérées d'ISF. Quant à la décision n° 91-298 DC du 24 juillet 1991, elle se limite à rejeter le moyen invoqué en précisant que la législation fiscale « ne saurait avoir pour conséquence, par ses effets sur le patrimoine des contribuables, de porter atteinte au droit de propriété ». Mais tel n'est pas le cas d'un taux marginal fixé à 1,8 %.
On relèvera d'ailleurs que, dans une décision n° 89-268 DC du 29 décembre 1989, le Conseil constitutionnel a jugé que le législateur avait pu, sans méconnaître ni l'article 13 ni l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme, fixer la taxe annuelle forfaitaire sur la valeur vénale des immeubles possédés en France par des personnes morales n'y ayant pas leur siège social à un taux de 3 %.
2. En deuxième lieu, la contestation de l'article 15 repose sur une interprétation inexacte de la jurisprudence.
Il ne résulte, en effet, ni de celle-ci ni, de manière plus générale, de la Constitution, que le redevable de l'impôt sur la fortune au titre d'un actif devrait nécessairement être celui qui supporte l'impôt sur le revenu produit par ce même actif.
Un tel principe ne peut, en particulier, se déduire de la décision n° 81-133 DC du 30 décembre 1981 par laquelle le conseil a admis la constitutionnalité du principe consistant à mettre l'impôt à la charge de l'usufruitier pour l'assiette de l'impôt sur les grandes fortunes.
Il convient de rappeler le contexte de la décision de 1981 pour mieux comprendre la portée du débat.
Le démembrement de propriété entre un nu-propriétaire et un usufruitier aboutit à éclater un bien entre deux patrimoines. Il devrait en résulter normalement la répartition de l'impôt patrimonial entre l'usufruitier et le nu-propriétaire en fonction de la valeur respective des droits de chacun. En matière de droits de mutation à titre gratuit, le code général des impôts prévoit une règle d'évaluation qui figure à l'article 762 du CGI.
Pour éviter que des contribuables aisés ne diminuent l'assiette de l'impôt en transmettant à titre gratuit la nue-propriété d'un bien, il avait été décidé, lors de la création de l'impôt sur les grandes fortunes (IGF), de mettre l'impôt à la charge de l'usufruitier, en ne maintenant l'imposition répartie que dans un nombre limité de cas, que l'on retrouve dans l'article 885 G du code général des impôts, qu'il s'agisse de libéralités, de démembrements à titre onéreux ou de certains démembrements prévus par le code civil, notamment l'usufruit du conjoint survivant (art 761 du code civil).
Sont ainsi soumis à l'impôt sur la fortune des biens qui ne dégagent aucun revenu monétaire : qu'il s'agisse de biens dont le propriétaire se réserve la jouissance (sans que l'assiette de l'impôt se limite à l'évaluation de l'avantage en nature) ou de biens non productifs de revenus (biens immobiliers à usage locatif mais sans locataire ; actions ou parts de sociétés ne versant pas de dividende).
Ces règles ont donc été maintenues pour l'ISF et ont même dû faire l'objet d'une validation interprétative, la Cour de cassation ayant jugé que, dans le silence du texte, le principe de l'imposition répartie s'imposait (Cass. com. 18 avril 1989, Mme Bergondi à propos d'un démembrement intervenant dans le cadre de l'article 1094 du code civil).
Il est donc clair que si la décision de 1981 a validé la possibilité de s'écarter de l'imposition répartie, elle n'a pas entendu établir un lien entre l'imposition sur la pleine propriété et la perception des revenus ou des fruits du bien concerné. Il serait d'ailleurs pour le moins paradoxal que ce qui constitue le principe en droit civil soit désormais considéré comme contraire à la Constitution.
Le principe inverse, conduisant à lier nécessairement les charges du patrimoine à la jouissance du revenu, serait d'ailleurs difficilement conciliable avec la jurisprudence qui admet la perception d'une taxe en fonction de la simple détention d'un patrimoine, indépendamment de l'existence du revenu correspondant (cf DC n° 89-268 du 29 décembre 1989).
On relèvera d'ailleurs que le principe invoqué par les auteurs de la saisine est d'autant moins pertinent qu'il existe d'ores et déjà de nombreuses discordances, y compris en matière d'impôt sur le revenu, entre l'assiette de l'impôt et la perception effective des revenus : c'est le cas des bénéfices des sociétés de l'article 8 qui sont imposables entre les mains des associés, même lorsqu'ils n'ont pas été distribués, c'est également le cas des plus-values de cession de titres qui sont imposables dès la cession, même si le paiement par le cessionnaire est différé.
En l'espèce, c'est notamment parce qu'il a été constaté que le mécanisme du démembrement était utilisé par des contribuables qui cédaient l'usufruit d'un bien pour échapper totalement à l'impôt qu'il a été décidé de mettre celui-ci à la charge de l'auteur du démembrement, sauf dans les cas d'imposition répartie existant déjà et dans celui des démembrements réalisés au profit d'organismes sans but lucratif reconnus d'utilité publique qui bénéficieront de l'imposition répartie avec, en outre, un abattement de 50 % sur la part restant taxable entre les mains du donateur.
Mais, contrairement aux affirmations des requérants, l'article ne vise nullement à inverser les règles jusqu'à présent en vigueur lorsque la propriété d'un bien est démembrée. Ce nouveau dispositif complète simplement ces règles en posant pour principe que, sauf cas particulier, l'auteur d'un démembrement de propriété est redevable de l'ISF sur la pleine propriété dès lors qu'il conserve indifféremment l'usufruit (ce qui est le cas actuellement) ou la nue-propriété (ce qui est nouveau) du bien concerné.
L'article 15 est d'autant moins contestable que la nouvelle règle d'imposition ne trouvera à s'appliquer que dans la mesure où l'auteur du démembrement aura accompli un acte de volonté dont il pourra mesurer toutes les conséquences : le nouvel article 885 G bis ne s'applique en effet qu'aux démembrements réalisés après le 1er janvier 1999.
3. En troisième lieu, les critiques adressées à l'article 18 sont dépourvues de portée utile.
On relèvera, d'abord, avec le rapporteur général de la commission des finances du Sénat, que l'obligation contestée peut être considérée comme une simple extension à l'ISF de la règle qui s'applique déjà aux dettes du défunt pour le calcul des droits de mutation à titre gratuit. En effet, l'article 770 du code général des impôts dispose que les dettes dont la déduction est demandée sont détaillées, article par article, dans un inventaire certifié par le déposant et annexé à la déclaration de succession (cf rapport n° 66 du Sénat, p 114 et 115).
On soulignera, ensuite, que le principe fondamental des droits de la défense, qui trouve son origine dans des lois républicaines relatives aux procédures de sanction, notamment disciplinaires, ne saurait être utilement invoqué pour contester les procédures d'établissement de l'impôt, qui n'entrent pas dans le champ d'application de ce principe.
Quoi qu'il en soit, le moyen manque en fait, dès lors qu'il résulte des termes mêmes du troisième alinéa de l'article 18, que l'administration ne pourra rectifier le défaut ou l'insuffisance des pièces justificatives des dettes déduites de l'actif imposable à l'ISF qu'« en se conformant à la procédure de redressement contradictoire prévue à l'article L 55 », ce qui impose le respect des formalités suivantes :
: le contribuable est informé des redressements que l'administration envisage d'effectuer ;
: il est également avisé qu'il peut se faire assister d'un conseil de son choix et qu'il dispose d'un délai de trente jours pour répondre ;
: la notification de redressement doit être motivée de manière à permettre au contribuable de formuler ses observations ;
: lorsque le désaccord persiste, l'administration doit informer le contribuable en motivant les raisons pour lesquelles elle n'a pas retenu les observations formulées par l'intéressé.
Il est donc clair que ce dispositif est entouré de garanties allant bien au-delà de ce qu'impose la Constitution.
V : Sur la modification des règles de territorialité en matière de droits de mutation à titre gratuit d'impôt sur la fortune et d'imposition de certaines plus-values (art 19, 23 et 24)
A : Les articles 19, 23 et 24 ont respectivement pour objet :
: de modifier les règles de territorialité des droits de mutation à titre gratuit en visant soit le domicile fiscal du donateur ou du défunt, soit celui du bénéficiaire de la transmission à titre gratuit ;
: de soumettre aux droits de mutation à titre gratuit et à l'ISF les immeubles et droits immobiliers situés en France et détenus, par l'intermédiaire d'organismes interposés, par des non-résidents ;
: d'imposer les plus-values (constatées ou en report) en cas de transfert du domicile hors de France.
Comme le soulignent à bon droit les requérants, ces dispositifs ont pour objet de lutter contre la fraude et la délocalisation fiscales. Nombre de nos partenaires de l'OCDE ont d'ailleurs mis en place des dispositifs similaires (cf rapports Assemblée nationale, p 246 et 262, Sénat, p 118, 139 et 144).
Les saisissants contestent néanmoins ces mesures en faisant valoir qu'elles seraient contraires aux articles 52 et 73 B du traité de Rome dès lors qu'elles restreindraient la liberté d'établissement.
Elles méconnaîtraient par ailleurs les conventions fiscales bilatérales signées par la France en matière de droits de mutation à titre gratuit.
Ils estiment en outre qu'elles se heurtent au principe de la présomption d'innocence, en ce qu'elles créeraient une présomption implicite de fraude fiscale en cas de délocalisation du patrimoine ou des revenus concernés.
B : Aucun de ces moyens ne peut être retenu.
En premier lieu, il convient de rappeler que la méconnaissance éventuelle du droit communautaire ou des conventions internationales ne serait pas de nature à affecter la constitutionnalité de la loi.
Au demeurant, le principe de ces impositions n'entrave nullement la liberté d'établissement. Il s'agit simplement d'éviter que certaines délocalisations puissent être opérées dans le seul but d'échapper à l'impôt. En outre, les dispositions de l'article 14 ne sont en rien incompatibles avec les conventions fiscales conclues par la France, ces dernières devant naturellement être appliquées lorsqu'elles existent, afin de résoudre, le cas échéant, un conflit entre le droit d'imposer de l'Etat de résidence du défunt ou du donateur et de celui de l'héritier ou du donataire. On relèvera que ce problème existe déjà puisque la France, entre autres pays, impose la transmission de certains actifs français, même lorsque le défunt ou le donateur n'est pas résident de France (2 ° de l'article 750 ter).
En deuxième lieu, on ne voit pas comment le fait de réserver au droit de l'Etat de résidence l'impôt correspondant à la plus-value réalisée ou à la donation effectuée pendant que l'intéressé est résident pourrait s'analyser comme instituant une présomption de fraude susceptible de se heurter à la Constitution.
Par ailleurs, et s'agissant plus particulièrement de l'article 23, le recours repose sur le postulat implicite que l'imposition doit être déterminée par la résidence du défunt ou du donateur plutôt que par celle du bénéficiaire. Or, rien ne fonde ce postulat, surtout dans notre régime de droits de mutation à titre gratuit, où le taux d'imposition est déterminé, non par les sommes transmises par le défunt ou le donateur, mais bien par celles reçues par l'héritier ou le donataire.
Il convient d'ailleurs de noter que, pour les droits de mutation à titre gratuit, le donateur et le donataire ainsi que les héritiers sont d'ores et déjà solidairement responsables du paiement des impositions.
Enfin, l'article 24 ne méconnaît pas davantage les principes constitutionnels en se bornant à aménager les modalités d'imposition d'un gain en capital réalisé pendant une période où le contribuable concerné résidait en France. Il les méconnaît d'autant moins que le nouvel article 167 bis inséré dans le code général des impôts prévoit un mécanisme de sursis de paiement permettant au contribuable de différer le paiement effectif de l'impôt au moment où s'opérera la cession, le remboursement ou l'annulation des droits sociaux concernés.
VI. : Sur le taux de TVA applicable aux abonnements
de gaz et d'électricité (art 29)
A : L'article 29 de la loi déférée a pour objet de soumettre au taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) les abonnements souscrits pour la fourniture de gaz et d'électricité.
Les requérants estiment que cette mesure créerait une rupture d'égalité devant l'impôt au détriment des réseaux de chaleur et des systèmes de chauffage utilisant les énergies renouvelables, notamment le bois. A cet égard, ils considèrent que le refus du Gouvernement de soumettre tous les abonnements de fourniture d'énergie au taux réduit au motif que le droit communautaire ne le permettrait pas n'est pas pertinent, eu égard à la mesure prise par ailleurs en matière de franchise TVA.
B : Ces moyens ne sont pas fondés.
En premier lieu, il convient de souligner qu'une distorsion de concurrence ne peut être utilement invoquée pour contester une disposition législative que dans la mesure où elle se traduit par une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques. En outre, une telle rupture ne saurait résulter de la circonstance que des biens ou services différents sont soumis à des taux de TVA distincts. Le Gouvernement considère donc que la contestation soulevée à l'encontre de cet article est, sur le plan constitutionnel, dépourvue de portée utile.
En second lieu, on observera, à titre subsidiaire, que la fourniture de gaz et d'électricité n'a pas pour seul objet le chauffage : pratiquement tous les abonnés à des réseaux de chaleur consomment également de l'électricité et bon nombre d'entre eux, du gaz. La baisse du taux de TVA sur les abonnements souscrits pour la fourniture de gaz et d'électricité bénéficiera donc à la quasi-totalité des ménages français (30 millions d'abonnés à l'électricité et 9,6 millions d'abonnés au gaz).
En tout état de cause, la fourniture de gaz et d'électricité constitue une fourniture d'énergie spécifique et distincte des autres sources d'énergie. La consommation de gaz et d'électricité par réseaux publics, qui couvre des besoins excédant largement ceux du chauffage (éclairage, fonctionnement des appareils ménagers, alimentation) peut donc faire l'objet d'un traitement spécifique sans enfreindre le principe d'égalité.
Dès lors, le législateur a pu, sans méconnaître la Constitution, décider que le taux réduit de TVA s'appliquera à cette catégorie d'abonnement.
VII. : Sur l'aménagement de la taxe sur les locaux
à usage de bureaux en Ile-de-France (art 38)
A : Cet article a pour objet d'élargir aux activités commerciales et de stockage l'assiette de la taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux en région Ile-de-France, créée par la loi de finances rectificative pour 1989. Cet élargissement permettra d'accroître les ressources du fonds d'aménagement de la région Ile-de-France (FARIF).
Tout en rappelant que le Conseil constitutionnel avait admis la création de cette imposition spécifique, les députés requérants estiment que l'extension à laquelle procède l'article qu'ils contestent n'est pas justifiée. Le législateur aurait dû, selon eux, se borner à imposer les activités qui constituent une source de déséquilibre régional. Les auteurs de la saisine considèrent que l'objectif consistant à faire participer les bénéficiaires des infrastructures de transports au financement de celles-ci n'est pas susceptible de fonder l'atteinte que porterait cet article à la liberté du commerce et de l'industrie. S'agissant des installations de stockage concernées par l'élargissement, la taxe méconnaîtrait le principe d'égalité devant les charges publiques.
Les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, considèrent en outre que la taxe ainsi étendue retient un critère de superficie qui ne permet pas de la proportionner aux facultés contributives. Ils ajoutent que le législateur aurait dû, au moins, prévoir des exonérations pour les cas où des locaux sont inutilisables ou vacants pour une cause étrangère à la volonté du bailleur.
B : Ces critiques ne sont pas fondées.
1. A titre liminaire, il sera précisé que le fonds pour l'aménagement de la région Ile-de-France (FARIF) a été créé sous la forme d'un compte d'affectation spéciale, afin de permettre à l'Etat, grâce à des ressources affectées (produit d'une taxe sur les locaux à usage de bureaux existant sur l'ensemble de l'Ile-de-France) de dégager des moyens complémentaires à ceux du budget général pour résoudre les graves problèmes liés à la concentration urbaine de cette région et d'accentuer ses actions en faveur du développement de l'offre de logements, essentiellement sociaux, de la réalisation d'investissements en matière de transports collectifs et de réseau routier, de la politique de la ville dans les quartiers en grande difficulté et de l'acquisition de réserves foncières nécessaires à l'aménagement futur.
Or, le reversement à la région d'Ile-de-France d'une part de plus en plus importante des ressources actuelles du FARIF, imposé par l'article 73 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995, conduit à réduire, à due concurrence, les moyens financiers dont l'Etat peut aujourd'hui disposer au titre de ce fonds, alors que les besoins afférents à l'aménagement du territoire régional demeurent élevés.
Les moyens financiers dont l'Etat dispose au travers du FARIF doivent, en conséquence, être consolidés dans la ligne des principes régissant le dispositif issu de la loi de 1989, dont la finalité a été approuvée par la décision précitée du Conseil constitutionnel.
2. Contrairement aux affirmations des requérants, il est, dès lors, légitime de faire contribuer au financement des infrastructures de la région Ile-de-France l'ensemble des acteurs économiques qui en tirent un avantage direct ou indirect, et dont l'activité participe au phénomène de concentration urbaine. Tel est bien le cas des activités commerciales ou de stockage.
Le développement de nouveaux pôles commerciaux et de stockage d'importance a, en effet, amplifié la concentration de ces activités en Ile-de-France. Sans doute, cette amplification n'est-elle qu'un effet induit et ne traduit-elle pas un excès justifiant une délocalisation puisqu'elle répond à l'expression de besoins nouveaux de la population francilienne. Mais elle implique un accroissement des équipements, tout particulièrement en matière de liaisons et de transports.
Ainsi, par exemple, les centres de logistique et les grandes surfaces dédiées à la distribution, dont les performances sont largement tributaires du nombre et de la qualité des réseaux de transport qui leur sont offerts, doivent être appelés à participer à leur financement, d'autant que ces centres et grandes surfaces sont fortement générateurs de transport.
A contrario, il convient de relever que l'immobilier de bureaux a enregistré une certaine stagnation au cours des dernières années.
Le principe présidant à l'extension de la taxe aux locaux commerciaux et de stockage n'est donc, contrairement à l'argumentation des auteurs du recours, pas étranger à l'objet initial de la taxe, tel que validé par le Conseil constitutionnel, qui avait admis la création de cette imposition spécifique dont le produit est destiné à « corriger les déséquilibres les plus graves que connaît cette région en matière d'accès de nombre de ses habitants à des logements locatifs, d'éloignement entre leur lieu de travail et leur lieu d'habitation et de saturation des infrastructures de transports » (n° 89-270 DC du 29 décembre 1989).
En réalité, cette extension permet de mieux répartir l'effort contributif sur l'ensemble des activités tertiaires qui bénéficient des infrastructures de transports notamment collectifs.
A cet égard, il doit être relevé que, si les locaux affectés à un usage de production, qu'il soit agricole ou industriel, ne sont pas soumis à la taxe, c'est parce que la désindustrialisation de la région Ile-de-France et le faible niveau de l'activité agricole le justifient. En effet :
: les activités agricoles, dont le potentiel est, au demeurant, relativement faible, contribuent néanmoins à modérer l'expansion des zones urbanisables et préservent des espaces naturels indispensables ; ce qui conduit, par identité de motifs, à exonérer également du paiement de la taxe sur les locaux de stockage les locaux appartenant aux sociétés coopératives agricoles ou à leurs unions ;
: les activités industrielles sont en déclin progressif ; dans ce secteur, l'emploi a régressé en Ile-de-France à un rythme très supérieur à celui observé au niveau national. Les activités industrielles de la région d'Ile-de-France perdent chaque année 4 à 5,5 % de leurs effectifs, alors que celles des autres régions ne connaissent que des taux de réduction compris entre 1 et 3 %.
Quant à la distorsion de concurrence invoquée par les députés requérants, elle ne serait, à la supposer établie, pas de nature à mettre en cause, par elle-même, des principes constitutionnels.
En tout état de cause, elle n'est pas démontrée. En effet, pour ce qui est d'un certain nombre d'activités (secteur hôtelier, commerce de détail), il est clair que, s'agissant, par définition, d'activités de proximité, elles ne sont pas soumises à la concurrence directe d'activités de même nature situées en dehors de la région Ile-de-France.
En outre, la fixation à un niveau élevé des seuils de taxation (2 500 m2 pour les locaux commerciaux et 5 000 m2 pour les locaux de stockage) ainsi que la modération de la tarification, par rapport à celle applicable aux bureaux, contribuent largement à ne pas pénaliser ces secteurs.
En ce qui concerne les secteurs d'activités susceptibles de se trouver confrontés à la concurrence de ceux implantés notamment à l'étranger (tout particulièrement les plates-formes logistiques multimodales), l'argument manque de pertinence, car le seul coût du transfert hors de la région Ile-de-France renchérirait les prestations. On indiquera, à titre d'exemple, que l'incidence de la taxe aura pour effet de majorer ce coût de moins de 2 % (1,63 %) alors que les loyers moyens dans le secteur de la logistique s'établissent actuellement, charges comprises, à plus de 360 F hors taxes le mètre carré.
3. Les moyens invoqués par la saisine des sénateurs ne peuvent davantage être accueillis.
a) En premier lieu, l'exonération des petites surfaces commerciales et de stockage est justifiée, à l'instar de l'exonération en vigueur pour les bureaux d'une superficie inférieure à 100 m2 ; elle n'institue pas davantage de discrimination.
Le niveau de seuil d'imposition retenu pour les locaux commerciaux et les locaux de stockage permet ainsi de prendre en compte la situation particulière d'un certain nombre d'activités en raison soit de leur implantation, soit de leur taille, soit encore de leur vocation économique ou sociale.
Quant aux exonérations prévues au sein des zones sensibles ou précaires d'un point de vue urbanistique, économique ou social, elles se justifient en elles-mêmes par le souci du Gouvernement d' uvrer en faveur de la politique de la ville.
b) S'agissant, en second lieu, de la critique du mode de calcul de la taxe, qui consiste à appliquer un tarif donné au m2, elle n'est pas convaincante.
En effet, la taxe s'applique à des locaux et non pas à des activités en tant que telles ; elle est due par les propriétaires ou titulaires d'un droit réel. Revêtant un caractère patrimonial, elle est indépendante de toute notion de chiffre d'affaires ou de bénéfice. Il n'est donc pas infondé qu'elle soit fonction de la superficie des locaux taxables, quelle que soit la nature de ceux-ci.
Le choix d'une telle référence de taxation permet d'imposer les locaux à due concurrence, dès lors que, pour des locaux commerciaux ou de stockage, leur importance laisse présumer une nécessité d'infrastructures environnantes proportionnelle.
Cela étant, qu'elle soit acquittée par les propriétaires de locaux exerçant en leur sein leur activité, ou répercutée éventuellement sur les locataires exploitants, la taxe est déductible pour l'assiette de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés, en tant que charge, au même titre que la taxe foncière, ce qui conduit à en limiter l'impact en termes financiers. La modération des tarifs applicables aux locaux commerciaux et de stockage renforce en outre cette limite.
c) Enfin, le moyen tiré de la jurisprudence relative à la taxe sur les logements vacants n'est pas non plus pertinent.
En effet, la taxe concernée par l'article 38 de la présente loi ne répond pas au même objectif que la taxe sur les logements vacants.
Cette dernière a essentiellement un objet social, en ce sens qu'elle a pour finalité d'inciter les propriétaires de tels logements à les remettre sur le marché locatif des locaux d'habitation. Elle s'inscrit en contrepoint de la taxe d'habitation. Son produit est destiné à contribuer au financement de l'ANAH, en vue de la réhabilitation du logement et, corrélativement, d'un accroissement de l'offre. L'absence de location pour une cause légitime (travaux substantiels à réaliser, défaut de preneur nonobstant les diligences utiles) conduit logiquement à admettre le non-assujettissement des locaux vacants.
Tout autres sont l'objet et la nature de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et de stockage. Comme il a été dit plus haut, cette taxe a pour vocation, au regard de la concentration urbaine et des difficultés qu'elle engendre, de faire participer, sous réserve des exonérations spécifiquement prévues, les activités économiques au financement des infrastructures nécessaires à leur maintien et à leur développement, et parallèlement de contribuer à la réduction des déséquilibres globaux d'équipements publics de la région d'Ile-de-France.
VIII. : Sur les dispositions relatives à l'avoir fiscal
et au précompte (art 41)
A : L'article 41 institue un double taux d'avoir fiscal : le taux à 50 % est conservé lorsque l'actionnaire est une personne physique, mais est réduit à 45 % pour les actionnaires personnes morales (sous réserve d'exceptions). Toutefois, en contrepartie d'un crédit d'impôt de 45 %, les sociétés distributrices dont les résultats distribués n'ont pas subi l'impôt au taux de droit commun sont autorisées à limiter le précompte qu'elles doivent alors acquitter à 45 %.
Les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, estiment que cet article porte atteinte au principe constitutionnel d'égalité devant l'impôt, dans la mesure où, pour bénéficier de cet avantage, la société distributrice doit pouvoir justifier de l'utilisation potentielle de cet avoir fiscal, ce qui correspond à une condition impossible à remplir pour les sociétés cotées dont l'actionnariat est, par définition, mouvant.
B : Cette critique n'est pas fondée.
C'est à tort, en effet, que les auteurs de la saisine tirent argument d'une prétendue impossibilité, pour les sociétés cotées, de justifier de l'identité de leurs actionnaires, personnes physiques ou personnes morales, pour en déduire qu'il existe un risque de surtaxation de ces sociétés au titre du précompte supporté lorsque les dividendes sont prélevés sur des bénéfices n'ayant pas supporté l'impôt sur les sociétés au taux normal en amont (dividendes exonérés reçus de filiales par exemple) ou l'ayant supporté depuis plus de cinq ans. Cet argument ne repose pas sur le dispositif législatif adopté par le Parlement, mais sur ce qu'ils considèrent comme une formalité impossible (cf décision n° 98-402 DC du 25 juin 1998) pour bénéficier de la disposition du texte permettant à une société de limiter le montant du précompte à celui de l'avoir fiscal qui sera effectivement utilisé.
En outre, le principe d'égalité n'est pas en cause.
En effet, le précompte est un impôt destiné à gager l'avoir fiscal. Il est dû, dans les cas, au demeurant très limités, où les entreprises prélèvent les dividendes versés à leurs actionnaires sur des bénéfices qui n'ont pas supporté l'impôt sur les sociétés au taux normal (dividendes de filiales exonérés grâce au régime « mères-filles », distributions de plus-values ayant bénéficié d'un taux réduit d'imposition) ou sur des bénéfices réalisés depuis plus de cinq ans. Dans ces cas, l'avoir fiscal accordé à l'actionnaire n'est pas gagé, ou est considéré comme ne l'étant pas, s'agissant de la présomption concernant les dividendes prélevés sur des bénéfices de plus de cinq ans.
C'est pour éviter de maintenir un précompte à 50 % lorsque l'avoir fiscal utilisé ne sera que de 45 % qu'il a été prévu de permettre aux sociétés de limiter leur précompte à 45 % à concurrence des dividendes dont il aura été justifié qu'ils reviennent à des personnes morales et ne sont donc assortis que d'un avoir fiscal réduit.
Au regard de ce dispositif, il est inexact de prétendre que les sociétés cotées seraient défavorisées par rapport aux sociétés non cotées. En effet, et contrairement à ce qui est indiqué dans le recours, la justification qu'implique le texte pourra être apportée sans difficulté majeure :
: en premier lieu, l'entreprise pourra payer le précompte dans le mois suivant la décision d'imputation de la distribution et effectuer une déclaration rectificative aboutissant à un remboursement dès qu'elle aura une connaissance plus exacte des bénéficiaires de cette distribution ;
: en second lieu, ce n'est pas parce qu'une société est cotée qu'elle ignore l'identité de ses actionnaires, à qui elle doit au demeurant être capable d'envoyer des convocations pour leur participation aux assemblées générales. Les sociétés qui pratiquent le « nominatif pur » ont une connaissance assez exacte des changements de leur actionnariat. Pour les autres sociétés cotées, si ces changements sont connus avec un peu plus de retard, elles peuvent cependant disposer de statistiques assez fiables sur la composition de leur actionnariat. Dans la mesure où de telles statistiques afférentes à l'exercice de distribution présentent des garanties suffisantes, il pourra être admis que l'entreprise s'y réfère pour la liquidation de son précompte. Ces précisions figureront dans l'instruction d'application de la loi.
Dans ces conditions, et à supposer que le moyen ainsi soulevé puisse être considéré comme opérant, il manque en fait.
IX. : Sur la réforme de la taxe professionnelle (art 44)
A : Pour la généralité des redevables, l'assiette de la taxe professionnelle est actuellement composée de deux éléments :
: la valeur locative des immobilisations corporelles dont le redevable a disposé pour les besoins de son activité professionnelle.
Pour les immeubles, cette valeur locative est déterminée selon les règles prévues en matière de taxe foncière. Pour les équipements, cette valeur est fixée à 16 % de leur prix de revient ;
: 18 % du montant des salaires.
Afin de supprimer ce second élément qui peut constituer un frein à l'embauche, l'article 44 institue un abattement progressif sur la fraction imposable des salaires de sorte qu'à compter de 2003 la part salariale sera complètement supprimée de l'assiette de la taxe professionnelle.
Les députés requérants estiment que ce dispositif porte atteinte au principe de libre administration des collectivités locales en restreignant excessivement leurs ressources fiscales et en leur retirant l'essentiel de leur pouvoir fiscal sur leur principale ressource. Cette atteinte serait, selon les requérants, d'autant plus manifeste que le système de compensation par l'Etat de la perte de ressources correspondante ne serait pas efficace. En outre, la suppression progressive de la composante salariale de la taxe professionnelle créerait une rupture manifeste d'égalité entre les contribuables, selon qu'auparavant la taxe qu'ils acquittaient comportait ou non une part salariale significative.
B : Pour sa part, le Gouvernement considère que ces critiques ne sont pas fondées.
1. En premier lieu, il convient de rappeler que l'article 34 de la Constitution réserve au législateur non seulement la détermination des principes fondamentaux « de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources » mais également la fixation des règles concernant « l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature ». La décision n° 91-261 DC du 6 mai 1991 est sans équivoque à cet égard, en tant qu'elle précise que « le principe de libre administration des collectivités territoriales reçoit application dans les conditions prévues par la loi ».
De même est-il clair, compte tenu notamment de la décision n° 91-298 DC du 24 juillet 1991, que le législateur est pleinement habilité à modifier les règles relatives aux ressources de ces collectivités, dès lors que les dispositions de l'article 72 de la Constitution aux termes desquelles les collectivités locales « s'administrent librement par des conseils élus » font seulement obstacle à ce que les mesures prises en la matière par le Parlement privent de toute effectivité le droit ainsi reconnu à ces collectivités.
Tel n'est pas le cas de la mesure contestée en l'espèce.
A cet égard, le Conseil constitutionnel a déjà jugé que la mise en place d'une compensation des pertes de recettes des collectivités locales qui résulteraient d'une mesure législative n'était pas de nature à entraver leur libre administration (n° 94-358 DC du 26 janvier 1995). En effet, la libre administration repose essentiellement, pour être effective, sur la libre disposition des sommes nécessaires à l'exercice de leurs compétences par les collectivités locales. Aucune règle constitutionnelle n'implique de privilégier une catégorie de ressources par rapport à une autre. En tout état de cause, le moyen invoqué manque en fait, dès lors que la réforme ne prive nullement les collectivités locales de leurs pouvoirs en matière fiscale.
On observera en outre, bien que la critique portant sur l'efficacité du dispositif ne soit pas de niveau constitutionnel, que les modalités techniques de compensation prévues par l'article 44 ne sont pas critiquables. En effet, pour 1999, le rapport établi par la commission des finances de l'Assemblée nationale souligne que le dispositif proposé par le Gouvernement permettra une « compensation au franc le franc », évaluée à 11,8 MdF. A cet égard, le président de cette commission fait même observer que les collectivités locales bénéficieront, en plus, d'environ 1 MdF résultant de la suppression sur deux ans de la réduction pour embauche et investissement.
La compensation sera égale pour chaque collectivité, groupement, ou fonds départemental au produit de son taux de taxe professionnelle pour 1998 par ses pertes de bases résultant de la suppression progressive de la part salaires. Cette perte de base sera calculée à partir des bases nettes imposables pour 1999. En outre, à compter de 2000, cette compensation sera actualisée chaque année conformément à l'évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Il est souligné que cette indexation de la compensation sur la DGF est favorable aux collectivités locales dès lors qu'entre 1992 et 1997 la DGF a connu une évolution plus dynamique (+ 12 %) que les bases salaires de la taxe professionnelle (+ 10,5 %).
A compter de 2004, la compensation sera intégrée à la DGF et évoluera donc comme cette dernière. Cette mesure conférera à la compensation un caractère permanent et lui assurera, comme il vient d'être indiqué, une progression plus dynamique que la base salaires.
Au total, le mécanisme de compensation financière prévu par l'article 44 permettra de préserver intégralement les intérêts financiers des collectivités locales, dans le respect du principe de libre administration.
2. En second lieu, la critique concernant la situation des professions libérales n'est pas davantage fondée.
En effet, à la différence de la généralité des redevables de la taxe professionnelle qui sont imposables, d'une part, sur la valeur locative de leurs équipements et biens mobiliers et, d'autre part, sur 18 % de la masse salariale, la base d'imposition des titulaires de bénéfices non commerciaux, agents d'affaires et intermédiaires de commerce qui emploient moins de cinq salariés est constituée par le dixième des recettes qu'ils ont réalisées au cours de la période de référence. Le législateur a, en effet, considéré qu'en dehors des biens passibles de taxe foncière, qui constituent une base commune d'imposition pour l'ensemble des redevables de la taxe professionnelles, les recettes traduisaient mieux la capacité contributive réelle de ces redevables.
Dès lors que les membres des professions libérales employant moins de cinq salariés ne sont pas imposables à raison des salaires qu'ils versent, il est normal que la suppression de la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle opérée par l'article 44 ne les concerne pas.
X : Sur le prélèvement exceptionnel
sur les caisses d'épargne (art 52)
A : L'article 52 opère, sur certains fonds gérés par le Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance, un prélèvement exceptionnel de 5 MdF.
Pour contester cette mesure, les sénateurs requérants font valoir qu'elle ne peut se réclamer de précédents concernant des prélèvements opérés sur des organismes publics, dès lors que les caisses d'épargne sont des organismes privés. Faute de pouvoir s'analyser comme le remboursement d'un prêt, ce prélèvement ne peut selon eux être considéré que comme une imposition instituée en méconnaissance des exigences constitutionnelles. Ils estiment, à cet égard, qu'un impôt ne peut frapper un contribuable en raison de la seule commodité de la taxation sans méconnaître l'article 13 de la Déclaration de 1789. Ils ajoutent que l'article 52 de la loi déférée institue une véritable confiscation, qui n'aurait pas sa place hors du droit pénal.
B : Le Conseil constitutionnel ne pourra accueillir cette argumentation.
1. En premier lieu, et contrairement à ce que soutiennent les requérants, un tel prélèvement est conforme à la jurisprudence. En particulier, le Conseil constitutionnel a admis, dans la décision n° 95-371 DC du 29 décembre 1995, la constitutionnalité d'un prélèvement de 680 MF sur les fonds déposés auprès de la Caisse des dépôts et consignations par l'Organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce (ORGANIC). De même a-t-il admis, dans la décision n° 96-385 DC du 30 décembre 1995, un prélèvement sur les organismes recevant les contributions des employeurs à la formation en alternance.
Il est donc clair que le caractère privé d'un organisme ne constitue pas un obstacle d'ordre constitutionnel à son assujettissement à un prélèvement exceptionnel.
2. En deuxième lieu, le prélèvement exceptionnel n'est pas sans lien avec la situation particulière du réseau des caisses d'épargne.
On mentionnera à cet égard :
: le statut d'établissement a but non lucratif, résultant de la loi n° 83-557 du 1er juillet 1983, et interdisant toute distribution de bénéfice ;
: l'absence de capital, et donc de créanciers sociaux dont il faudrait rémunérer les apports ;
: la distribution du livret A, produit d'épargne défiscalisé ;
: enfin, la dotation de l'Etat en 1984 aux caisses d'épargne.
On ajoutera que cette dotation s'élevait à 3 MdF. Effectuée à partir du Fonds de réserve et de garantie des caisses d'épargne (FRGCE) centralisé à la Caisse des dépôts et consignations, elle a réduit les prélèvements effectués par l'Etat sur les fonds d'épargne.
Par rapport au montant de cette dotation réalisée en 1984, le prélèvement effectué doit, de plus, être actualisé pour tenir compte du coût de refinancement pour l'Etat.
On observera enfin que le prélèvement contesté s'inscrit dans le cadre, plus général, de la réforme des caisses d'épargne qui a donné lieu à un projet de loi que le Gouvernement vient de déposer au Parlement.
XI. : Sur les taxes applicables aux transports aériens
(art 51 et 136)
A : Deux dispositions de la loi de finances pour 1999 s'inscrivent dans le cadre d'une réforme de la fiscalité des transports aériens.
L'article 51 crée une taxe d'aviation civile, qui se substitue à la taxe de péréquation du transport aérien, alimentant le Fonds de péréquation des transports aériens (compte spécial du Trésor n° 902-25), et à la taxe de sécurité et de sûreté affectée au budget annexe de l'aviation civile (BAAC). Le produit de la taxe de l'aviation civile est estimé à 1,48 MdF. Il est prévu de l'affecter à hauteur de 10 % au nouveau Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) et de 90 % au BAAC.
Quant à l'article 136, il crée une nouvelle ressource fiscale, la taxe d'aéroport, qui est perçue au profit des exploitants d'aérodromes, due par les entreprises de transport aérien et assise sur le trafic embarqué de toute nature. Cette taxe est affectée au financement des services de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril aviaire, de sûreté, à l'exception de la rémunération des personnels de police, ainsi que, à titre accessoire, des mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux.
Cette réforme fait suite à plusieurs décisions du Conseil d'Etat, notamment l'arrêt de section Chambre syndicale du transport aérien du 10 janvier 1995 et la décision Syndicat des compagnies aériennes autonomes du 20 mai 1998. En particulier, cette dernière décision a censuré l'inclusion de dépenses de sécurité-incendie-sauvetage dans l'assiette d'une redevance, au motif que ces dépenses correspondent à des missions d'intérêt général.
Pour contester ces articles, les requérants soulèvent essentiellement des moyens dirigés contre la taxe d'aéroport. Ils font valoir que la loi organise une « débudgétisation » de charges incombant par nature à l'Etat, au sens de la décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 1994. Ils estiment que l'institution d'une imposition de toute nature perçue au profit de personnes privées est contraire aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. Enfin, ils considèrent que ces taxes sont en outre contraires aux articles 13 et 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
B : Le Gouvernement ne partage pas cette analyse.
1. En premier lieu, il convient de distinguer, contrairement à l'assimilation faite par les requérants, les notions de charges permanentes par nature et de missions d'intérêt général incombant par nature à l'Etat.
La première notion repose sur l'article 6 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Il s'agit notamment des dépenses de personnel et de matériel applicables au fonctionnement des services de l'Etat, à l'exclusion de toute autre incombant à d'autres entités juridiques. Ces charges doivent être prises en compte par le budget et financées par des ressources que ce dernier détermine.
A l'inverse, rien n'interdit à l'Etat d'affecter le produit d'une imposition à un organisme tiers auquel une mission d'intérêt public aurait été confiée, sauf à considérer que cette mission ne peut, par nature, être assumée que par l'Etat.
Selon l'analyse du Gouvernement, les missions destinées à être financées par la taxe d'aéroport ne sont pas de cette nature. Ni les contrôles environnementaux ni la lutte contre le péril aviaire ne paraissent pouvoir être classés dans cette catégorie. Les services de sécurité-incendie et de secours sont déjà largement pris en charge par des collectivités décentralisées.
Il faut souligner, à cet égard, que les missions des SDIS (services départementaux d'incendie et de secours) sont à l'heure actuelle prises en charge financièrement par les départements, sans que la constitutionnalité de ce dispositif puisse être sérieusement mise en doute. Ces missions s'exercent sur les aéroports sous l'autorité du préfet, comme le confirme au demeurant le nouvel article L 213-3 du code de l'aviation civile issu de la loi n° 98-1171 du 18 décembre 1998.
Enfin, le contenu des missions de sûreté à la charge des aérodromes résulte de textes particuliers à l'aviation civile, ces missions s'effectuant, en tout état de cause, sous le contrôle d'officiers de police judiciaire, et par conséquent du procureur de la République. Il s'agit là d'un ensemble de tâches spécifiques et différentes, qui se surajoutent à l'exercice régulier et normal de la sûreté dans les lieux publics, pris en charge dans les aéroports par différents services de l'Etat dans le cadre de leurs missions régulières.
Il était donc possible de confier les missions financées par la taxe d'aéroport à des organismes tiers. C'est ce qu'organise notamment la loi relative à l'organisation de certains services de transport aérien, récemment votée dans les mêmes termes par les deux assemblées, qui a, entre autres, pour objet de confier aux exploitants d'aérodrome l'exécution des services de sécurité-incendie-sauvetage et de lutte contre le péril aviaire.
La qualification de charges permanentes par nature, au sens de la jurisprudence constitutionnelle sur les « débudgétisations », n'est donc pas justifiée. Il convient au demeurant de souligner que l'ensemble du dispositif de réforme de financement des prestations en cause n'entraîne, en pratique, aucune débudgétisation de quelque recette ou dépense que ce soit par rapport à la situation antérieure.
2. En deuxième lieu, le fait qu'un établissement public industriel et commercial, voire un organisme privé, puisse percevoir la taxe ne méconnaît aucun principe constitutionnel.
La jurisprudence admet, en effet, qu'une imposition de toute nature puisse être perçue par un établissement public industriel et commercial ou un organisme privé, si celui-ci a en charge une mission d'intérêt général. Ainsi le Conseil constitutionnel a-t-il qualifié d'imposition de toute nature la contribution sociale de solidarité sur les sociétés, bien qu'elle soit recouvrée et partiellement affectée à l'ORGANIC, organisme de droit privé investi d'une mission de service public (n° 91-302 DC du 30 décembre 1991).
De même, le Conseil d'Etat a-t-il reconnu le caractère d'imposition de toute nature aux contributions annuelles versées par le fonds d'assurance-formation des médecins libéraux pour financer le fonctionnement des conseils régionaux de la formation continue, qui sont des personnes morales de droit privé (CE ass. 3 juillet 1998, Syndicat des médecins d'Aix et autres).
L'article 136 s'insère dans un dispositif similaire dès lors que les missions en cause (sécurité-incendie, visites de sûreté) sont bien des missions de service public.
Enfin, si l'on considère que l'Etat peut régulièrement confier cette mission de service public à un tiers, il paraît logique que le statut de cet organisme tiers soit indifférent au regard des moyens dont il peut disposer pour exercer une mission d'intérêt général, dès lors que celle-ci s'exerce sous le contrôle de la puissance publique.
3. En troisième lieu, l'institution de ces taxes n'est pas contraire aux articles 13 et 14 de la Déclaration de 1789.
On observera, d'abord, que le moyen tiré de l'article 14 n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier la portée.
En ce qui concerne l'égalité devant les charges publiques énoncée par l'article 13 de la Déclaration, c'est à tort que les requérants en tirent argument pour faire valoir que seules les compagnies aériennes seront astreintes à financer les charges résultant des missions de sécurité et de sûreté alors qu'il s'agit de missions régaliennes qui devraient incomber à l'ensemble des citoyens. En effet, il convient d'ajouter les deux observations suivantes aux raisons déjà exposées ci-dessus :
: d'une part, les compagnies aériennes sont dans une situation de fait (utilisation des installations aéroportuaires) et de droit (droits d'accès aux « slots ») qui les distingue des autres catégories potentielles de redevables ;
: d'autre part, les dépenses concourant à la réalisation des missions nécessaires à l'accomplissement de la prestation de transport aérien sont d'une nature spécifique qui justifie que le prélèvement fiscal correspondant soit mis à la charge des entreprises dont l'activité est spécialement à l'origine des coûts correspondants, plutôt que de l'ensemble des contribuables. A titre d'exemple, le dispositif de sécurité-incendie est organisé de façon à permettre une intervention sur l'avion en moins de trois minutes ; en outre, l'ampleur des moyens mis en uvre pour assurer le filtrage des passagers permet de faciliter l'embarquement et d'éviter des retards qui seraient préjudiciables aux compagnies comme aux passagers.
Par ailleurs, l'on ne saurait, non plus, tirer argument, comme le font les requérants, d'une analogie avec la Régie autonome des transports parisiens pour contester les articles 51 et 136. Les forces de l'ordre peuvent intervenir pour la protection des usagers dans les transports collectifs mais il en est exactement de même sur les aéroports (douanes, gendarmerie), les effectifs en question étant bien financés par l'impôt général. En revanche, les mesures de sécurité ad hoc (services de surveillance supplémentaires, investissements de sécurité et de sûreté tels que la vidéo-surveillance, les cabines anti-agressions) sont financées par les recettes de l'entreprise et non par l'impôt.
Enfin, on observera plus particulièrement, s'agissant de la taxe de l'aviation civile qui s'est substituée à la taxe de sûreté et de sécurité, que cette dernière, qui assurait auparavant le financement de la partie dite « régalienne » du budget annexe de l'aviation civile, par opposition aux activités de « navigation aérienne », n'a pas été censurée par le Conseil constitutionnel lorsque les dispositions de la loi de finances pour 1998 relatives au financement de ces missions lui ont été soumises.
XII. : Sur la taxe sur les activités saisonnières (art 99)
A : Afin de ne pas laisser exemptes de toute taxation locale les activités saisonnières éphémères à caractère commercial, l'article 99 de la loi de finances pour 1999 offre aux communes d'exercice de ces activités la possibilité d'instituer une taxe ponctuelle dont le régime est défini par un nouvel article L 2333-87 inséré dans le code général des collectivités territoriales.
Les critiques émises par les saisissants portent sur le fait générateur de la taxe, l'imprécision de son assiette, son mode de calcul et enfin la solidarité de recouvrement instituée à l'égard du propriétaire.
B : Ces critiques appellent les observations suivantes :
L'objet de l'article 99 est d'instaurer, au regard des impôts locaux, une égalité de traitement entre les contribuables qui exerçent des activités commerciales saisonnières et ceux qui exploitent de façon traditionnelle un commerce.
En effet, le défaut d'assujettissement à une quelconque taxation locale des contribuables qui exerçent des activités saisonnières induit des distorsions de concurrence entre commerçants, puisque les uns contribuent aux charges publiques, tandis que les autres échappent à toute contribution, alors qu'ils bénéficient des services et structures de la collectivité d'accueil de leur activité.
La taxe instituée par l'article 99 corrige donc une situation inéquitable et poursuit ainsi une finalité conforme au principe défini à l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme.
L'assiette de la taxe est déterminée par la surface du local ou de l'emplacement constitutif de cette installation. Elle est ainsi logiquement constituée par cet élément physique, seul aisément appréhendable, eu égard au caractère éphémère des activités visées.
Les saisissants n'évoquent d'ailleurs aucun autre critère susceptible d'asseoir cette taxe.
Quant au tarif, sa modulation dans la limite d'un plafond de 1 000 F/m2 permet un ajustement aux enjeux commerciaux locaux en termes de concurrence et une participation aux charges communes.
Dès lors, et contrairement aux affirmations des requérants, l'encadrement du taux de cette taxe répond pleinement à la jurisprudence du Conseil constitutionnel (n° 87-239 DC du 30 décembre 1987).
En définitive, les moyens tirés, tant du principe d'égalité que des dispositions de l'article 34 de la Constitution, manquent en fait.
Par ailleurs, les autres moyens avancés par les saisissants sont inopérants.
Ainsi, la taxe, qui vise explicitement des activités éphémères, n'a pas vocation à être appliquée au titre de deux années consécutives dans la même commune, puisque en cas de poursuite au cours de l'année suivante d'une activité saisonnière, celle-ci devient habituelle et les exploitants seront alors normalement soumis à la taxe professionnelle. L'article 99 prévoit d'ailleurs expressément que les redevables de la taxe professionnelle ne sont pas assujettis à la nouvelle taxe.
Quant à la solidarité instituée par l'article 99, elle est justifiée, d'une part, par la connaissance par le propriétaire de l'exercice d'une activité commerciale temporaire, dans la mesure où une convention de location ou d'occupation à cette fin a dû être conclue avec l'exploitant et, d'autre part, par le caractère précisément éphémère de l'activité.
XIII. : Sur l'utilisation, par l'administration fiscale, du numéro d'inscription au Répertoire national d'identification des personnes physiques (art 107)
A : L'article 107 définit les conditions dans lesquelles l'administration fiscale pourra utiliser, à des fins de lutte contre la fraude fiscale, le numéro d'inscription au Répertoire national d'identification des personnes physiques (NIR).
Strictement cantonnée aux opérations relatives à l'assiette et au recouvrement des impôts, à l'exclusion de tout autre usage, l'utilisation d'un identifiant unique a pour objet de permettre d'assurer un meilleur service à l'usager en simplifiant ses démarches et de faciliter la gestion de l'impôt.
Pour critiquer cette disposition, les députés, auteurs de la première saisine, font valoir que la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) a, à plusieurs reprises, émis les plus grandes réserves vis-à-vis de tels dispositifs. Ils soulignent que l'article contesté a été adopté sans que cette commission n'ait pu examiner ce dispositif ainsi que les modifications de procédure instituées en cours de lecture sur cet article. Les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, font en outre valoir que cette disposition méconnaît l'article 34 de la Constitution, dans la mesure où le législateur est resté en deçà de sa compétence.
B : Pour sa part, le Gouvernement considère que l'article 107 ne méconnaît aucun principe constitutionnel.
1. En premier lieu, il convient de souligner l'objet exact de cette disposition, qui part d'un constat simple, auquel ont abouti plusieurs rapports parlementaires au cours des dernières années : celui des difficultés auxquelles se heurte l'administration fiscale, qui a besoin d'informations fiables pour remplir ses missions dans les meilleures conditions et qui se heurte à des difficultés, faute de pouvoir utiliser le NIR.
Actuellement, en effet, un employeur adresse ses déclarations de rémunérations à la sécurité sociale avec l'indication du numéro NIR de chaque intéressé, tandis que la déclaration équivalente est adressée à l'administration fiscale sans la mention de ce numéro. Il en résulte que, dans le cadre du droit de communication d'ores et déjà organisé par la loi, le service des impôts est obligé, pour garantir la fiabilité des indications reçues de la sécurité sociale, de se livrer à un travail de reconstitution, afin d'éviter toute erreur sur l'identité des personnes concernées. Dans de nombreux cas, les indications que la loi permet théoriquement à l'administration fiscale de recueillir au titre de ce droit de communication ne peuvent, en pratique, être exploitées, faute d'indications suffisamment fiables permettant de relier ces informations au dossier d'un contribuable déterminé.
La disposition contestée a essentiellement pour objet de lever cet obstacle. Il ne s'agit, en aucun cas, de constituer un fichier informatique interadministratif susceptible de porter atteinte à la vie privée des citoyens. Il s'agit seulement de fiabiliser les données nominatives d'ores et déjà détenues par l'administration fiscale en fournissant à celle-ci les mêmes possibilités qu'aux organismes de sécurité sociale.
En limitant les risques d'erreur sur les personnes et en rendant désormais inutiles des formalités qui tenaient seulement à l'insuffisance des éléments de vérification nécessaire, l'article contesté correspond également à une mesure de simplification qui permettra d'améliorer la situation des usagers dans leurs relations avec les services fiscaux et sociaux.
Un tel dispositif ne porte, par lui-même, aucune atteinte aux libertés.
Sans doute, la Commission nationale de l'informatique et des libertés avait-elle observé, dans sa délibération n° 97-021 du 25 mars 1997 portant avis sur un projet d'article L 115-8 du code de la sécurité sociale que, par capillarité entre les fichiers les diverses administrations autorisées à utiliser le numéro national d'identification dans leurs échanges d'informations, ce numéro risquait de devenir l'identifiant national unique. Il était également observé qu'en des périodes dans lesquelles les principes démocratiques ne seraient plus respectés ou garantis un même critère d'interrogation des fichiers administratifs pourrait, sur cette seule information, révéler toutes les informations récoltées à partir de ce numéro.
Mais le législateur a tenu le plus grand compte de ces observations en encadrant minutieusement l'utilisation de cet identifiant.
Cet ainsi que l'article 107 spécifie expressément que le NIR ne pourra être utilisé que dans les traitements concourant à l'assiette, au contrôle et au recouvrement des impôts et taxes.
De même le texte dispose-t-il que les modalités d'application seront fixées par un décret en Conseil d'Etat pris après avis de la CNIL. Les différentes applications informatiques auxquelles le NIR sera intégré donneront naturellement lieu à la saisine de la CNIL qui aura ainsi l'occasion d'assurer pleinement sa mission de défense des libertés.
Le législateur a, de surcroît, prévu que toutes les informations recueillies par le NIR seront couvertes par un secret professionnel renforcé. C'est ainsi que toute violation de ce secret ou toute utilisation du NIR à d'autres fins que celles prévues par la loi feront encourir aux contrevenants les peines prévues à l'article 226-21 du code pénal (cinq ans d'emprisonnement et 2 MF d'amende).
Enfin, le législateur a prévu une procédure appropriée, placée sous contrôle de l'autorité judiciaire, dans les situations où la CNIL estimerait que les droits et libertés visés à l'article 1er de la loi du 6 janvier 1978 sont menacés : ainsi la CNIL aura le pouvoir d'enjoindre l'autorité administrative de prendre les mesures nécessaires jusqu'à la destruction des supports d'information. Le président du tribunal de grande instance de Paris pourra ordonner, sous astreinte, les mesures proposées par la commission.
Aucun des nombreux moyens invoqués à l'encontre de la loi déférée n'étant susceptible d'en justifier la censure, le Gouvernement estime, en conséquence, que les dispositions contestées doivent être déclarées conformes à la Constitution.