Décision n° 93-320 DC du 21 juin 1993 - Saisine par 60 sénateurs

Les sénateurs soussignés défèrent au Conseil constitutionnel l'ensemble de la loi de finances rectificative pour 1993, adoptée définivement par le Parlement, et notamment les articles 2, 9, 10, 12, 21 et 42.
Concernant ces articles, il convient de signaler que :
I : La suppression de la règle du décalage d'un mois en matière de la taxe sur la valeur ajoutée prévue à l'article 2 de la loi de finances rectificative pour 1993 est contraire à l'alinéa 4 de l'article 1^er de la loi organique n° 59-2 du 2 janvier 1959.
II. : Les conditions d'utilisation du droit d'amendement par le Gouvernement en ce qui concerne l'introduction par ce moyen de l'émission d'un emprunt d'Etat convertible en actions de sociétés privatisées : devenu article 9 : méconnaissent les articles 39 et 44, alinéa 1, de la Constitution. Cette non-conformité entraîne celle de l'article 12.
III. : Les dispositions de l'article 10 relatif au produit des ventes par l'Etat de titres, de parts ou de droits de sociétés réalisées à l'occasion d'opérations comportant une cession au secteur privé d'une participation au capital social d'une entreprise du secteur public sont contraires à la Constitution.
IV. : Les dispositions de l'article 21 relatif à l'exonération des droits de mutation en faveur des constructions nouvelles méconnaissent les principes de valeur constitutionnelle de l'égalité des citoyens devant les charges publiques proclamés par l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
V : Enfin, l'article 42 de la loi de finances rectificative pour 1993 relatif à l'aménagement de la contribution sociale généralisée est également contraire au principe d'égalité du citoyen exprimé à l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
I : La suppression de la règle du décalage d'un mois en matière de taxe sur la valeur ajoutée prévue à l'article 2 de la loi de finances rectificative pour 1993 est contraire à l'alinéa 4 de l'article 1^er de la loi organique n° 59-2 du 2 janvier 1959
Toute charge nouvelle ou création de dettes publiques doit résulter d'un passage d'écriture dans le budget de l'Etat dans la mesure où celui-ci ne peut être validé que par un vote du Parlement, conformément à l'article 34 de la Constitution. L'article 34 de la Constitution renvoie à la loi organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 qui prévoit dans l'alinéa 4 de son article 1^er : « Lorsque des dispositions d'ordre législatif ou réglementaire doivent entraîner des charges nouvelles, aucun projet de loi ne peut être définitivement voté, aucun décret ne peut être signé, tant que ces charges n'ont pas été prévues, évaluées et autorisées dans les conditions fixées par la présente ordonnance ».
Or l'article 2 de la loi de finances rectificative pour 1993 prévoit un dispositif de suppression de la règle du décalage d'un mois de la TVA à tous les redevables à compter du 1^er juillet 1993. Cette disposition entraîne pour le budget de l'Etat une moins-value supérieure à 100 milliards de francs qui en tant que telle devrait être enregistrée dans le collectif budgétaire pour 1993 soumis à l'examen du Parlement.
Or il apparaît, suite à cet examen, que cette somme d'environ 100 milliards de francs ne figure dans aucun document soumis à la représentation nationale pas plus qu'il ne figure dans les comptes du budget de l'Etat où est retranscrite la dette : budget des charges communes : ni dans un compte spécial du Trésor, si l'on excepte une somme d'un montant de 11 milliards de francs correspondant au remboursement anticipé d'une partie de la TVA aux redevables.
De ce fait on peut légitimement craindre une sous-estimation du déficit budgétaire réel avec les conséquences que l'on peut imaginer pour la bonne marche de l'économie nationale.
En conséquence et compte tenu du manque d'information suffisante, le Parlement n'a pas pu exercer pleinement et efficacement la mission de contrôle dont il est investi par la Constitution.
Pour cette raison les sénateurs soussignés ont l'honneur de vous demander l'annulation de l'article 2 et de l'article 12 de la loi de finances rectificative pour 1993.
II. : L'article 9 de la loi de finances rectificative pour 1993 méconnaît plusieurs dispositions constitutionnelles
A : Le Gouvernement a outrepassé le droit d'amendement tel qu'il lui est reconnu par les articles 39 et 44, alinéa 1^er.
Les articles 39 et 44, alinéa 1^er, de la Constitution, prévoient une distinction entre les projets de loi et les propositions de loi (art 39) et les amendements dont ils peuvent faire l'objet (art 44, alinéa 1^er).
L'amendement est soumis à un formalisme moindre que les projets de loi ou propositions de loi. Cela tient à ce que par sa définition même il constitue « une initiative incidente et restreinte » (Barthélémy et Duez) ou mieux encore « une initiative incidente et partielle » (J Lafferrière) qui s'exerce à l'occasion de la discussion d'un texte de portée plus générale sur lequel il vient se greffer.
La dualité des concepts de projets de loi ou de propositions de loi et d'amendements commande une dualité de procédure.
Vous avez déduit de cette dualité de procédure qu'est entachée d'irrégularité l'adoption sous forme d'amendement de dispositions qui excèdent par leur objet (critère quantitatif) et par leur portée (critère qualitatif) les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement.
Vous avez affirmé cette position une première fois dans votre décision n° 86-221 DC du 29 décembre 1986 relative à la loi de finances pour 1987 et avez consacré cette interprétation par décision n° 86-225 DC du 23 janvier 1987 sur la loi portant diverses mesures d'ordre social.
Dans votre décision n° 86-221 du 29 décembre 1986, vous avez considéré « que les adjonctions aux modifications ainsi apportées au texte ne sauraient sans méconnaître les articles 39, alinéa 1^er, et 44, alinéa 1^er, de la Constitution dépasser par leur objet et leur portée les limites inhérentes au droit d'amendement ».
Dans cette décision vous avez décidé alors que ces limites n'avaient pas été dépassées du fait de l'introduction dans la loi, par voie d'amendement, de dispositions dont l'objet était étroitement spécifié et la portée restreinte. Il s'agissait alors d'amendements qui aménageaient des aspects particuliers de la fiscalité agricole et qui créaient une taxe sur les briquets et allumettes et une taxe due par les entreprises de transports publics aériens.
Au contraire, dans votre décision n° 86-225 DC du 23 janvier 1987 relative à la loi portant diverses mesures d'orde social, vous avez considéré qu'avait excédé les limites inhérentes au droit d'amendement l'introduction dans la loi, par un amendement du Gouvernement prenant la forme d'un article additionnel, d'un ensemble de dispositions relatives à l'aménagement du temps de travail que votre décision a jugé « tant qu'en raison de leur ampleur que de leur importance, les dispositions qui sont à l'origine de l'article 39 de la loi portant diverses mesures d'ordre social excédant les limites inhérentes au droit d'amendement ; dès lors, elles ne pouvaient être introduites dans les projets de loi par voie d'amendement sans que soit méconnue la distinction entre les projets de loi et les propositions de loi visées à l'article 39 de la Constitution et les amendements dont ces derniers peuvent faire l'objet en vertu de l'article 44, alinéa 1^er ».
Or, dans le cas de l'article 9, le Gouvernement, dans le projet de loi de finances rectificative pour 1993, crée, par voie d'amendement, un emprunt d'un montant estimé à 40 milliards de francs. L'importance de cette mesure pour l'économie du pays dépasse à l'évidence les limites que votre jurisprudence a fixées pour l'exercice du droit d'amendement.
B : En outre, l'importance et les conséquences de cette mesure justifiaient tout un ensemble de formalités que le Gouvernement n'a pas respectés.
En effet, le projet de loi soumis pour avis au Conseil d'Etat, puis adopté en conseil des ministres et enfin déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, se plaçait sous le signe de la rigueur et des économies. Or, par l'introduction de l'emprunt par voie d'amendement, le Gouvernement est entré dans une tout autre logique, logique d'inflation, de déficit budgétaire. Cette mesure s'inscrit en totale contradiction avec les objectifs définis par le Gouvernement dans l'exposé des motifs du projet de loi de finances rectificative pour 1993.
Il ne s'agit pas ici de s'opposer juridiquement à la contradiction du Gouvernement dans la fixation de ses objectifs politiques, mais bien de contester la procédure suivie.
Le Gouvernement n'ayant pas respecté les limites inhérentes au droit d'amendement, la procédure utilisée pour cet amendement devient inconstitutionnelle.
La distinction établie par les articles 39 et 44, alinéa 1^er, de la Constitution, entraîne des conséquences importantes sur le plan procédural.
Rappelons que l'amendement dit « amendement Séguin », n'était en fait qu'une ordonnance régulièrement adoptée en conseil des ministres, préparée par le ministre du travail et soumise à ce titre au Conseil d'Etat. Le Président de la République aurait alors refusé de la ratifier.
Elle avait donc suivi une procédure régulière et avait cependant été annulée par votre assemblée, en raison notamment de la portée de ses dispositions.
Aujourd'hui, l'amendement introduisant l'emprunt n'a pas été soumis à la procédure constitutionnelle prévue.
Compte tenu du volume de cet emprunt et de la nouvelle direction qu'il donne au projet de loi de finances rectificative pour 1993, cette mesure nécessitait le respect et l'accomplissement d'une série de formalités qui en l'occurrence ne pouvaient se traduire que par le dépôt d'une lettre rectificative ou d'un autre projet de loi soumis aux prescriptions constitutionnelles.
Par sa décision n° 118-100 du 29 décembre 1978 sur le projet de loi de finances 1979, le Conseil constitutionnel a annulé la lettre rectificative à un projet de loi en exigeant pour celle-ci le respect du deuxième alinéa de l'article 39 de la Constitution, qui impose que les projets de loi soient avant leur dépôt soumis au Conseil d'Etat, puis délibéré en conseil des ministres.
Cette procédure n'a pas été respectée. Le Conseil d'Etat n'a pas été consulté et en outre cette disposition n'a pas été examinée en commission des finances par l'Assemblée nationale et n'a pu faire l'objet d'un report en première lecture devant cette assemblée.
C'est pour l'ensemble de ces raisons que les sénateurs soussignés ont l'honneur de vous demander l'annulation de l'article 9, qui n'est manifestement pas détachable de l'ensemble du projet de loi soumis à votre examen.
III. : Les dispositions de l'article 10 relatif au produit des ventes par l'Etat de titres, de parts ou de droits de sociétés réalisées à l'occasion d'opérations comportant une cession au secteur privé d'une participation au capital social d'une entreprise du secteur public sont contraires à la Constitution
Ces dispositions sont contraires au deuxième alinéa de l'article 16 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, qui prévoit que « les recettes sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable public ». Or les recettes dont il est question proviennent d'opérations qui, non seulement n'ont pas été réalisées, mais dont le résultat est pour le moins incertain, étant donné les capacités du marché constatées actuellement. Qui plus est, l'ampleur du montant : de 18 milliards de francs pour 1993 : qui a été porté en recettes du budget général ne peut que renforcer le caractère exorbitant de cette disposition.
Dès lors, il y a lieu de douter de la sincérité des chiffres contenus dans ce collectif.
Pour l'ensemble de ces raisons, les sénateurs soussignés ont l'honneur de vous demander l'annulation de l'article 10 de la loi de finances rectificative pour 1993.
IV. : Les dispositions de l'article 21 relatif à l'exonération des droits de mutation en faveur des constructions nouvelles méconnaissent le principe de valeur constitutionnelle de l'égalité des citoyens devant l'impôt proclamé par l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme
Cet article exonère partiellement des droits de mutation les acquéreurs de logements neufs et achevés, acquis entre le 1^er juin 1993 et le 31 décembre 1994, et affectés pour une période de cinq années à l'habitation principale.
Cette disposition méconnaît le principe d'égalité devant les charges publiques tel qu'il ressort de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
Ainsi, au cours d'une année (située cinq ans après 1993 et 1994), tous les citoyens qui s'acquitteront de droits de mutation ne seront pas égaux devant l'impôt puisque celui-ci sera variable selon la date d'acquisition du bien immobilier, objet de la mutation.
Le fait générateur en matière de droit de mutation à titre gratuit est l'ouverture de la succession. En matière de droits de mutation à titre onéreux, le fait générateur, c'est l'acte de vente. Par conséquent, à l'expiration du délai de cinq ans et pour une année n, les contribuables redevables des droits de mutation à titre onéreux ou des droits de mutation à titre gratuit ne seront pas soumis aux mêmes impositions selon qu'ils bénéficient ou non des dispositions de l'article 21 de la loi de finances rectificative pour 1993.
Pour cette raison les sénateurs soussignés ont l'honneur de vous demander l'annulation de l'article 21 de la loi de finances rectificative pour 1993.
V : Les dispositions de l'article 42 de la loi de finances rectificative pour 1993 relatif à l'aménagement de la contribution sociale généralisée sont contraires au principe d'égalité du citoyen devant les charges publiques exprimé par l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
Cet article aménage la contribution sociale généralisée, d'une part, en portant son taux de 1,1 p 100 à 2,4 p 100 et, d'autre part, en prévoyant des conditions de déductibilité de l'augmentation de 1,3 p 100 des bases d'imposition à l'impôt sur le revenu.
Dans votre décision n° 90-285 DC du 28 décembre 1990, vous avez relevé, d'une part, que la contribution sociale généralisée d'alors entre dans la catégorie des « impositions de toutes natures » visées à l'article 34 de la Constitution et, d'autre part, que n'étant pas déductible de l'impôt sur le revenu elle se trouve de ce fait soumise à une certaine progressivité, répondant ainsi à l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qui proclame que « la contribution de chacun aux charges publiques doit être également répartie entre tous les citoyens en raison de leurs facultés ».
La contribution sociale généralisée n'a pas changé de nature par rapport à ce qu'elle était dans votre décision n° 90-285 du 28 décembre 1990, en conséquence ces dispositions sont inconstitutionnelles.
Pour l'ensemble de ces raisons, les sénateurs soussignés vous demandent l'annulation de l'alinéa 2 du paragraphe I et des paragraphes III et IV de l'article 42 en ce qu'il autorise certains contribuables à déduire une fraction de la contribution sociale généralisée, entraînant par la même une rupture du principe d'égalité devant les charges publiques.
C'est pour l'ensemble de ces motifs que les sénateurs soussignés ont l'honneur de vous demander, en application du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, de déclarer non conformes à celle-ci les articles 2, 6, 9, 10, 21, et 42.
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le président, Madame et Messieurs les conseillers, l'expression de notre haute considération.