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Décision n° 95-371 DC du 29 décembre 1995 - Observations du gouvernement

Loi de finances rectificative pour 1995
Non conformité partielle

OBSERVATIONS DU GOUVERNEMENT EN REPONSE A LA SAISINE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL EN DATE DU 21 DECEMBRE 1995 PAR PLUS DE SOIXANTE DEPUTES :
Le Conseil constitutionnel a été saisi, par soixante-quatre députés, d'un recours dirigé contre deux dispositions de la loi de finances rectificative pour 1995. Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes : I : Sur l'article 3 a) Objet des dispositions critiquées
Le prélèvement critiqué trouve son fondement dans la constatation d'un excédent de subventions versées au titre des prêts consentis par l'ancienne caisse de prêts aux HLM.
Ce prélèvement ne pouvait cependant directement porter sur la Caisse de garantie du logement social (CGLS), pour des raisons liées à l'absence de trésorerie disponible de cette dernière.
Pour rendre le prélèvement possible en trésorerie, le I de l'article incriminé substitue la Caisse des dépôts à la CGLS dans les droits et obligations de celle-ci relatifs aux financements consentis aux organismes d'habitations à loyer modéré.
Ce dispositif permet également une simplification et une meilleure lisibilité dans le domaine des prêts au logement social, en écartant la CGLS de la gestion de l'encours de prêts en cause. La CGLS faisait jusqu'ici écran entre les prêts aux HLM et la ressource (livret A) qui avait servi à les financer.
On soulignera que l'article 3 ne porte en rien atteinte au financement du logement social, contrairement à l'allégation des requérants : d'une part, le versement de 15 MF sera prélevé sur les liquidités excédentaires résultant de la collecte du livret A, c'est-à-dire sur la partie de ces fonds non consacrée à la réalisation d'opérations de prêts au logement ; d'autre part, les remboursements à venir des organismes d'HLM, dont la valeur actualisée est équivalente à 15 MF, bénéficieront exclusivement aux fonds d'épargne confiés à la Caisse des dépôts (livret A).
b) Examen des griefs
Au prix d'un raisonnement paradoxal, les requérants font valoir que les I et II de l'article 3 sont assez séparables pour que la constitutionnalité du premier doive être appréciée indépendamment de l'existence du second, mais qu'ils sont assez inséparables pour que l'inconstitutionnalité alléguée du premier entraîne celle du second Ils en déduisent que le caractère de « cavalier budgétaire » du I entraîne l'inconstitutionnalité de l'ensemble de l'article.
C'est précisément l'inséparabilité des I et II qui justifie que les dispositions du I puissent figurer en loi de finances.
L'objet du II est expressément de fournir à l'Etat en 1995 une recette de 15 MF versée par la Caisse des dépôts et consignations. En tant que tel, il trouve naturellement sa place dans une loi de finances. La réalisation de ce versement n'est toutefois rendue possible que par la mise en uvre des dispositions prévues au I, comme il a été indiqué liminairement.
Les mesures prévues aux I et II de l'article 3 sont ainsi les éléments indivisibles d'un dispositif financier qui a pour objet d'accroître les ressources de l'Etat, et relèvent bien à ce titre d'une loi de finances.
Dans un cas similaire, le Conseil constitutionnel a admis que, dans la mesure où elles constituent les éléments indivisibles d'un dispositif relevant bien du domaine des lois de finances, deux dispositions puissent figurer dans une telle loi, quand bien même l'une d'entre elles, considérée isolément, aurait été étrangère à leur domaine tel qu'il est défini par l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959 (décision n° 85-201 DC du 28 décembre 1985 sur la loi de finances pour 1986).
En outre, le prélèvement en cause doit s'analyser comme une « imposition de toute nature », à la différence du versement visé par la décision n° 89-268 DC du 29 décembre 1989. Dans le précédent de 1989, le versement effectué par la Caisse des dépôts constituait une contribution volontaire dont l'assiette et le taux n'avaient pas à être déterminés par la loi. Ici, les caractéristiques de la contribution sont fixées par la loi puisqu'elle est de nature fiscale.
Il faut enfin souligner que le Conseil constitutionnel a déjà admis la validité d'un prélèvement limité à un seul établissement (décision n° 86-209 DC du 3 juillet 1986, à propos de la CAECL).
II. : Sur l'article 5 a) Objet des dispositions critiquées
L'article 5 de la loi de finances rectificative pour 1995 a pour objet d'opérer, au profit du budget général, un prélèvement sur les réserves accumulées par l'Organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce (ORGANIC) au titre de la taxe sur les grandes surfaces.
On rappellera que la taxe sur les grandes surfaces est affectée à titre principal au financement du régime de l'indemnité de départ ; les excédents éventuels du produit de cette taxe peuvent être affectés au Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC).
Les commerçants et artisans qui, cessant leur activité, justifient d'une insuffisance de ressources et de l'impossibilité de vendre leurs fonds, peuvent prétendre à une indemnité de départ sous certaines conditions d'âge et de revenus. Les décisions d'attribution des indemnités de départ sont prises par des commissions, placées auprès de l'ORGANIC et de la CANCAVA et de leurs caisses de base.
La loi n° 89-1008 du 31 décembre 1989, en son article 4, modifié par l'article 6 de la loi de finances rectificative n° 93-1153 du 30 décembre 1993, prévoit qu'une partie de l'excédent éventuel du produit de cette taxe peut être affecté « à des opérations collectives visant à la sauvegarde de l'activité des commerçants et artisans dans des secteurs touchés par les mutations sociales consécutives à l'évolution du commerce et de l'artisanat ainsi qu'à des opérations favorisant la transmission ou la restructuration d'entreprises commerciales ou artisanales ».
Le décret n° 91-1188 du 21 novembre 1991 a, dans un premier temps, fixé les conditions d'attribution de ces aides. C'est ce régime d'aide qui est appelé FISAC ; il s'agit d'un compte individualisé dans les écritures de l'ORGANIC Le ministre chargé du commerce et de l'artisanat prend les décisions d'attribution des aides, après avis d'une commission composée d'élus locaux, de représentants du secteur du commerce et de l'artisanat, d'une part, et de l'administration, d'autre part. Le plafond des ressources affectées à ce fonds est fixé par arrêté conjoint du ministre chargé du commerce et de l'artisanat et du ministre chargé du budget, au vu de l'excédent du produit de la taxe sur les grandes surfaces constaté au 31 décembre de chaque année. C'est aujourd'hui le décret n° 95-1140 du 27 octobre 1995 qui définit les modalités de fonctionnement de ce régime d'aides.
Contrairement à ce qu'affirment les requérants, les dotations affectées au FISAC n'ont cessé d'augmenter : en 1991 : 35 MF, en 1992 : 125 MF, en 1993 : 160 MF et en 1994 : 170 MF ; le montant 1995 fixé à 170 MF devrait faire l'objet d'une enveloppe complémentaire. L'affirmation des requérants selon laquelle le FISAC « a cessé de se réunir depuis des mois » ne reflète pas la réalité : celui-ci se réunit quatre à cinq fois par an, l'interruption de mai à octobre 1995 n'étant due qu'à l'attente du décret finalement publié le 27 octobre modifiant les modalités de fonctionnement ; au demeurant l'ensemble des crédits du FISAC sont effectivement distribués.
Qui plus est, les taux de la taxe sur les grandes surfaces ont été revalorisés en loi de finances pour 1995, de façon à élargir le régime de l'indemnité de départ : les barèmes ont été révisés à la hausse et les conditions d'attribution de l'indemnité étendues (abaissement de la condition d'âge, sous certaines réserves, de soixante à cinquante-sept ans et relèvement du plafond des ressources).
Cependant, les dispositions législatives et réglementaires nécessaires à cet élargissement n'ont pu être prises que dans le courant de l'année 1995. Ce décalage explique la diminution du montant des dépenses, mentionnée par les requérants, de 384 MF en 1994 à 325 MF en 1995. En régime de croisière et dès 1996, ces dépenses seront augmentées de 110 MF.
Il subsiste donc un excédent structurel, notamment amélioré par les produits financiers, qui a été de 150 MF en 1992, 70 MF en 1993, 200 MF en 1994 et 425 MF en 1995, année atypique du point de vue des indemnités de départ. Le montant des réserves cumulées à fin 1995, soit 975 MF, et les besoins estimés pour 1996 ont donc permis un prélèvement de 680 MF.
C'est donc parce que le niveau annuel des dépenses est resté, depuis plusieurs années, inférieur au produit annuel de la taxe qu'a pu se constituer progressivement un fonds de réserve. Le prélèvement de 680 MF portant sur ces réserves, après imputation des différentes dépenses afférentes à l'extension des moyens des différents régimes d'aides, ne porte donc préjudice ni au régime de l'indemnité de départ ni au FISAC Au contraire, le produit de la taxe sur les grandes surfaces a permis non seulement d'élargir le régime de l'indemnité de départ mais également d'augmenter substantiellement les moyens du FISAC.
b) Examen des griefs
Le prélèvement opéré par la loi de finances rectificative pour 1995 sur l'excédent correspondant de la taxe sur les grandes surfaces, géré par l'ORGANIC, présente le caractère d'une imposition de toute nature, dont la non-affectation ne saurait être, en elle-même, contestée sans méconnaître le principe d'universalité budgétaire.
Les requérants ne sont pas davantage fondés à invoquer une rupture de l'égalité devant l'impôt au détriment des grandes surfaces, dès lors que l'objet de la mesure est seulement d'opérer, au profit du budget général, un prélèvement sur les réserves accumulées par l'ORGANIC.
Le conseil a admis, dans une hypothèse très proche, la conformité à la Constitution d'un prélèvement fiscal effectué sur un unique établissement (décision n° 86-209 DC précitée).
Plus précisément encore, par sa décision n° 91-298 DC du 24 juillet 1991, le conseil a admis la constitutionnalité d'un prélèvement sur le FISAC de nature identique et d'un montant supérieur.
Pour l'ensemble de ces motifs, le Gouvernement demande au Conseil constitutionnel de bien vouloir rejeter le recours dont il est saisi.