Décision n° 96-385 DC du 30 décembre 1996 - Observations du gouvernement
Observations du Gouvernement en réponse à la saisine du Conseil constitutionnel en date du 19 décembre 1996 par plus de soixante députés :
Le Conseil constitutionnel a été saisi par soixante-trois députés, en application du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, d'un recours dirigé contre la loi de finances pour 1997, adoptée par le Parlement le 18 décembre 1996.
Les requérants estiment que certaines dispositions de ce texte méconnaissent diverses règles constitutionnelles. Ils considèrent en outre que plusieurs articles ne relèvent pas du domaine des lois de finances.
Cette saisine appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
I : Sur les articles 2 et 39
A : Le 2 ° de l'article 2 de la loi déférée insère, à l'article 197 du code général des impôts, un alinéa qui ramène de 15 900 F : et non 15 000 F comme indiqué par erreur dans le recours - à 13 000 F le plafond applicable à la réduction d'impôt résultant de la demi-part supplémentaire de quotient familial dont bénéficient certains contribuables célibataires et divorcés visés aux a et b du 1 de l'article 195 du même code. Au cours de la discussion parlementaire, cette mesure a été étendue, par un amendement devenu l'article 39, à ceux qui sont visés au e.
Le législateur n'ayant pas mentionné à cet égard les contribuables veufs, également visés au I de l'article 195, il en résulte que cette réduction ne leur est pas applicable. Leur cas est donc régi par la disposition générale du premier alinéa du 2 de l'article 197, que l'article 2 de la loi déférée modifie pour ajuster en fonction de l'inflation le plafond antérieurement applicable, ce qui conduit à le porter de 15 900 F à 16 200 F.
Pour demander au Conseil constitutionnel de déclarer ces articles contraires à la Constitution, les députés requérants font valoir que la différence de situation entre, d'une part, les contribuables célibataires ou divorcés et, d'autre part, ceux qui sont veufs ne peut justifier la solution retenue. Au regard des charges familiales qui pèsent sur ces contribuables, ils font grief à ces dispositions de ne pas accorder aux contribuables célibataires et divorcés, au titre de l'enfant dont ils ont la charge, un avantage en impôt équivalent à celui dont bénéficient les veufs.
B : L'argumentation ainsi soulevée ne peut être accueillie.
1. En premier lieu, elle repose sur une analyse inexacte des dispositions en cause.
a) Le dispositif contesté est distinct de celui qui, à l'article 194 du code général des impôts, détermine le quotient applicable aux personnes ayant effectivement la charge d'un ou plusieurs enfants. Contrairement à ce que soutient la saisine, le dispositif critiqué ne modifie en rien ce mécanisme, qui a pour objet de proportionner l'impôt aux facultés contributives de chaque redevable, lesquelles dépendent notamment du nombre de personnes qui vivent du revenu du foyer. Ainsi les personnes seules ont normalement droit à une part et les couples mariés à deux parts, chaque enfant à charge donnant droit à une majoration de quotient familial.
Pour les personnes qui ont effectivement des enfants à charge, les règles actuellement applicables, quelle que soit leur situation matrimoniale, ne sont pas modifiées. L'avantage procuré par chaque demi-part supplémentaire, en termes de réduction de l'impôt à acquitter, reste plafonné à 16 200 F pour l'imposition des revenus de 1996. Pour les contribuables célibataires ou divorcés élevant seuls leurs enfants, l'avantage correspondant à la demi-part supplémentaire accordée au titre du premier enfant à charge est toutefois limité à la différence entre 20 050 F et 16 200 F, soit 3 850 F, tandis que les contribuables veufs ayant un enfant à charge sont traités comme s'ils étaient mariés.
b) Tout autre est l'objet des mesures critiquées. Insérées à l'article 197 et renvoyant à l'article 195, elles ne visent, en effet, que des personnes qui, bien que n'ayant plus de charges de famille, bénéficient d'une demi-part supplémentaire pour l'un des motifs énumérés au 1 de ce dernier article.
L'article 2 de la loi déférée concerne les cas, visés aux a et b, des contribuables qui :
: soit ont un ou plusieurs enfants majeurs ou faisant l'objet d'une imposition distincte ;
: soit ont un ou plusieurs enfants qui sont morts, à la condition que l'un d'eux au moins ait atteint l'âge de seize ans ou que l'un d'eux au moins soit décédé par suite de faits de guerre.
Quant aux dispositions analogues figurant à l'article 39, elles concernent le cas visé au e du 1 de l'article 195, c'est-à-dire celui des contribuables ayant adopté un enfant, à la condition que, si l'adoption a eu lieu alors que l'enfant était âgé de plus de dix ans, cet enfant ait été à la charge de l'adoptant comme enfant recueilli depuis l'âge de dix ans.
L'argumentation de la saisine, fondée sur le traitement fiscal qu'implique la charge effective d'un enfant, s'avère par conséquent inopérante.
2. En second lieu, et en tout état de cause, on soulignera que le plafonnement adopté n'est pas contraire à l'égalité des citoyens devant l'impôt.
Il s'inscrit dans le cadre de la profonde réforme de l'impôt sur le revenu que le Gouvernement a proposée au Parlement à l'occasion du vote de la loi de finances pour 1997, et que celui-ci a approuvée.
Cette réforme poursuit un triple objectif d'allégement (75 milliards de francs en cinq ans), de simplification et d'équité.
A cet égard, et conformément aux recommandations des rapports Ducamin et de la Martinière, il a paru souhaitable de limiter les avantages qui, faute de véritables justifications, ne paraissent pas conformes à l'équité. C'est précisément d'une telle préoccupation que procèdent les mesures adoptées aux articles 2 et 39, en tant qu'elles limitent le montant de la réduction d'impôt dont bénéficiaient des personnes n'ayant plus d'enfant à charge.
Cependant, le Gouvernement n'a pas souhaité réduire cet avantage pour les contribuables veufs, qui ont toujours bénéficié d'un régime fiscal spécifique. C'est ainsi, comme il a été indiqué plus haut, que les personnes veuves bénéficient d'un traitement particulier lorsqu'elles ont à leur charge un ou plusieurs enfants issus du mariage avec le conjoint décédé. Dans ce cas, elles continuent à bénéficier du quotient familial d'un contribuable marié ayant à sa charge le même nombre de personnes.
Ce particularisme, traditionnel en droit fiscal, se justifie par le fait que le décès de l'un des époux entraîne une remise en cause brutale de la situation économique du conjoint survivant. Il existe ainsi, entre les personnes veuves et les autres personnes seules, une différence de situation permettant au législateur, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, de fixer des règles différentes sans méconnaître le principe de l'égalité devant l'impôt.
On observera que la distinction faite par le législateur entre, d'une part, les célibataires et divorcés et, d'autre part, les veufs a déjà été admise par le Conseil constitutionnel. Le plafonnement spécifique de la demi-part supplémentaire évoqué plus haut, qui ne concerne que les premiers et non les seconds, a en effet été introduit par le II de l'article 2 de la loi de finances pour 1987.
Or cette disposition fait partie de celles dont l'article 2 de la décision n° 86-221 DC du 29 décembre 1986 déclare qu'elles ne sont pas contraires à la Constitution.
Au demeurant, la distinction dont procède la mesure contestée ne consiste pas à supprimer pour les uns un avantage que l'on maintiendrait au profit des autres. Elle revient seulement à moduler le plafonnement de l'avantage dont bénéficient les uns et les autres en fonction de préoccupations d'ordre social, tenant à la spécificité du veuvage, dont le Gouvernement et le Parlement ont estimé devoir tenir compte. Cette modulation ne constitue donc nullement une rupture caractérisée de l'égalité des contribuables devant l'impôt.
Il importe enfin de souligner qu'une censure de la disposition contestée : c'est-à-dire de l'alinéa introduisant un plafonnement spécifique à 13 000 F applicables aux seuls célibataires et divorcés : aboutirait à une résultat pour le moins paradoxal, au regard des exigences d'égalité dont se prévalent les auteurs de la saisine : alors que l'objet de la réforme est de réduire l'écart entre les contribuables bénéficiant, sans véritable justification en l'absence de charge effective, de cette demi-part supplémentaire, et ceux qui n'en bénéficient pas, la disjonction de l'alinéa critiqué se traduirait par le maintien de la situation actuelle.
Autrement dit, les dispositions contestées par la saisine tendent à assurer un meilleur respect du principe d'égalité en rapprochant du droit commun la situation de la plupart de ceux que la loi fiscale favorisait auparavant, tout en exceptant de ce rapprochement les personnes dont le veuvage justifie un traitement particulier.
Ces dispositions ne sont donc pas contraires à la Constitution.
II. : Sur l'article 4
A : L'article 4 de la loi déférée concerne l'abattement de 20 p 100 sur le revenu imposable dont bénéficient certains contribuables en application de l'article 158 du code général des impôts. Il aligne la situation des artisans, commerçants, professionnels libéraux et agriculteurs adhérents de centres et associations de gestion agréés, ainsi que celle des gérants de sociétés détenant plus de 35 p 100 des droits sociaux desdites sociétés, sur celle des salariés.
Au yeux des requérants, la circonstance que les revenus des non-salariés ne soient pas aussi aisément vérifiables que ceux des salariés fait obstacle à ce que l'avantage fiscal accordé aux seconds soit étendu aux premiers. Ils considèrent l'article 4 comme inconstitutionnellement discriminatoire, dès lors qu'il étend à la quasi-totalité des non-salariés l'abattement de 20 p 100.
B : Le Conseil constitutionnel ne pourra retenir ce grief.
1. En premier lieu, et contrairement à ce que soutiennent les requérants, cet article 4 ne concerne pas tous les non-salariés. Il a simplement pour objet d'aligner sur la situation de la généralité des salariés, au regard de l'abattement de 20 p 100, celle des adhérents des centres et associations de gestion agréés, ainsi que celle des salariés et des gérants et associés visés à l'article 62 du code général des impôts qui détiennent plus de 35 p 100 des droits sociaux de leur entreprise.
Autrement dit, les intéressés bénéficieront de l'abattement de 20 p 100 comme l'ensemble des salariés alors que, jusqu'à présent, ils bénéficiaient d'un abattement de 20 p 100 jusqu'à 478 000 F et de 10 p 100 de 478 000 F à 680 000 F, cette dernière limite étant également applicable à l'abattement de 20 p 100 des salariés.
Ainsi, loin de méconnaître le principe constitutionnel d'égalité devant l'impôt, l'article 4 de la loi déférée conforte celui-ci en rétablissant une égalité parfaite entre différentes catégories de contribuables qui, étant placés dans des situations similaires, doivent dès lors être traités de manière équivalente.
Au regard de l'abattement de 20 p 100 qui constitue une « prime » à la transparence fiscale des revenus, il est apparu que la discrimination exercée entre, d'une part, les adhérents des centres de gestion agréés et les gérants et associés visés à l'article 62, et, d'autre part, les salariés n'était plus justifiée. Les centres et associations de gestion agréés ont en effet pour vocation de parvenir à une meilleure connaissance des revenus des professions non salariées. Ils y contribuent effectivement depuis plus de vingt ans.
En termes de transparence de leurs revenus, la situation des membres de professions indépendantes qui adhèrent à ces organismes est donc comparable à celle des salariés.
Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs jugé que l'adhésion aux centres de gestion agréés avait été à bon droit encouragée par l'octroi aux adhérents d'avantages fiscaux, et notamment d'un abattement sur le bénéfice imposable (n° 89-268 DC du 29 décembre 1989).
2. En deuxième lieu, on observera que les rémunérations des salariés, ainsi que celles des gérants et associés visés à l'article 62 du code général des impôts qui détiennent plus de 35 p 100 des droits sociaux de leur entreprise, sont déclarées dans les mêmes conditions que celles de tous les salariés. De même, les règles de contrôle propres au droit des sociétés s'appliquent aux uns et aux autres dans les conditions de droit commun.
Au demeurant, l'exigence de déclaration des rémunérations posée par l'article 240 du code général des impôts conduit d'ores et déjà à ce que certains professionnels libéraux voient leurs recettes déclarées totalement ou partiellement par des tiers. Cette situation n'a conduit ni à les traiter différemment des autres adhérents aux organismes agréés, ni à les assimiler à des salariés sur le plan fiscal, ni à prévoir un régime spécifique.
Dans ces conditions, l'objectif de transparence des revenus ne peut suffire à fonder une discrimination entre salariés et non-salariés.
3. Il convient enfin de souligner que les contribuables relevant de l'ensemble de ces professions perdent le bénéfice de l'abattement en cas de non-respect de leurs obligations déclaratives ou de redressement des revenus déclarés. C'est ainsi que l'abattement n'est pas appliqué lorsque la déclaration professionnelle, la déclaration d'ensemble des revenus ou les déclarations de chiffre d'affaires n'ont pas été souscrites dans les délais, s'il s'agit de la deuxième infraction successive concernant la même catégorie de déclaration.
Les mêmes règles s'appliquent pour les salariés en cas de non-respect de leurs obligations déclaratives.
En rapprochant le régime fiscal des uns et des autres, le législateur n'a donc nullement méconnu le principe constitutionnel d'égalité devant l'impôt. Il a, au contraire, entendu en permettre une application plus effective.
III. : Sur l'article 40
A : L'article 40 de la loi déférée, qui résulte d'un amendement parlementaire, a pour objet d'effectuer un prélèvement exceptionnel sur les excédents financiers accumulés par les organismes paritaires collecteurs des fonds destinés à la formation professionnelle « en alternance », qui sont centralisés sur un compte unique institué par le I de l'article 45 de la loi de finances rectificative pour 1986 (n° 86-1318 du 30 décembre 1986), géré par une association agréée dite « Agefal ».
Ainsi que l'a confirmé le rapport de M Lambert devant la commission des finances du Sénat (p 220), ces réserves de trésorerie résultent d'un décalage entre recettes et dépenses et d'une efficacité insuffisante du système, mis en lumière précédemment par plusieurs rapports d'inspection récents et par une commission d'enquête parlementaire constituée en 1994.
B : Les critiques formulées par les requérants ne sont pas fondées, car elles reposent sur une analyse erronée de la mesure.
1. En effet, le prélèvement institué par l'article 40, fixé à 40 p 100 de la trésorerie nette au 31 juillet 1997, ne porte en rien atteinte au système de financement de la formation en alternance.
Compte tenu des réserves accumulées et de la collecte annuelle, il est compatible avec l'objectif de développement des contrats d'insertion en alternance et avec le bon fonctionnement du dispositif de compensation géré par l'Agefal. Ainsi, les ressources disponibles permettront de financer en 1997 190 000 entrées en contrats d'insertion en alternance, contre 185 000 en 1996 et 160 000 en 1995.
Dans ces conditions, même si, comme le soutiennent les requérants, le régime de financement de la formation en alternance répond à des objectifs ou principes à valeur constitutionnelle, tels que le droit des travailleurs à participer à la détermination collective de leurs conditions de travail, ces objectifs ou principes ne sauraient être remis en cause par le prélèvement critiqué, qui n'a pas l'effet que lui prêtent les requérants. Ce prélèvement ne méconnaît pas davantage le « principe de la liberté contractuelle » ou le « principe de confiance légitime » dont se prévalent les requérants.
2. Sur la rupture d'égalité devant l'impôt et devant les charges publiques, également alléguée par la saisine, on soulignera que le prélèvement en cause est effectué sur les excédents financiers centralisés des organismes collecteurs de la contribution des entreprises au financement de la formation en alternance, qui sont des organismes de droit privé agréés, chargés par la loi d'une mission de service public et dont les conditions de gestion sont fixées par le code du travail ; ce prélèvement, qui a le caractère d'une imposition, ne concerne donc pas les entreprises elles-mêmes, dont les droits et obligations en matière de formation professionnelle restent rigoureusement inchangés.
3. Il convient enfin de rappeler que le Conseil constitutionnel a déjà, à plusieurs reprises, validé des prélèvements très similaires à celui-ci, effectués sur les réserves accumulées par un organisme centralisateur. C'est ainsi qu'ont été admis à deux reprises des prélèvements sur les fonds déposés auprès de la Caisse des dépôts et consignations par l'Organic au titre de la taxe sur les grandes surfaces (décisions n° 91-298 DC du 24 juillet 1991 et n° 95-371 DC du 29 décembre 1995). De même, dans sa décision n° 95-371 DC du 29 décembre 1995, le Conseil constitutionnel a rejeté les griefs formulés contre un prélèvement de 15 milliards de francs sur la Caisse des dépôts et consignations au titre de l'excédent de subventions versées par l'Etat à la caisse de garantie du logement social.
On soulignera en particulier que, dans cette dernière décision, le Conseil constitutionnel a écarté des griefs très proches de ceux invoqués par les requérants, en considérant « que les conditions dans lesquelles a été constitué l'excédent qui a permis un tel prélèvement sont en tout état de cause sans portée sur la constitutionnalité de la disposition contestée ; que cette imposition, qui n'a pas donné lieu à une affectation, constitue une recette du budget qui concourt aux conditions de l'équilibre budgétaire général sans que soit méconnu le principe de nécessité de l'impôt ; qu'enfin la circonstance que ladite imposition ait été financée grâce au produit d'une taxe préalablement mise à la charge d'une catégorie particulière de contribuables en fonction de leurs capacités contributives n'est pas de nature à méconnaître le principe d'égalité devant l'impôt ».
IV. : Sur l'article 46
A : L'article 46 de la loi déférée fixe à 37,5 milliards de francs le montant de la « contribution forfaitaire exceptionnelle » à la charge de France Télécom instituée à l'article 6 de la loi n° 96-660 du 26 juillet 1996 relative à l'entreprise nationale France Télécom, et prévoit que cette contribution sera versée à un établissement public créé à cet effet, qui procédera à des reversements annuels au budget de l'Etat.
L'objet du recours consiste à contester ce dispositif, au motif que le « produit considérable » de cette contribution « permettra de contribuer à l'atténuation du déficit du budget général » et sera donc dépensé à de tous autres objets que de « couvrir les engagements de retraites de l'entreprise », de sorte que ce prélèvement perd toute nécessité et que « la loi de finances est présentée sur ce point dans des conditions manifestement contraires à l'exigence de sincérité budgétaire ».
B : Cette critique ne saurait être retenue par le Conseil constitutionnel.
1. Contrairement à ce que semblent considérer les requérants, la contribution forfaitaire exceptionnelle versée par France Télécom n'a pas pour objet de financer les engagements de retraites de l'entreprise.
Le principe du reversement de la contribution forfaitaire exceptionnelle, dont le montant est déterminé à l'article 46 de la loi de finances pour 1997, a été prévu par la loi n° 96-660 du 26 juillet 1996. Cette loi, qui a été examinée par le Conseil constitutionnel (n° 96-380 DC du 23 juillet 1996), n'établit aucun lien juridique entre le produit de cette contribution et la couverture des engagements de retraites de France Télécom.
L'exposé des motifs de l'article 28 du projet de loi de finances pour 1997 (devenu l'article 46 de la loi déférée) ne mentionne pas non plus une telle affectation. En revanche, il rappelle que la cotisation libératoire annuelle ne permettra que de « couvrir partiellement les engagements de retraite de l'entreprise », et que celle-ci « versera par ailleurs à l'Etat une contribution forfaitaire exceptionnelle d'un montant de 37,5 milliards de francs, pour solde de tout compte ». Cette dernière phrase, ainsi d'ailleurs que les réponses fournies par le Gouvernement aux assemblées parlementaires à l'occasion de la discussion de la loi de finances, montre bien que la contribution forfaitaire exceptionnelle versée par France Télécom n'est pas destinée à couvrir ou à compenser la charge résultant pour l'Etat, année après année, des pensions des agents titulaires de France Télécom. Elle a pour objet, dans le cadre de la transformation de l'exploitant public en entreprise nationale, de procéder au règlement d'ensemble et pour solde de tout compte, entre l'Etat et l'entreprise, du financement des pensions des anciens agents titulaires de France : d'où l'appellation de « soulte » donnée à cette contribution.
2. C'est l'Etat qui assurera la couverture des retraites des agents fonctionnaires de France Télécom, dans les mêmes conditions que pour les autres fonctionnaires de l'Etat.
Le paiement des pensions étant prévu au budget général et correspondant à un droit, il ne dépendra en aucune manière des versements effectués par France Télécom en application de la loi n° 96-660 du 26 juillet 1996 ni de ceux auxquels procédera l'établissement public créé par l'article critiqué. Ces versements seront portés en recette du budget général et ne feront l'objet d'aucune affectation.
On peut préciser à cet égard que le montant des retraites des anciens agents titulaires de France Télécom est inscrit au budget général, au chapitre 32-97, article 30, du budget des charges communes, à hauteur de 8,26 milliards de francs, montant représentant l'intégralité de l'évaluation des charges de pensions des anciens agents de France Télécom pour l'année 1997.
3. Le mécanisme d'affectation de la soulte à un établissement public a été choisi afin de ne pas améliorer artificiellement le déficit budgétaire en 1997.
Si ce mécanisme n'avait pas été proposé au vote du Parlement, le montant de la soulte serait venu améliorer exceptionnellement le solde du budget général, à hauteur de 37,5 milliards de francs .
Cette recette non renouvelable aurait conduit à une dégradation du déficit à due concurrence en 1998, toutes choses étant égales par ailleurs. Ainsi, et contrairement à ce que soutiennent les auteurs du recours, c'est l'exigence de sincérité budgétaire qui a conduit le Gouvernement à ne pas utiliser le produit de la soulte pour réduire artificiellement le déficit budgétaire en 1997, au-delà de la somme de 1 milliard de francs dont le reversement est prévu par le même article.
Le dispositif soumis au vote du Parlement permet de répartir sur plusieurs années, selon un mécanisme forfaitaire sans lien juridique ni équivalence de montants avec les dépenses exposées par ailleurs par l'Etat, la prise en compte budgétaire de cette contribution exceptionnelle.
V : Sur l'article 87
A : L'article 87 de la loi déférée s'inscrit dans un dispositif de suppression progressive, à compter de l'imposition des revenus de 1997, de l'ensemble des déductions forfaitaires supplémentaires pour frais professionnels dont bénéficiaient certaines professions. Le plafond de cette déduction, actuellement fixé à 50 000 F, sera réduit à 30 000 F pour les revenus de 1997 puis de 10 000 F supplémentaires au titre de chacune des années 1998 et 1999.
A compter de l'imposition des revenus de l'année 2000, les déductions forfaitaires supplémentaires seront supprimées dans leur principe même.
Les députés auteurs de la saisine font grief au législateur de traiter à cet égard de la même manière, d'une part, l'ensemble des catégories de salariés concernées par cet avantage, d'autre part les auteurs et compositeurs. Ils font valoir que les premiers peuvent bénéficier de compensations salariales de la part de leur employeur et peuvent également opter, en contrepartie, pour le régime des frais réels, alors que ces solutions seraient inaccessibles aux auteurs et compositeurs.
Ils estiment, en conséquence, que la différence de situation entre les auteurs compositeurs et les salariés aurait dû conduire à une différence de traitement qui, à leurs yeux, aurait seule été de nature à préserver l'égalité devant l'impôt.
B : Pour sa part, le Gouvernement considère qu'en adoptant cette réforme, le Parlement n'a méconnu aucune exigence constitutionnelle.
1. En premier lieu, la suppression progressive de l'ensemble des déductions forfaitaires supplémentaires est une mesure d'application générale. Elle vise donc, sans discrimination, l'ensemble des contribuables qui en bénéficiaient auparavant, c'est-à-dire non seulement les salariés visés au troisième alinéa du 3 ° de l'article 83 du code général des impôts, mais aussi certains auteurs et compositeurs qui bénéficiaient du même type d'avantage en application du 1 quater de l'article 93 du même code.
Or les requérants ne précisent pas en quoi les auteurs et compositeurs seraient placés dans une situation juridique ou économique différente de celles des autres bénéficiaires de ces déductions spéciales, alors que seule une telle différence pourrait justifier le maintien de l'abattement que la loi leur ouvrait jusque-là.
On soulignera, à cet égard, que la compensation salariale invoquée par la saisine au titre de la perte de la déduction est purement aléatoire. Dans la mesure où elle serait envisagée dans certains secteurs d'activité, elle ne pourrait que dépendre d'une négociation qui échappe à la compétence du législateur fiscal. Il serait donc pour le moins paradoxal de maintenir la déduction pour les auteurs et compositeurs au seul motif que les autres salariés, ou certains d'entre eux, seraient présumés pouvoir compter sur un hypothétique supplément de salaire.
2. En deuxième lieu, on ne peut manquer de relever le caractère tout aussi paradoxal du grief consistant à contester la remise en cause de cet avantage pour les auteurs et compositeurs au motif qu'ils ne pourraient que malaisément justifier de leurs frais professionnels.
D'une part, en effet, l'option pour les frais réels est ouverte à l'ensemble des contribuables relevant du régime fiscal des traitements et salaires, qui doivent justifier dans les mêmes conditions de la réalité et du montant des frais déduits. Les difficultés que pourraient rencontrer les auteurs et compositeurs pour apporter cette justification ne sont pas d'une nature différente de celles auxquelles devront faire face d'autres professions.
D'autre part, il convient de rappeler que le principe même d'un régime de déduction de frais professionnels postule l'existence de frais exposés en vue d'obtenir des revenus. S'il s'avérait qu'un auteur ou compositeur n'a engagé aucuns frais, c'est précisément le maintien d'une possibilité de déduction qui serait contestable au regard de l'égalité devant l'impôt.
3. En troisième lieu, et enfin, la suppression de la déduction forfaitaire supplémentaire des auteurs et compositeurs est justifiée par un motif plus spécifique, tenant à la conception restrictive que le code général des impôts retenait de la notion d'auteur.
En réalité, il ressort des termes mêmes de l'article 93 que ce régime est réservé aux écrivains : et non pas à l'ensemble des auteurs comme indiqué par erreur dans la saisine : ainsi qu'aux compositeurs, lorsqu'ils sont imposés selon le régime des traitements et salaires. L'avantage ne concerne donc pas l'ensemble des auteurs régis par l'article L 112-2 du code de la propriété intellectuelle, qui reprend l'énumération issue de la loi du 11 mars 1957. Il ne s'applique pas aux bénéfices ou revenus perçus par des personnes autres que les écrivains et compositeurs à raison de l'exploitation de leurs uvres, tels que les artistes peintres, sculpteurs, cinéastes, photographes et illustrateurs de livres, même si ces revenus sont intégralement déclarés par des tiers.
La suppression de cet avantage permettra ainsi de rétablir une égalité de traitement entre l'ensemble des titulaires de droits d'auteur.
En définitive, il ne serait pas justifié que les écrivains et compositeurs continuent à bénéficier d'un avantage qui serait supprimé pour d'autres professions, alors que cette mesure répond à des objectifs de même nature pour les différentes professions concernées.
Le Conseil constitutionnel ne pourra donc que constater que la suppression des déductions forfaitaires supplémentaires pour l'ensemble de leurs bénéficiaires actuels assure, mieux que la distinction préconisée par les auteurs de la saisine, une application effective du principe d'égalité devant l'impôt.
VI. : Sur l'article 130
A : L'article 130 de la loi déférée modifie les dispositions de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 relative à la taxe dite « taxe sur les grandes surfaces », de façon à élargir le champ d'application de cette taxe aux surfaces de vente correspondant aux « stations-service » exploitées par les grandes surfaces.
Deux motifs d'inconstitutionnalité sont soulevés par les requérants à l'encontre de cet article : la violation du principe de sincérité budgétaire et la rupture d'égalité devant les charges publiques.
B : Ces deux griefs ne pourront qu'être écartés par le Conseil constitutionnel.
1. Les requérants invoquent d'abord le fait que cet alourdissement de la taxe sur les grandes surfaces aurait pour seul motif de financer le prélèvement exceptionnel de 300 MF sur les excédents du FISAC effectué dans le cadre du collectif budgétaire de fin d'année 1996. Il s'agirait en conséquence d'une « manipulation » contraire au principe de sincérité budgétaire et à la bonne information du Parlement.
Ce grief manque au fait car les deux mesures n'ont en réalité aucun lien entre elles.
En premier lieu, le prélèvement prévu par la loi de finances rectificative pour 1996 porte sur des excédents accumulés dans le passé, et ne peut évidemment pas être financé par un produit supplémentaire attendu à compter de 1997 ; il a un caractère exceptionnel et purement financier, alors que les dispositions en cause ici sont permanentes.
On notera, au demeurant, que les montants en cause de part et d'autre sont sans rapport : prélèvement de 300 MF effectué en une fois pour la loi de finances rectificative pour 1996, recette nouvelle évaluée à 60 MF chaque année pour l'article critiqué de la loi de finances pour 1997.
En second lieu, la recette nouvelle résultant de l'article 130 est destinée au financement d'actions nouvelles au profit des petits détaillants en carburants, dans une perspective d'aménagement du territoire, notamment en zone rurale. Le produit correspondant sera affecté au comité professionnel de la distribution de carburant et non au FISAC Il s'agit d'organiser une solidarité entre les grandes surfaces distribuant du carburant et les petits détaillants.
Il n'y a donc pas de fongibilité entre les différentes affectations du produit de la taxe.
2. Sur la prétendue rupture d'égalité devant les charges publiques, on notera que les grandes surfaces qui ont une activité de distribution de carburant sont dans une situation objectivement différente de celle des autres grandes surfaces. En effet, la distribution de carburants permet aux grandes surfaces de se servir de cette activité comme produit d'appel par rapport aux autres produits qu'elles distribuent.
L'élargissement de la taxe ayant été décidé dans un but de solidarité professionnelle avec le commerce de détail de carburant, en particulier dans les zones rurales, il paraît légitime de ne pas mettre à contribution les grandes surfaces ne distribuant pas de carburant.
Dans ces conditions, le dispositif retenu est fondé sur une différence de situation en rapport avec l'objectif poursuivi par le législateur :
Inclusion dans l'assiette de la taxe, fixée en m2 de surface de vente au détail, d'une surface forfaitairement calculée au titre de l'activité de vente au détail de carburants ;
Application d'un tarif d'ensemble au m2 légèrement supérieur pour les établissements ayant une activité de vente au détail de carburants.
VII. : Sur l'insertion dans la loi de finances des autres dispositions contestées
Le Gouvernement entend formuler les remarques suivantes, à propos de chacun des neuf articles qui, selon les requérants, seraient étrangers au domaine des lois de finances.
- Sur l'article 31.
L'article 31 de la loi déférée prévoit la création d'un fonds de compensation de la fiscalité transférée. Ce fonds sera abondé en recettes par le produit de l'écrêtement applicable aux départements surfiscalisés. Il supportera, en dépenses, le reversement de ces recettes aux départements bénéficiaires de la dotation globale de décentralisation.
a) L'économie générale de cette réforme répond aux préoccupations suivantes.
Lors des transferts de compétence prévus par les lois de décentralisation, la fiscalité transférée aux départements (vignette automobile, droits d'enregistrement et taxe de publicité foncière) s'est avérée pour certains supérieure aux montant des charges transférées. Compte tenu de la nécessaire neutralité financière globale de la compensation des transferts de compétence, les départements surfiscalisés subissaient chaque année un écrêtement de leur fiscalité transférée. Cela se traduisait par un reversement au budget général de l'Etat. Un crédit d'égal montant : hormis une provision de 1 MdF ouverte dès la loi de finances initiale : était inscrit en loi de finances rectificative pour abonder les crédits de la dotation globale de décentralisation (chapitre 41-56 du budget de l'intérieur).
L'article 31 de la loi de finances pour 1997 réforme ce dispositif, afin d'accélérer le paiement des sommes dues aux départements qui, dans le système antérieur, attendaient le mois de janvier de l'année suivant le vote de la loi de finances rectificative pour percevoir le solde des sommes qui leur étaient dues au titre de la dotation globale de décentralisation.
b) Il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que cette disposition ne peut être qualifiée de « cavalier budgétaire ».
Elle a, en effet, un impact direct sur les dépenses du budget : la réforme, dont les différents aspects sont inséparables, s'accompagne de la suppression de la provision de 1 MdF qui était inscrite par la passé dans la loi de finances initiale, au titre de la dotation globale de décentralisation des départements surfiscalisés. Cette économie apparaît explicitement à l'annexe « Intérieur et décentralisation » du projet de loi de finances pour 1997 (interventions publiques, catégorie 10, mesure n° 16). - Sur l'article 88.
Cet article crée un fonds spécifique pour les journalistes. Il résulte des déclarations du Gouvernement au cours des débats parlementaires que ce fonds aura bien une incidence sur les finances de l'Etat. - Sur l'article 123.
L'article 123 de la loi déférée a pour objet de modifier le champ d'intervention du fonds de gestion de l'espace rural (FGER) en le limitant aux projets d'intérêt collectif concourant à la réhabilitation de l'espace rural dont les agriculteurs ou leurs groupements sont parties prenantes, alors que le texte actuel précise seulement que le FGER doit être affecté en priorité aux agriculteurs ou à leurs groupements.
Cet article a une incidence sur les charges de l'Etat, dont il modifie la nature et l'ampleur. Le recentrage des interventions du FGER est en effet étroitement lié à une réduction des crédits de ce fonds.
Après avoir été doté de 500 MF en 1995, puis de 388 MF en 1996, le FGER est doté de 150 MF dans la loi de finances pour 1997 soumise au Parlement. La limitation du champ d'intervention de ce fonds aux seuls projets dans lesquels les agriculteurs sont parties prenantes est donc le corollaire de la baisse de plus de la moitié de sa dotation en 1997.
Il apparaît ainsi que ces dispositions ont leur place en loi de finances, conformément au premier alinéa de l'article 1er de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. - Sur l'article 124.
L'article 124 prévoit le dépôt d'un rapport du Gouvernement durant la session ordinaire 1996-1997 sur le programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA).
Lancé en 1994, ce programme se traduit par des travaux financés pour 1/6 par l'Etat (chapitre 61-40 du budget de l'agriculture). Le montant correspondant, plus important que prévu à l'origine, pourrait être compris entre 13 et 16 MdF. Les estimations financières d'origine reposaient sur un taux de réponse de 50 p 100 des éleveurs concernés. En fait, plus de 90 p 100 des éleveurs se sont portés candidats.
Le rapport prévu à l'article 124 contribue à organiser l'information et le contrôle du Parlement sur les finances publiques.
Conformément au deuxième alinéa de l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959, ces dispositions ont leur place en loi de finances. - Sur l'article 125.
L'article 125 de la loi déférée a pour objet de revaloriser progressivement les retraites des chefs d'exploitations agricoles et des actifs familiaux ayant travaillé à l'exploitation, en leur accordant des points de retraite supplémentaire ou une majoration de leur retraite forfaitaire. La mesure est retracée dans le bleu budgétaire relatif au budget annexe des prestations sociales agricoles (mesure 004, de catégorie 12, au chapitre 46-96 du titre IV, d'un montant de 214 MF).
Cet impact est de nature à justifier l'insertion en loi de finances d'une telle mesure, comme l'a déjà jugé le Conseil constitutionnel (n° 82-154 DC du 29 décembre 1982). - Sur l'article 132.
L'article 132 de la loi de finances pour 1997 a pour objet de modifier les modalités de financement de la formation continue des artisans prévues à l'article 1601 du code général des impôts : à une majoration variable, comprise entre 50 p 100 et 80 p 100 du droit fixe de la taxe pour frais de chambre des métiers, il substitue une contribution fixe de 0,29 p 100 du montant annuel du plafond de la sécurité sociale en vigueur au 1er janvier de l'année d'imposition.
Il est en effet apparu que le lien opéré par l'article 1601 entre le financement de la chambre et celui de la formation continue soulevait des difficultés, tenant notamment à la confusion qui était opérée dans la gestion des sommes recueillies, ainsi qu'au rythme différent d'évolution, d'une part, des sommes affectées à la formation, d'autre part, de celles rendues nécessaires par le fonctionnement de ces établissements publics.
Calculée par référence au montant annuel du plafond de la sécurité sociale, la nouvelle contribution se trouve ainsi déconnectée de la taxe pour frais de chambre des métiers. Pour autant cette contribution possède, tout comme le mécanisme de majoration précédemment en vigueur, les caractéristiques d'un prélèvement de nature fiscale dont l'insertion en loi de finances est dès lors justifiée, même si les ressources et charges correspondantes n'affectent pas le budget de l'Etat. Il convient en effet de souligner qu'il n'existe pas d'affectation directe, ni de lien de proportionnalité entre les sommes obligatoirement versées à ce titre par tout artisan inscrit au répertoire des métiers et les actions de formation dont il peut bénéficier.
Quant aux autres dispositions de cet article qui aménagent la répartition de la ressource entre organismes nationaux et régionaux ou départementaux, elles représentent, avec celles concernant l'assiette et le taux de cette nouvelle contribution, les éléments indivisibles du dispositif d'ensemble que constitue la réforme du financement de la formation continue des artisans.
Les dispositions de l'article 132 se situent par conséquent dans le cadre prévu à l'article 1er de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, comme le Conseil l'a déjà admis dans des cas analogues (n° 85-201 DC du 28 décembre 1985 ; n° 95-371 DC du 29 décembre 1995). - Sur l'article 136.
L'article 136 modifie les règles applicables en matière d'aide aux chômeurs qui créent une entreprise (ACCRE). En adoptant cette réforme, le Parlement a approuvé :
: la suppression d'une aide forfaitaire autrefois accordée par l'Etat ;
: l'ouverture (aux II et III de l'article) d'un droit nouveau à la charge de l'Etat pour les bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique qui, créant leur entreprise, pourront continuer à percevoir cette allocation pendant les six premiers mois de leur nouvelle activité.
Il n'est pas sans précédent qu'une disposition du code du travail soit modifiée par une loi de finances : l'ACCRE avait déjà été réformée dans le sens d'une plus grande sélectivité de l'aide financière et d'une modulation de son montant par l'article 29 de la loi de finances rectificative n° 95-885 du 4 août 1995.
En l'espèce, l'application de cette réforme, dont les différents éléments sont inséparables, emporte pour conséquence la réalisation, en 1997, d'une économie significative pour le budget de l'Etat (1 360 MF). Cette économie est décrite dans le fascicule bleu du ministère du travail (titre IV. : Révision des services votés, catégorie 11, mesure n° 13 : Actions pour la promotion de l'emploi, aides aux demandeurs d'emploi créant ou reprenant une entreprise : suppression de l'aide forfaitaire).
La disposition figurant aux II et III de l'article, qui a été introduite par amendement gouvernemental, a, quant à elle, nécessité l'ouverture d'un crédit supplémentaire de 45 MF sur le chapitre 46-71 « Fonds national du chômage », à l'article 10 « Subvention de l'Etat au fonds de solidarité ». - Sur l'article 137.
L'article 137 de la loi déférée a pour effet de réserver aux personnes rencontrant les plus grandes difficultés, dans leur efforts de réinsertion sur le marché du travail, le bénéfice des stages individuels ou collectifs d'insertion et de formation à l'emploi.
Contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ne s'agit pas d'un « cavalier budgétaire ». Cette réforme se traduit en effet par une économie de 1 052,88 MF. Elle est mentionnée à ce titre dans le fascicule bleu Travail (titre IV, catégorie 11 : révision des services votés) sous deux rubriques :
: mesure n° 7 : rémunération des stagiaires de la formation professionnelle. : Réduction du nombre de bénéficiaires de stages d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE) collectifs : - 544 979 400 F ;
: mesure n° 12 : Fonds national de l'emploi. : Réadaptation et reclassement de la main-d' uvre. : Réduction des moyens d'intervention relatifs au programme en faveur des chômeurs de longue durée : diminution du nombre de bénéficiaires de SIFE collectifs : : 507 901 250 F. - Sur l'article 138.
En réservant l'avantage, lié au contrat initiative-emploi, accordé aux employeurs embauchant les personnes rencontrant les difficultés d'insertion et les situations de précarité les plus graves, cet article permet à l'Etat de réaliser en 1997 une économie de 5 275,64 MF qui est retracée de la manière suivante dans le fascicule du même ministère (titre IV, catégorie 11 : révision des services votés) :
: mesure n° 12 : Fonds national de l'emploi. : Réadaptation et reclassement de la main-d' uvre. : Réduction des moyens d'intervention relatifs au contrat initiative-emploi, recentrage de la prime sur les publics rencontrant les difficultés d'accès à l'emploi les plus graves : : 4 036 100 000 F ;
: mesure n° 14 : Exonération de cotisations sociales en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle. : Réduction du nombre de bénéficiaires du contrat initiative-emploi : : 239 540 000 F.
Pour l'ensemble de ces motifs, le Gouvernement demande au Conseil constitutionnel de bien vouloir rejeter le recours dont il est saisi.