Décision n° 93-325 DC du 13 août 1993 - Saisine par 60 sénateurs
Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France, telle qu'elle a été adoptée définitivement par le Parlement.
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le président, Madame et Messieurs les conseillers, l'expression de notre considération distinguée.
Claude Estier
Les sénateurs soussignés ont l'honneur, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de déférer au Conseil constitutionnel la loi relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France, définitivement adoptée le 13 juillet 1993.
Ils lui demandent de déclarer la loi déférée non conforme à la Constitution pour les motifs suivants :
1 - Plusieurs de ses dispositions portent atteinte au principe de la liberté individuelle et aux dispositions de l'article 66, alinéa 2, de la Constitution qui donnent à l'autorité judiciaire compétence pour assurer le respect de ce principe :
a) l'article 12, paragraphe 4, de la loi déférée complète l'article 22 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France par un alinéa disposant que : « l'arrêté prononçant la reconduite à la frontière emporte de plein droit l'interdiction du territoire pour une durée d'un an à compter de son exécution ».
Cette disposition fait de l'interdiction du territoire français l'accessoire d'une mesure de police et en prévoit l'application, d'une façon automatique et indifférenciée, à tout étranger faisant l'objet d'un arrêté de reconduite à la frontière.
Or l'interdiction du territoire français est une sanction pénale qui ne peut être décidée que par les tribunaux répressifs en complément de condamnations pour des infractions graves et énumérées limitativement par la loi.
L'article 12-IV de la loi déférée méconnaît donc les dispositions de l'article 66, alinéa 2, de la Constitution qui donnent à l'autorité judiciaire compétence pour assurer le respect du principe de la liberté individuelle.
Au surplus, les dispositions de cet article portent également atteinte aux droits de la défense et à l'égalité devant la loi puisque, dans le cas des étrangers. reconduits à la frontière, l'interdiction du territoire français serait prononcée de manière automatique et uniforme et sans les garanties résultant de la procédure pénale.
b) Article 2 bis et article 21 :
L'article 2 bis de la loi déférée (art. 5-3 nouveau de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 précitée) reprend l'article L. 341-9-1 du code du travail relatif au certificat d'hébergement en le complétant par des dispositions prévoyant qu'en cas de refus de l'hébergeant de consentir à la visite domiciliaire des agents de l'office des migrations internationales (O.M.I.) les conditions normales d'hébergement seront réputées non remplies.
De même, le paragraphe 2 de l'article 19 nouveau de l'ordonnance relatif aux conditions d'autorisation du regroupement familial, tel qu'il résulte de l'article 21 de la loi déférée, dispose que, si les agents de l'O.M.I. se voient refuser l'accès à un logement dans le cadre du contrôle des conditions de logement auxquelles est subordonné le regroupement familial, ces conditions sont réputées non-remplies.
Ces dispositions nouvelles ont pour effet d'ôter toute portée au consentement de l'occupant d'un logement à sa visite par les agents de l'O.M.I., et privent donc de base légale les visites de locaux d'habitation par ces agents.
Ces visites constituent dés lors une atteinte à "inviolabilité du domicile, et les dispositions des articles 2 bis et 21 de la loi déférée, en tant qu'elles donnent aux agents de l'O.M.I. une habilitation générale pour visiter des locaux d'habitation sans d'une part, préciser les conditions. les modalités et la portée des vérifications effectuées, et sans, d'autre part. en soumettre le déroulement au contrôle de l'autorité judiciaire, ne sont pas conformes à la Constitution.
II - Les dispositions de la loi déférée portent atteinte au dixième alinéa du préambule de la Constitution de 1946, qui dispose que « la nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement ».
Ces dispositions consacrent le droit des étrangers résidant en France à mener une vie familiale normale.
Or les dispositions de l'article 21 de la loi déférée ont pour objet de faire obstacle à l'exercice de ce droit, en tant qu'elles le subordonnent dans tous les cas à des exigences de procédure excessives et en interdisent purement et simplement le bénéfice à une catégorie d'étrangers.
L'article 21 :
- porte à deux ans la durée de séjour exigée avant la présentation d'une demande de regroupement familial (premier alinéa du paragraphe I de l'article 29 nouveau de l'ordonnance n° 45-2658) ;
- introduit l'exigence d'un délai de deux ans à compter de la dissolution ou de l'annulation d'un premier mariage avant la venu en France d'un nouveau conjoint au titre du regroupement familial (dernier alinéa du paragraphe 1 de l'article 29 nouveau de l'ordonnance n° 45-2658) :
- impose que le regroupement familial autorise soit effectué dans un délai qui sera fixé par voie réglementaire à peine de caducité de l'autorisation (dernier alinéa du paragraphe Il de l'article 29 de l'ordonnance n° 45-2658).
Par ailleurs, l'article 21 interdit de manière générale et absolue à tous les étrangers titulaires d'un titre de séjour portant la mention Etudiant de bénéficier du droit au regroupement familial.
Ces dispositions restreignant ou interdisant le droit au regroupement familial ne sont pas motivées par des nécessités tenant ni l'ordre public ni à la protection sociale des étrangers résidant en France, nécessités qui sont au demeurant amplement prises en compte par les autres conditions auxquelles la loi subordonne le regroupement familial.
Elles constituent dès lors des atteintes excessives et injustifiées au droit à une vie familiale normale que la Constitution reconnaît aux étrangers résidant en France.
III - Les dispositions de la loi déférée méconnaissent les exigences de l'article 34 de la Constitution en privant de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel :
a) L'article 5, dans son paragraphe III, complète le sixième alinéa de l'article 35 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 en vertu duquel, en cas de nécessité absolue, le président du tribunal de grande instance peut maintenir, dans des locaux non pénitentiaires, un étranger en instance de reconduite à la frontière pendant le temps strictement nécessaire à son départ, qui ne peut excéder sept jours. Le complément apporté par l'article 25 permettrait au président du tribunal de grande instance ou à un magistrat du siège désigné par lui de proroger ce délai de soixante-douze heures, lorsque l'étranger n'a pas présenté à l'autorité administrative compétente les documents de voyage permettant l'exécution d'une mesure d'expulsion ou de reconduite à la frontière.
Ainsi, le Conseil constitutionnel en a jugé par sa décision n° 86-217 du 18 septembre 1986, la mesure de détention, même placée sous le contrôle du juge, ne saurait être prolongée, sauf urgence absolue et menace de particulière gravité pour l'ordre public, sans porter atteinte ci la liberté individuelle garantie par la Constitution.
b) L'article 23 prive de garanties essentielles des droits de la défense les étrangers non communautaires entrés en France à partir d'un autre Etat de la C.E.E..
Cet article introduit dans l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 un article 33 nouveau relatif aux conditions de remise aux autorités d'un Etat membre de la C.E.E. d'un étranger séjournant illégalement en France après avoir été admis sur le territoire de cet Etat membre.
Cette procédure, qui peut être exécutée d'office et sans délai, prive l'intéressé du bénéfice de toutes les dispositions protectrices prévues en cas de reconduite à la frontière et en particulier de la procédure de recours administratif suspensif résultant de l'article 22 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945.
Or la circonstance que les dispositions de l'article 33 nouveau ne seraient applicables que dans le cadre d'accords dits « de réadmission » conclus avec les Etats membres de la Communauté n'impose : ni ne justifie la suppression de ces garanties.
En effet, si les « accords de réadmission » auxquels la France est partie lui donnent la possibilité de remettre des étrangers en situation irrégulière aux autorités des Etats membres par le territoire desquels ils auraient transité, l'exécution de ces accords ne saurait priver les intéressés du bénéfice des dispositions de la loi nationale permettant à tout étranger reconduit à la frontière de contester la légalité de la mesure d'éloignement dont il est l'objet et de faire valoir, le cas échéant, ses droits à résider en France.
c) Les articles 13 et 14 modifient les dispositions des articles 23 et 24 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 pour ne plus lier, à l'occasion de l'expulsion ou de l'examen d'une demande d'abrogation d'un arrêté d'expulsion, la décision de l'autorité administrative à l'avis de la commission prévue par ledit article 24.
Cette commission, par les prérogatives qui lui étaient ainsi conférées et par sa composition, offrait pourtant aux étrangers des garanties essentielles des droits de la défense dont ils se trouvent ainsi privés.
d) L'article 1er de la loi déférée a également pour effet de priver les étrangers faisant l'objet d'une décision de refus d'entrée des garanties des droits de la défense résultant des textes antérieurs.
L'article 27 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945, tel que modifié par la loi n° 91-1383 du 31 décembre 1991, punit de peines d'emprisonnement le fait pour un étranger faisant l'objet d'une décision de refus d'entrée de se soustraire ou de tenter de se soustraire à l'exécution de cette décision. Ces dispositions ont eu pour effet de retirer à l'administration le droit d'exécution d'office des décisions de refus d'entrée, sauf cas d'urgence, Or l'article 1er de la loi déférée complète l'article 5 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 par des dispositions autorisant l'exécution d'office, sans que soient par ailleurs remises en cause les sanctions pénales prévues par la loi du 31 décembre 1991.
En tant qu'elles privent les étrangers refusant de déférer à une décision de refus d'entrée, sans que leur cas justifie l'application d'une procédure d'urgence, des garanties offertes par la procédure pénale, notamment en matière de protection des droits de la défense, les dispositions de l'article 1er de la loi déférées sont contraires à la Constitution.
IV. - Les dispositions de la loi déférées portent atteinte au principe d'égalité devant la loi :
L'article 7, paragraphe 4, de la loi (120 de l'article 15 de l'ordonnance n° 45-2658 exclut du droit à l'attribution d'une carte de résident, ouvert aux étrangers en situation régulière depuis plus de dix ans, ceux qui auraient été, pendant toute celle période, titulaires d'une carte de séjour temporaire portant la mention Etudiant.
L'article 15 de la loi exclut également de la catégorie les étrangers protégés contre l'expulsion en raison d'une résidence régulière en France de plus de dix ans les résidents titulaires d'une carte de séjour Etudiant.
Ces mesures, que ne justifie aucun motif constituent donc à l'égard d'une catégorie d'étrangers résidant régulièrement en France une discrimination injustifiée et contraire au principe d'égalité devant la loi.