Décision n° 93-329 DC du 13 janvier 1994 - Saisine par 60 sénateurs
Les sénateurs soussignés ont l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi relative aux conditions de l'aide aux investissements des établissements d'enseignement privés par les collectivités territoriales.
Ils lui demandent de déclarer cette loi non conforme à la Constitution pour des motifs tenant à la fois à la procédure et au fond.
I Sur la procédure :
Il apparaît que la loi déférée n'a pas été adoptée dans le respect des règles de valeur constitutionnelle relatives à la procédure législative.
Le déroulement de la discussion au Sénat de la loi déférée a en effet été entaché d'atteintes nombreuses à l'exercice effectif du droit d'amendement reconnu aux membres du Parlement par l'article 44, alinéa premier, de la Constitution.
Ces atteintes, dont l'ampleur est démontrée par la faible proportion des amendements déposés qui ont pu être, sinon discutés, au moins présentés lors du débat, ont résulté du recours répété, par le Gouvernement, à la procédure des « irrecevabilités globales ».
Cette procédure, au demeurant contraire au règlement du Sénat, qui prévoit que l'irrecevabilité s'apprécie amendement par amendement, à l'usage qui veut qu'elle ne soit pas opposée à un amendement qui n'a pas été appelé et présenté, rend pratiquement impossible le contôle du bien-fondé des irrecevabilités proposées.
Elle a permis, au cas particulier, d'écarter de très nombreux amendements, et, pour nombre d'entre eux, sans motif réel.
Ont en effet été successivement invoquées par le Gouvernement :
L'irrecevabilité, fondée sur l'article 42-2 du règlement du Sénat, de 2 870 amendements, au motif que ces amendements qui tendaient à exclure du champ d'application de la loi en discussion certaines collectivités territoriales, portaient atteinte au principe d'égalité devant la loi. Bien que ce motif paraisse infondé, d'une part, parce que le texte en discussion n'avait lui-même pas vocation à s'appliquer à toutes les collectivités territoriales, ni à s'appliquer dans les mêmes conditions dans chaque collectivité territoriale, et, d'autre part, parce que le principe d'égalité n'exclut pas une différence de traitement justifiée par une différence de situation, cette motion a eu pour effet, après un débat restreint organisé dans les conditions prévues pour l'examen de la recevabilité d'un seul amendement, d'écarter les amendements n°s 3128 à 3143, 3325 à 3394 et 339 à 3122.
Une irrecevabilité fondée sur l'article 40 de la Constitution a ensuite été opposée simultanément à 34 amendements.
Pour un nombre non négligeable d'entre eux, cette irrecevabilité financière était manifestement infondée. Furent en effet ainsi écartés, par exemple, des amendements : prévoyant que les aides des collectivités territoriales aux établissements privés ne pourraient être imputées sur la DRES et la DDEC (n° 242) ; disposant que le montant par élève des aides aux investissements des établissements privés ne pouvait excéder celui des dépenses en faveur des établissements publics, et précisant que la proposition de loi s'appliquait aux établissements d'enseignement technique et agricole lesquels bénéficient déjà de la loi Astier (n° 266) ; relatif aux modalités de répartition entre les collectivités territoriales débitrices des charges de fonctionnement des établissements d'enseignement privés sous contrat (n° 291) ; relatif aux modalités de la prise en charge facultative des dépenses liées à certaines activités organisées dans les établissements sous contrat (n° 297) ; relatif à l'application prioritaire de l'extension de la scolarisation à deux ans dans les écoles situées dans un environnement social défavorisé (n° 3237) ; tendant à l'établissement d'un plan à cinq ans de recrutement de personnels enseignants et non enseignants (n° 3288) ; tendant à la création d'un fonds de péréquation de la taxe d'apprentissage (n°s 3292 et 3302) ; prévoyant que l'application de la proposition de loi ne devrait pas se traduire par un accroissement de la pression fiscale locale (n° 258).
Il est d'ailleurs à noter que plusieurs amendements analogues, voire identiques, à certains des amendements déclarés financièrement irrecevables n'ont pas vu leur irrecevabilité invoquée et ont été présentés au cours du débat.
Une irrecevabilité globale fondée sur l'article 41 de la Constitution a été opposée à 50 amendements. Une forte proportion d'entre eux, portant sur les conditions d'octroi d'aides publiques aux établissements privés, sur le régime des contrats ou sur le respect de la liberté de conscience des élèves de l'enseignement confessionnel, ne pouvait cependant sérieusement être considérée comme étant de nature réglementaire.
Enfin, une ultime motion « d'irrecevabilité globale » portant sur 69 amendements a opposé : le principe de la liberté de conscience à un amendement (n° 276) ; le principe de libre administration des collectivités territoriales à 3 amendements ; une irrecevabilité fondée sur l'article 48, alinéa 3, du règlement du Sénat (absence de lien avec le texte en discussion) à 65 amendements.
Ces irrecevabilités étaient également très discutables, notamment celle opposant le principe de liberté de conscience à un amendement interdisant l'apposition d'emblèmes religieux dans les établissements d'enseignement, et celles invoquant l'absence de lien avec le texte d'amendements ayant trait aux obligations imposées aux établissements sous contrat ou à leurs relations avec les collectivités publiques.
Au total, sur quelque 3 215 amendements en discussion (déduction faite de 175 amendements retirés ou annulés), 3 023 ont été déclarés irrecevables sans que, pour aucun d'entre eux, cette irrecevabilité ait été examinée au fond. Une centaine d'amendements étant en outre tombée par suite de l'adoption « tactique » de deux amendements supprimés ensuite en seconde délibération ce sont moins de 100 amendements qui ont pu être présentés dans le cadre des procédures de vote unique successivement demandé sur l'article premier puis sur les articles premiers bis à 6 de la proposition de loi.
II. Sur le fond, la loi déférée : ne garantit pas le respect du principe, affirmé par le préambule de la Constitution de 1958, selon lequel « l'organisation de l'enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l'Etat » (1) ; ne fait pas non plus une juste application du principe de la liberté de l'enseignement dont le Conseil constitutionnel a jugé, sur le fondement de l'article 91 de la loi de finances du 31 mars 1931, qu'il constituait « l'un des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République » (2) ; ne garantit pas le respect des principes posés par l'article XIII de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, ni celui du principe de laïcité de la République française consacré par l'article 2 de la Constitution (3).
1. Comme l'a relevé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 77-87 DC du 23 novembre 1977, le devoir d'organisation de l'enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés qui incombe à l'Etat ne saurait exclure l'existence de l'enseignement privé non plus que « l'aide de l'Etat dans les conditions définies par la loi ».
C'est donc à la loi qu'il incombe d'assurer la conciliation du principe de la liberté d'enseignement et des devoirs de l'Etat à l'égard de l'enseignement public, en déterminant les conditions d'octroi à l'enseignement privé d'aides publiques qui, comme il ressort des termes de la décision précitée, ne sont ni automatiques ni obligatoires et qui, comme il ressort des dispositions des lois relatives à l'aide au fonctionnement des établissements privés, trouvent leur justification essentielle dans la participation des établissements aidés au service public.
Ainsi les lois susvisées loi du 31 décembre 1959 relative aux rapports entre l'Etat et les établissements d'enseignement privés, loi du 31 décembre 1984 relative aux relations entre l'Etat et les établissements d'enseignement agricole privés subordonnent l'octroi de l'aide à des obligations précises et contrôlées, en limitent le bénéfice à « l'enseignement public qui est donné au sein d'un enseignement privé » (exposé des motifs de la loi du 31 décembre 1959) et le montant à celui des dépenses correspondantes de l'enseignement public : encore ce « principe de parité » ne peut-il s'appliquer qu'aux établissements relevant de l'éducation nationale « qui répondent à un besoin scolaire reconnu » et aux établissements d'enseignement agricole fonctionnant dans les mêmes conditions que les établissements publics.
En ne subordonnant pratiquement à aucune condition l'aide que pourront apporter aux établissements privés les collectivités territoriales, la loi déférée n'assure en rien que l'octroi de cette aide pourra être conciliée avec le devoir de contribution à l'organisation de l'enseignement public qui incombe, en application des lois de décentralisation, à ces mêmes collectivités.
Alors même que les aides aux investissements permettent moins aisément que les aides au fonctionnement de faire le départ entre les enseignements « sous contrat » qui ont vocation à recevoir une aide publique et les enseignements hors contrat que « l'établissement privé reste libre d'organiser » et pour lesquels il peut « demander aux familles la rétribution correspondante » (exposé des motifs de la loi du 31 décembre 1959), la loi déférée : permet aux collectivités d'aider indifféremment tous les établissements sous contrat, même les établissements sous contrat simple qui ne répondent pas à un besoin scolaire reconnu ; n'impose aucune condition relative aux modalités de l'aide, à la nature des investissements qui pourront être aidés, à l'importance de l'aide accordée par rapport au montant de l'investissement aidé ;
ne soumet pas l'aide aux investissements des établissements privés aux règles de compétences applicables aux contributions des collectivités territoriales aussi bien à l'enseignement public qu'aux dépenses de fonctionnement des établissements privés sous contrat d'association ; permet aux collectivités territoriales d'accorder chaque année aux investissements des établissements privés une aide égale, par élève, aux investissements qu'elles auront réalisés dans les établissements publics pendant les six années précédentes ; permet même à toutes les collectivités de moins de 10 000 habitants qui n'auraient effectué aucun investissement, pendant les six années précédentes, dans aucun établissement public, et quel que soit le motif de cette abstention, d'accorder une aide aux établissements calculée « sur la base de la moyenne départementale ».
2. Les dispositions de la loi déférée laissent aux collectivités locales une entière liberté de décision quant à l'opportunité d'accorder une aide aux investissements des établissements privés et quant aux modalités de cette aide.
Or, comme l'a précisé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 84-185 DC du 18 janvier 1985 et « sans qu'il soit besoin de se prononcer sur le point de savoir si ces dispositions portent ou non atteinte à la liberté de l'enseignement et à l'égalité » « si le principe de libre administration des collectivités territoriales a valeur constitutionnelle, il ne saurait conduire à ce que les conditions essentielles d'application d'une loi organisant l'exercice d'une liberté publique dépendent de décisions des collectivités territoriales et, ainsi, puissent ne pas être les mêmes sur l'ensemble du territoire ».
3. Enfin, la loi déférée, non plus qu'elle ne prévoit de conditions à l'octroi de l'aide, ne prévoit pas la dévolution à la collectivité publique dispensatrice de l'aide du bien aidé, quand bien même l'aide représenterait la totalité de l'investissement. Elle prévoit seulement, en son article 3, que l'aide donnera lieu à la conclusion d'une convention « précisant l'affectation de l'aide, la durée d'amortissement des investissements financés et, en cas de cessation de l'activité d'éducation ou de résiliation du contrat, les conditions de remboursement des sommes non amorties ainsi que les garanties correspondantes ».
Ces dispositions sont manifestement insuffisantes pour garantir que les aides publiques accordées qui, comme on l'a déjà souligné, peuvent bénéficier à des établissements ne répondant pas à un besoin scolaire reconnu ne contribueront pas davantage à l'accroissement d'un patrimoine privé qu'à la satisfaction de l'intérêt général et à l'accomplissement d'une mission de service public. Dès lors, on doit considérer que la loi déférée ne répond pas aux exigences de l'article XIII de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen qui justifie la nécessité de la contribution commune par « l'entretien de la force publique et les dépenses administratives », excluant par là même que son produit puisse être affecté au patrimoine immobilier d'une personne privée.
En n'excluant pas que ces subventions d'investissements publiques puissent bénéficier à ces associations, la loi contrevient au principe posé par l'article 2 de la loi du 11 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l'Etat, qui dispose que « la République ne reconnaît, ne salarie, ni ne subventionne aucun culte », et méconnaît dès lors le principe de laïcité de la République consacré par l'article 2 de la Constitution.
Par ces moyens, et par tous autres à soulever d'office par le Conseil constitutionnel, les sénateurs soussignés demandent au conseil de déclarer la loi déférée non conforme à la Constitution.
En outre, les personnes propriétaires des locaux des établissements privés aidés, qui sont le plus souvent distinctes des personnes avec qui l'Etat a passé contrat, peuvent être des associations cultuelles.
Paris, le 16 décembre 1993. Monsieur le Président, Madame et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, 2, rue de Montpensier, 75002 Paris Monsieur le Président, Madame et Messieurs les conseillers,
Nous vous prions de bien vouloir trouver ci-joint un mémoire ampliatif au recours déposé ce jour et déférant au Conseil constitutionnel la loi relative aux conditions de l'aide aux investissements des établissements d'enseignement privés par les collectivités territoriales.
Nous vous prions de croire, Monsieur le président, Madame et Messieurs les conseillers, à l'expression de notre considération distinguée.
CLAUDE ESTIER
Les sénateurs soussignés, auteurs de la saisine en date du 16 décembre 1993 concernant la loi relative aux conditions de l'aide aux investissements des établissements d'enseignement privés par les collectivités territoriales, ont l'honneur d'adresser au Conseil constitutionnel le présent mémoire ampliatif en ce qui concerne le premier moyen de leur recours (I Sur la procédure) :
Le Conseil constitutionnel a depuis longtemps fait remarquer que les règlements des assemblées parlementaires n'ont « pas en eux-mêmes valeur constitutionnelle » et que leur « seule méconnaissance » ne saurait avoir pour effet de rendre la procédure législative contraire à la Constitution (D n° 78-97 DC du 27 juillet 1978 et D n° 84-181 DC des 10 et 11 octobre 1984).
Aussi bien les auteurs de la saisine ne se plaignent-ils pas en l'espèce de la méconnaissance du règlement du Sénat mais de la violation du droit constitutionnel d'amendement, droit respecté par le règlement du Sénat mais non par la pratique dénoncée ici bien que reconnue par une « déclaration » du bureau du Sénat du 4 février 1986 prétendant interpréter le règlement du Sénat.
Plus précisément :
1. L'article 44, paragraphe 1, de la Constitution dispose : « les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement ».
2. L'article 48, paragraphe 3, du règlement du Sénat indique n'être recevables que les amendements qui « s'appliquent effectivement au texte qu'ils visent ou s'agissant d'articles additionnels, s'ils ne sont pas dépourvus de tout lien avec l'objet du texte en discussion ».
3. L'article 48, paragraphe 4, du règlement du Sénat ajoute que « dans les cas litigieux » « la question de la recevabilité des amendements » « est soumise, avant leur discussion à la décision du Sénat ; seul l'auteur de l'amendement, un orateur » contre, la commission chacun d'eux disposant de cinq minutes et le Gouvernement peuvent intervenir. Aucune explication de vote n'est admise ".
Ainsi pour chaque amendement dont l'irrecevabilité est demandée, son auteur a la possibilité de s'efforcer de démontrer au Sénat, éclairé par ce court débat restreint, que l'amendement dont il s'agit, et dont chaque sénateur peut ainsi mesurer la portée, est recevable en vertu de l'article 48, paragraphe 3, du règlement du Sénat.
Il en est de même en vertu de l'article 44, paragraphe 8, du règlement du Sénat lorsque l'irrecevabilité est soulevée en vertu du paragraphe 2 du même article, c'est-à-dire lorsqu'il est argué que le texte serait contraire à une disposition constitutionnelle : là aussi est organisé un débat restreint limité dans le temps et contradictoire sur chaque texte.
Ainsi se trouve respecté le droit d'amendement constitutionnel.
4. Une déclaration du bureau du Sénat du 4 février 1986 est souvent évoquée au Sénat. Elle n'a jamais été publiée ni, évidemment, soumise à la censure du Conseil constitutionnel à la différence des règlements des assemblées et de leurs modifications.
Elle a cependant été lue par le président du Sénat le 4 février 1986 et figure au Journal officiel du même jour (page 228). On y lit : " le bureau a confirmé la régularité, au regard du règlement, des décisions prises en ce qui concerne :
la possibilité de déposer une exception globale d'irrecevabilité pour inconstitutionnalité portant sur une série d'amendements en arguant du même motif d'irrecevabilité ".
5. Un débat restreint portant sur la recevabilité de plus d'un amendement et a fortiori de plusieurs dizaines d'amendements ne permet ni d'entendre l'auteur de chaque amendement ni d'étudier aussi peu que ce soit et, en tout cas, sérieusement le caractère recevable ou non de chaque amendement, puisqu'il n'est donné la parole qu'à un seul orateur hostile à l'exception globale d'irrecevabilité (en l'espèce, la dernière au moins arguait au surplus de plusieurs motifs d'irrecevabilité !).
Le droit constitutionnel d'amendement se trouve de ce fait bafoué et la Constitution violée.
6. Tout au plus pourrait-il être considéré comme ne portant pas atteinte au droit d'amendement l'examen global de la recevabilité d'amendements « répétitifs », c'est-à-dire ayant le même fondement, la même cause, le même but et finalement le même objet, à la condition qu'il en soit au moins donné lecture et que leur texte en soit reproduit au Journal officiel de manière notamment à permettre au Conseil constitutionnel lorsqu'il est saisi d'exercer aisément son contrôle quant au respect du droit constitutionnel d'amendement.
Déclaration du bureau
M le président. Mes chers collègues, ainsi que vous le savez, le bureau s'est réuni ce matin, à la demande de Mme Luc, présidente du groupe communiste. Je vous donne lecture de sa déclaration :
" Les traditions de libéralisme dans le règlement du Sénat et sa mise en uvre ont fait leur preuve. Cette image de libéralisme de la Haute Assemblée, appréciée par le peuple français, ne doit pas être dénaturée.
L'utilisation abusive de cette tradition à des fins de blocage d'un débat important conduit à une situation grave et dangereuse.
De même, si un absentéisme se développait à la même occasion, il aboutirait à favoriser cet abus.
Dans ces conditions, chacun doit faire un effort pour préserver la démocratie parlementaire, aujourd'hui comme dans l'avenir, en participant normalement au présent débat, dans les conditions habituelles.
Le bureau du Sénat, réuni ce matin, a confirmé l'autorité des présidents de séance pour conduire les débats. Il rappelle qu'en vertu de l'article 33 du règlement le président dirige les délibérations, fait respecter le règlement et maintient l'ordre.
Le bureau a, par ailleurs, confirmé la régularité, au regard du règlement, des décisions prises en ce qui concerne :
: le principe adopté par le Sénat de l'applicabilité aux sous-amendements comme aux amendements de l'irrecevabilité fondée sur l'article 44, alinéa 2, de la Constitution ;
: le caractère de simple usage, à la discrétion du président de séance, des suspensions de séance ;
: l'irrecevabilité des demandes de renvoi en commission de tout ou partie du projet de loi en discussion, dans la mesure où un vote le refusant sur l'ensemble est déjà intervenu ;
: l'exigence, pour un rappel au règlement, de la référence à un article précis du règlement, faute de quoi la parole est retirée à l'orateur ;
: l'impossibilité, dans un débat restreint, de donner la parole pour un rappel au règlement ;
: la possibilité de déposer une exception globale d'irrecevabilité pour inconstitutionnalité portant sur une série d'amendements en arguant du même motif d'inconstitutionnalité.