Décision n° 96-383 DC du 6 novembre 1996 - Saisine par 60 députés
Paris, le 10 octobre 1996.
Les députés soussignés à Monsieur le président, Madame et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, 2, rue Montpensier, 75001 Paris.
Monsieur le président,
Madame et Messieurs les conseillers,
Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel l'article 6 de la loi relative à l'information et à la consultation des salariés dans les entreprises et les groupes d'entreprises de dimension communautaire, ainsi qu'au développement de la négociation collective, tel qu'il a été adopté par le Parlement.
I : Sur l'ordre public social et sur les principes fondateurs
du droit du travail français
Aux termes du huitième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, dont on sait qu'il a conservé sous la Ve République pleine valeur constitutionnelle, « tout travailleur participe, par l'intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail ainsi qu'à la gestion des entreprises ».
Font ainsi partie intégrante de l'ordre constitutionnel français le principe de la négociation collective des conditions de travail et celui de la représentation des travailleurs « par l'intermédiaire de [leurs] délégués ».
La Constitution sanctionne ce faisant le rôle indispensable que joue, dans la « République sociale » qu'est la France en vertu de l'article 2 de la Constitution, la représentation collective des travailleurs traditionnellement assurée par les organisations syndicales reconnues comme représentatives, sans lesquelles il n'est pas de négociation collective possible.
Loin d'être un texte de circonstance, le Préambule de la Constitution de 1946 s'inscrit ici dans la continuité historique du droit social français, dont le progrès a fait une place sans cesse croissante à cette représentation collective et aux « partenaires sociaux » qui l'assument face à l'Etat et au patronat. L'essentiel de l'édifice repose ici sur deux principes véritablement fondateurs de la démocratie sociale : le principe de représentativité et le principe de faveur.
Le premier principe garantit la clarté et la légitimité de la négociation entre « partenaires sociaux », en réservant le droit de participer aux négociations collectives aux organisations syndicales répondant aux critères objectifs de représentativité reconnus par la loi au niveau de négociation concerné. Toute entorse à cette règle signifie la manipulation de représentants fragilisés ou complices du fait de leur dépendance à l'égard de leur employeur : seule l'intervention d'organisations de taille nationale, indépendantes et largement représentatives évite que la négociation ne se dégrade en simulacre, voire en tromperie du point de vue des mandants protégés par la disposition constitutionnelle précitée. La France a au demeurant ratifié la convention n° 98 de l'Organisation internationale du travail sur le droit à l'organisation de négociations collectives, qui ne prévoit d'accords qu'entre employeurs et organisations représentatives des salariés.
Le second principe est lumineusement énoncé par l'article L 132-4 du code du travail qui dispose que « la convention et l'accord collectif peuvent comporter des dispositions plus favorables aux salariés que celles des lois et règlements en vigueur. Ils ne peuvent déroger aux dispositions d'ordre public de ces lois et règlements », ce qui signifie que la négociation collective ne peut qu'améliorer la situation des travailleurs par rapport au minimum garanti par l'Etat.
Cette construction des droits par degrés se prolonge d'un niveau de négociation collective à l'autre, les accords d'entreprise ne pouvant pas plus modifier in pejus les accords de branche que ceux-ci ne le peuvent par rapport aux accords nationaux interprofessionnels et que les accords nationaux interprofessionnels ne le peuvent par rapport à la loi. Ainsi le particularisme de la hiérarchie des normes propre au droit social permet-il de garantir depuis des décennies que la combinaison des normes étatiques et des produits de la négociation collective, c'est-à-dire essentiellement des lois et de conventions collectives, ne peut qu'accroître les droits et la sécurité juridique des travailleurs, grâce aux verrous successifs que pose la notion d'ordre public social impératif pour les parties.
Doctrine et jurisprudence sont ici, de longue date, unanimes. Le célèbre avis rendu par le Conseil d'Etat le 22 mars 1973 (voir « Droit ouvrier » de 1973, pages 190 et 514) a rappelé avec force au gouvernement de l'époque que les dispositions législatives et réglementaires prises dans le domaine du droit du travail présentent un caractère d'ordre public en tant qu'elles garantissent aux travailleurs des avantages minimaux, lesquels ne peuvent en aucun cas être supprimés ou réduits par des conventions ou accords collectifs.
La chambre sociale de la Cour de cassation, elle aussi, n'a cessé de souligner le caractère absolu du « principe fondamental énoncé par l'article L 132-4 du code du travail (Soc. 25 novembre 1992, Droit social 1993, page 63 ; voir aussi Soc. 11 octobre 1994, Bull. civ. V n° 265, page 179) ainsi que l'application impérative du principe de faveur dans la combinaison des stipulations de conventions et accords collectifs de différents niveaux (Soc. 25 janvier 1984, Bull. civ. V n° 33). Le Conseil constitutionnel lui-même a vu dans le principe selon lequel une convention collective du travail ne peut contenir que des dispositions plus favorables aux travailleurs que celles des lois et règlements un principe fondamental du droit du travail dont il appartient au seul législateur d'assurer la mise en uvre (Conseil constitutionnel n° 89-257 DC du 25 juillet 1989, Rec, page 59) dans le respect dudit principe bien entendu (Conseil constitutionnel n° 77-79 DC du 5 juillet 1977, Rec. page 35 ; Conseil constitutionnel n° 94-348 DC du 3 août 1994, Rec. page 117). Enfin, le 8 novembre 1994 encore, la chambre sociale de la Cour de cassation a souligné que les dispositions des articles du code du travail relatives à la représentation des travailleurs » présentent un caractère d'ordre public absolu " (Soc. 8 novembre 1994, Droit social 1995, page 68).
Il est vrai que quelques lois récentes, en 1992 puis en 1995, ont pu autoriser certaines dérogations in pejus à telle disposition législative, mais ces amodiations de l'ordre public social ont toujours été équilibrées par la garantie que représentait jusqu'à aujourd'hui la négociation par les organisations syndicales représentatives au niveau de la branche : là subsistait le verrou décisif.
Il n'est donc pas contestable que la disposition de valeur constitutionnelle énoncée au huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 s'adosse à une tradition juridique aussi forte que constante et doive être interprétée à la lumière des principes fondateurs du droit social sus-rappelés, qu'elle fonde et qui en retour doivent en garantir l'effectivité.
C'est à l'ensemble de cet édifice que s'attaque frontalement l'article 6 de la loi déférée.
II. : Sur l'incompétence négative du législateur
Le paragraphe I de l'article 6 de la loi déférée autorise les accords de branche à déroger aux dispositions des articles L 132-2, L 132-19 et L 132-20 du code du travail « dans les conditions fixées ci-après » mais lesdites conditions ne sont que de procédure (durée des accords, instances de négociation, validation des accords d'entreprise en commission paritaire de branche) : la loi ne limite en rien, sur le fond, le pouvoir dérogatoire ainsi conféré discrétionnairement aux partenaires sociaux et, pour la première fois, ne conditionne pas l'entrée en vigueur de stipulations dérogatoires à la mise en uvre de la procédure d'extension.
Certes, la correction rédactionnelle résultant d'un amendement parlementaire a fait disparaître la rédaction, encore plus significative, du projet de loi, laquelle se bornait à renvoyer aux stipulations de l'accord national interprofessionnel du 31 octobre 1995 : même les parlementaires de la majorité, à commencer par le rapporteur de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale (en particulier au cours de la première séance du 5 juin 1996), avaient dû protester contre « la rédaction de cet article qui paraît méconnaître la juste répartition des compétences entre le législateur et les partenaires sociaux » ; le rapporteur soulignait tout particulièrement « que cette négociation nie le rôle fondamental du législateur » et suggérait au Gouvernement de veiller plus efficacement à « respecter les compétences de chacun » cependant que le ministre lui-même avouait « que cette rédaction soulève la question de la répartition des rôles entre la loi et la négociation collective ».
Mais la modification de la lettre de l'article 6 est précisément restée purement rédactionnelle : si la référence générale à l'accord du 31 octobre 1995 a disparu, l'habilitation donnée aux partenaires sociaux, qui ne fait que décalquer le contenu de cet accord, est restée totalement discrétionnaire. La loi ne fixe même pas le seuil d'effectifs en deçà duquel s'appliqueront les procédures dérogatoires dont elle autorise l'institution.
Dès lors, le législateur est loin d'avoir exercé la totalité des compétences qui lui sont non seulement réservées mais assignées, s'agissant non seulement d'un principe fondamental du droit du travail au sens de l'article 34 de la Constitution mais encore et surtout des conditions et des garanties de mise en uvre du huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, conditions et garanties dont le Conseil constitutionnel a déjà jugé qu'il appartenait au seul législateur de les déterminer en édictant l'ensemble des règles fondamentales nécessaires à cet effet (Conseil constitutionnel n° 93-328 DC du 16 décembre 1993, Rec. page 547 ; Conseil constitutionnel n° 94-348 DC du 3 août 1994, Rec. page 117).
En ne conditionnant pas l'intervention des partenaires sociaux au respect de garanties claires et précises de mise en uvre du principe posé par le Préambule, la disposition législative déférée est manifestement entachée d'incompétence négative, c'est-à-dire de violation directe de l'article 34 de la Constitution.
III. : Sur la violation des principes de représentativité et de faveur
Ces deux principes, tels qu'ils ont été maintes fois énoncés et rappelés tant par la législation que par la jurisprudence et par la doctrine, ne peuvent être remis en cause dans leur existence même par le législateur dès lors qu'ils constituent des conditions et des garanties fondamentales de la mise en uvre du principe constitutionnel de négociation collective des conditions de travail.
Aucune négociation n'est en effet possible ni équitable si les travailleurs ne sont pas, dans le processus même de négociation, protégés contre le risque d'accords léonins par l'intervention d'organisations nationales représentatives. Or, de cette intervention, la loi déférée ne laisse subsister que le pseudo-verrou de la procédure d'opposition, dont chacun sait que les conditions procédurales de sa mise en uvre la rendent pratiquement inutilisable (la doctrine est unanime à le constater : voir par exemple J Barthélémy, « L'aménagement conventionnel de l'organisation et de la durée du travail », Droit social 1994, page 156 ; M Poirier, « La clause dérogatoire in pejus, Droit social 1995, page 885 ; » Légi-social ", « L'aménagement du temps de travail », supplément au n° 239 de septembre 1994, page 27 ; J Savatier, « L'assouplissement des règles sur le repos dominical », Droit social 1994, page 180 ; Marie- Armelle Souriac-Rotschild, « Le contrôle de la légalité interne des conventions et accords collectifs », Droit social 1996, page 395 ; etc). Encore ces appréciations unanimes ne concernent-elles que le régime actuel d'opposition alors que la loi déférée lui substitue un régime encore plus restrictif, puisque l'opposition ne peut émaner désormais que d'une majorité d'organisations syndicales non signataires. Autant constater qu'il n'y a plus là qu'un trompe-l' il, une fausse fenêtre dans le mur de la régression des prérogatives syndicales.
De même, une négociation effective et équitable suppose que la sécurité juridique des parties, et singulièrement celle des travailleurs qui font l'objet d'une protection constitutionnelle expresse en la matière, soit garantie par la loi : quand les représentants des travailleurs négocient et signent un accord de branche, ils doivent pouvoir être certains de son champ d'application, ce qui n'est plus possible dès lors qu'aux termes de l'accord entériné par la loi déférée et de l'article 6 de cette dernière les accords de branche ont vocation à ne plus s'appliquer impérativement qu'aux entreprises dans lesquelles aucun accord particulier n'a été signé. Dans ce système normatif à géométrie et à intensité variables, les représentants des travailleurs devront s'engager dans la négociation de branche sans connaître la portée exacte de ce qu'ils signent, et dans la négociation d'accords d'entreprise sans pouvoir s'appuyer sur un « plancher de branche » que la loi déférée transforme en sables mouvants.
Les garanties fondamentales du droit constitutionnellement reconnu aux travailleurs de participer par leurs représentants à la négociation collective des conditions de travail sont ainsi profondément altérées par la loi déférée, qui viole de ce fait le huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 en ce qu'elle supprime les conditions nécessaires à l'applicabilité effective de cet alinéa.
IV. : Sur la régression législative des droits sociaux
Il résulte incontestablement des développements précédents que l'article 6 de la loi déférée organise la régression des conditions d'exercice du droit de participer à la négociation collective des conditions de travail.
C'est dire que l'on est ici confronté à un nouvel exemple de régression du droit social de ce pays, exemple d'une gravité exceptionnelle en ce qu'il touche aux principes les plus anciens et fondamentaux du droit du travail.
Le moment est donc particulièrement bien venu d'étendre aux droits sociaux : et à tout le moins à la protection des principes constitutionnels de liberté individuelle de contracter et de participation des travailleurs à la négociation collective : la jurisprudence dite du « cliquet anti-retour », qui interdit au législateur de dégrader l'état antérieur du droit positif en remettant en cause les garanties nécessaires à la mise en uvre de libertés fondamentales (Conseil constitutionnel n° 89-259 DC du 26 juillet 1989, Rec. page 66 ; Conseil constitutionnel n° 94-345 DC du 27 juillet 1994, Rec. page 106).
Le respect du droit des travailleurs à participer à la négociation collective est en effet, du point de vue de la cohésion sociale et des équilibres fondamentaux de la société française qui ne peut laisser indifférent le gardien suprême de l'Etat de droit, aussi essentiel que, par exemple, la garantie de la liberté de communication à laquelle s'applique cette jurisprudence. Au demeurant, dans un cas comme dans l'autre, le rôle du législateur doit être non de détruire ou de menacer les droits fondamentaux des citoyens mais de les garantir et d'en assurer les respect effectif et équitable.
Régressive à une échelle sans précédent depuis plus d'un demi-siècle, la disposition déférée est encore inconstitutionnelle de ce seul fait.
V : Sur l'atteinte au régime protecteur applicable
aux représentants des travailleurs
Il n'est pas sérieusement contestable que l'existence d'un statut protégeant les négociateurs représentant les salariés contre les risques de licenciement abusif ou même de chantage au licenciement constitue une autre garantie fondamentale de la mise en uvre du droit proclamé par le huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946.
Or, le paragraphe III de l'article 6 de la loi déférée prévoit que les modalités de protection des « salariés mandatés » pour négocier dans les entreprises dépourvues de représentants syndicaux et les conditions d'exercice de leur mandat de négociation « seront arrêtées par les accords de branche », qui « pourront prévoir que le licenciement des salariés mandatés ainsi que, pendant un délai qu'ils fixeront, le licenciement de ceux dont le mandat a expiré seront soumis à la procédure prévue à l'article L 412-18 du code du travail ».
On se trouve à nouveau confronté ici à un remarquable exemple d'incompétence négative du législateur, qui laisse les partenaires sociaux entièrement libres de faire ou de ne pas faire bénéficier du régime protecteur d'autorisation administrative de licenciement les « salariés mandatés ».
Comment ne pas constater en outre que cette disposition consacre un nouveau retour en arrière, en fragilisant les négociateurs représentant les salariés qui non seulement ne pourront plus s'appuyer sur le « plancher de branche », mais pourront, si l'accord de branche en décide ainsi, se retrouver démunis de toute protection légale face à l'éventualité d'un licenciement abusif et/ou arbitraire ?
Il est enfin très significatif qu'alors que le Gouvernement et sa majorité n'ont cessé, pour tenter de justifier l'adoption de la loi déférée, d'invoquer la nécessité d'élargir le champ de la négociation collective en la facilitant dans les entreprises dépourvues de représentants syndicaux, la fragilisation radicale des négociateurs représentant les salariés ne manquera évidemment pas d'aller à l'encontre du développement de ladite négociation collective, les candidats à l'affrontement sans filet n'étant pas nécessairement légion dans les petites et moyennes entreprises. L'insécurité est de toute évidence une entrave à l'exercice du droit à la participation aux négociations collectives : on ne peut accroître l'une en prétendant favoriser l'autre.
Législation à champ d'application variable, indéterminé et, par là même, discriminatoire ; régression du minimum légal de protection des représentants des travailleurs : la violation du principe constitutionnel du droit à la participation, par l'intermédiaire de délégués, aux négociations collectives est incontestable.
VI. : Sur la violation du principe constitutionnel
d'égalité devant la loi
L'article 6 de la loi déférée organise de toute évidence, et même systématise, la rupture d'égalité à l'intérieur d'une même branche entre des salariés d'entreprises à effectifs et à spécialités comparables, salariés dont les droits les plus essentiels varieront uniquement en raison de ce que leur entreprise aura ou non pratiqué l' « expérimentation dérogatoire » encouragée par le législateur.
Ainsi le code du travail relève-t-il désormais d'une applicabilité à éclipses, cependant que le tissu non seulement social mais, ici, juridico-social se transforme en une peau de léopard.
La rupture d'égalité consiste plus précisément ici en ce que la loi déférée n'encadre pas, on l'a vu, le pouvoir négociateur des parties aux accords de branche et d'entreprise en fixant des critères assez précis pour justifier des différences de traitement : en déterminant par exemple les contreparties pouvant équilibrer telle dérogation à une disposition protectrice du code du travail. Il n'est pas jusqu'au champ d'application même de la nouvelle procédure dérogatoire qui ne reste totalement indéterminé C'est à nouveau l'imprécision de la loi déférée qui, s'ajoutant à l'incompétence négative dont elle est radicalement entachée, la rend incontestablement discriminatoire.
Vainement objecterait-on que l'existence de ruptures d'égalité devrait s'apprécier par rapport à l'objet de la loi déférée. Même de ce point de vue, au demeurant critiquable en ce qu'il omet l'hypothèse d'une loi dont l'objet même serait inconstitutionnellement discriminatoire, on a vu que l'ouverture d'une possibilité de modulation in pejus du droit social conventionnel est dans son principe même dissuasive. Dans un tel système, les travailleurs et leurs représentants ont tout à perdre à s'engager dans la négociation d'un accord d'entreprise au risque de perdre le bénéfice, au gré d'un rapport de forces devenant défavorable, de dispositions plus protectrices d'un accord de branche. C'est au contraire le maintien de la solidité du « plancher de branche » qui aurait poussé au développement de la négociation collective.
Dès lors, la différence de situations qui déclenche la différence de traitements avalisée par la loi déférée n'est nullement justificative de cette dernière au regard même de l'objet de ladite loi déférée, qu'elle aurait plutôt tendance à contrarier qu'à atteindre.
La discrimination constitutionnelle qui résulte de cette évolution à la fois sélective et aléatoire du droit conventionnel du travail est patente.
C'est pour l'ensemble de ces raisons que les députés soussignés ont l'honneur de vous demander, en application du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, de déclarer non conforme à celle-ci l'article 6 de la loi qui vous est déférée.
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le président, Madame et Messieurs les conseillers, l'expression de notre haute considération.