Décision n° 90-274 DC du 29 mai 1990 - Saisine par 60 sénateurs

SAISINE SENATEURS
Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, les sénateurs soussignés défèrent au Conseil constitutionnel le projet de loi visant à la mise en uvre du droit au logement et lui demandent de déclarer ses articles 2, 6, 13 bis et 13 ter non conformes à la Constitution.
I : Atteinte au principe de libre administration des collectivités locales
Les articles 2, 6 et 13 bis du projet de loi mettent en cause le principe de libre administration des collectivités locales que protègent les articles 34 et 72 de la Constitution et que le Conseil constitutionnel, depuis sa décision n° 83-168 DC du 20 janvier 1984, range parmi les principes de valeur constitutionnelle : Article 2
Cet article qui définit la procédure d'adoption du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées pose le principe de son élaboration commune et de sa mise en uvre par l'Etat et le département. Les autres collectivités territoriales - en particulier les communes urbaines où se posent avec le plus d'acuité les problèmes de logements et qui auront à exécuter les mesures prévues par le plan : ne participent pas directement à la décision et sont simplement associées à son élaboration au même titre que les associations, les caisses d'allocations familiales, les bailleurs publics et privés et autres personnes morales concernées.
De plus, si dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi un accord n'a pu intervenir entre le représentant de l'Etat et le président du conseil général, le plan est arrêté par « décision conjointe » des ministres chargés des collectivités territoriales, du logement et des affaires sociales.
Certes par sa décision n° 82-149 DC du 28 décembre 1982, le Conseil constitutionnel a admis que la loi pouvait prévoir l'intervention du représentant de l'Etat pour surmonter les difficultés résultant de l'absence de décision des autorités décentralisées normalement compétentes, lorsque leur carence risque de compromettre le fonctionnement des services publics et l'application des lois. Mais dans le présent projet de loi on observera que les différents niveaux d'administration locale ne sont pas mis à même d'exercer les responsabilités qui leur ont été dévolues par le législateur. Nonobstant les compétences que les communes et les départements tiennent de l'article 73 de la loi n° 83-7 du 7 janvier 1983 pour définir leurs priorités respectives en matière d'habitat, il résulte du présent article que d'une part l'Etat et le département pourront imposer aux communes des priorités différentes des leurs, d'autre part le Gouvernement pourra : et cela en certaines hypothèses, du seul fait de la carence du préfet -, imposer aux collectivités locales des choix contraires aux objectifs qu'elles se sont fixés dans le cadre de leurs compétences. De plus le projet de loi ne précise pas, en cas de désaccord entre le préfet et le président du conseil général, sous quelle forme la décision ministérielle devra intervenir, ce qui prive les collectivités locales de la garantie que leur aurait apportée l'obligation de recourir à un décret en Conseil d'Etat.
C'est donc à un double niveau que l'article 2 porte atteinte au principe de libre administration des collectivités locales.
Article 6
Cette disposition qui définit les modalités de financement du fonds de solidarité pour le logement crée pour le département une nouvelle charge financière qui, à défaut de son accord, peut lui être imposée, la participation du département devant en tout état de cause être au moins égale à celle de l'Etat. Aucune limitation n'est fixée à la participation de l'Etat. Celui-ci décidera donc souverainement du montant de cette participation et par conséquent du montant minimum des crédits que devra ouvrir le département.
S'il revient bien au législateur d'intervenir en cette matière, il lui appartient également de s'assurer que la collectivité territoriale à la charge de laquelle est mise une dépense nouvelle est bien en mesure d'en assurer la couverture par ses ressources. Or aucune ressource nouvelle n'est instituée par l'article 6, contrairement au principe posé par les lois de décentralisation de compensation par l'Etat des compétences transférées aux collectivités territoriales, par des ressources d'un montant équivalent à l'effort que consacrait l'Etat à l'exercice de la compétence en cause, au moment du transfert.
Le département va désormais devoir inscrire à son budget une dépense nouvelle sans pouvoir en maîtriser le montant et quel que soit par ailleurs l'emploi de ses recettes, en fonction d'un montant de crédits fixé unilatéralement par l'Etat. Le département peut ainsi être contraint à renoncer à ses propres priorités budgétaires, ce qui risque de vider de toute substance réelle son autonomie financière et met en cause son autonomie de décision dans les domaines de compétences dont la loi a confié la responsabilité.
Article 13 bis
Cet article reprend l'article 14 du projet de loi initial, supprimé par l'Assemblée nationale et par le Sénat en première lecture. Il tend, dans les communes où les logements locatifs sociaux représentent moins de 20 p 100 des résidences principales, à retirer aux autorités locales le pouvoir d'exercer le droit de préemption, qu'elles tiennent de l'article L 213-1 du code de l'urbanisme, sur les immeubles dont le représentant de l'Etat dans le département a agréé l'aliénation en vue d'accroître l'offre de logements sociaux.
D'après les statistiques disponibles, environ 90 p 100 des communes sont actuellement en dessous de la moyenne nationale de 20 p 100 de logements sociaux, ce qui implique que 10 p 100 au plus des communes pourront continuer à exercer le droit de préemption urbain qui leur est reconnu par la loi. Mais une grande incertitude pèse en fait sur la détermination exacte des communes dans lesquelles le droit de préemption sera retiré aux communes au profit du préfet, puisque l'article 134 bis renvoie pour la définition des logements sociaux à l'article L 234-10 du code des communes. Ce n'est donc qu'en se reportant à cet article qu'il sera possible de connaître les communes dans lesquelles la proportion de logements sociaux par rapport à l'ensemble du parc des résidences principales conduit au dessaisissement des autorités locales.
Or l'article L 234-10 du code des communes renvoie lui-même à un décret en Conseil d'Etat le soin de définir les logements sociaux et leurs modalités de prise en compte pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement. Le décret d'application de cette disposition a été pris le 31 décembre 1985 et modifié par décret du 28 avril 1987. Rien n'empêchera dans l'avenir l'autorité réglementaire de modifier la définition des logements sociaux, ce qui affectera indirectement le calcul de la proportion de 20 p 100 visée à l'article 13 bis et l'application de ses dispositions sera ainsi subordonnée à une décision réglementaire dont la finalité première sera, de plus, ailleurs.
Dans sa décision n° 83-168 DC du 20 janvier 1984, le Conseil constitutionnel a considéré que le législateur était resté en deçà de sa compétence en adoptant des dispositions qui confèrent à l'autorité réglementaire le soin de déterminer les catégories de communes dont l'importance ouvre au maire le pouvoir de recruter des collaborateurs directs, alors que ce pouvoir relève du principe fondamental de la libre administration des collectivités locales.
De même, avec le dispositif de l'article 13 bis, le législateur délègue à l'autorité réglementaire le pouvoir de désigner indirectement les communes dans lesquelles les autorités locales seront dessaisies de leur droit de préemption, sur les immeubles dont le représentant de l'Etat agréera l'aliénation en vue d'étendre le parc des logements sociaux, sans égard pour la politique définie en la matière dans le cadre de ses compétences, par la collectivité territoriale concernée.
C'est pourquoi cet article porte atteinte au principe de libre administration des collectivités locales.
II. : Le cadre d'exercice du droit d'amendement
Les articles 13 bis et 13 ter du projet de loi résultent d'amendements déposés par le Gouvernement en nouvelle lecture et tendent à réintroduire les dispositions qui figuraient respectivement aux articles 14 et 11 du projet de loi initial. En première lecture, ces deux articles ont été supprimés par l'Assemblée nationale et ont fait l'objet d'une suppression conforme au Sénat.
Malgré cet accord intervenu dès la première lecture entre les deux assemblées, le Gouvernement a néanmoins réintroduit en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale ces dispositions.
Cette procédure est contraire à l'article 45 de la Constitution qui veut qu'au cours de la « navette » parlementaire la discussion des articles soit limitée à ceux pour lesquels l'Assemblée nationale et le Sénat n'ont pu parvenir à un texte identique. Plus généralement, elle remet en cause un principe républicain de droit parlementaire qui veut que l'on respecte les votes acquis, cette règle ne souffrant d'exceptions que pour assurer la coordination des dispositions adoptées ou procéder à une rectification matérielle.
C'est d'ailleurs ce principe que traduisent les règlements des assemblées parlementaires dont la conformité à la Constitution a été reconnue par le Conseil constitutionnel à l'occasion du contrôle exercé en application de l'article 61, premier alinéa, de la Constitution.
En vertu de l'article 42-10 du règlement du Sénat et dans l'article 108-2 du règlement de l'Assemblée nationale, la discussion des articles est limitée à partir de la deuxième lecture à ceux pour lesquels les deux chambres n'ont pas adopté un texte identique.
Une question essentielle est ainsi posée. Le vote identique exprime la volonté souveraine des deux assemblées et met un terme à la procédure et, donc, au droit d'amendement.
La tradition républicaine rejoint ici le bon sens.
En supprimant par une décision commune les articles 11 et 14 du projet de loi initial, l'Assemblée nationale et le Sénat ont mis un terme à la discussion parlementaire de ces articles.
Il n'échappera à personne au surplus que le procédé adopté par le Gouvernement tend à anéantir la volonté du Parlement et met ainsi en jeu l'existence même de ce dernier.
L'amendement du Gouvernement doit donc être considéré comme irrecevable et contraire à l'article 45 de la Constitution.