Décision n° 87-232 DC du 7 janvier 1988 - Saisine par 60 députés
Monsieur le président, Messieurs les conseillers,
Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi relative à la mutualisation de la Caisse nationale de crédit agricole telle qu'elle a été définitivement adoptée par le Parlement.
I : Sur l'ensemble de la loi
Cette loi organise une opération d'une nature incertaine, mutualisation selon son intitulé, privatisation par bien des aspects.
En fait, le but poursuivi par les auteurs du projet est de vendre la Caisse nationale de crédit agricole (CNCA) à un ensemble fermé d'acquéreurs parmi lesquels les caisses régionales de crédit agricole (CRCA) occupent une place plus que prépondérante.
Mais les conditions dans lesquelles il est prévu d'opérer ce transfert sont doublement attentatoires à la Constitution.
A : Il est à noter en premier lieu que l'opération en cause ne saurait s'analyser comme une mutualisation, pour l'excellente raison qu'il n'appartient pas au législateur d'en décider.
Une chose est d'opérer un transfert de propriété du secteur public au secteur privé, autre chose est de prétendre, à cette occasion, donner naissance à une mutuelle.
Dans le premier cas, en effet, une société est constituée. Tout acquéreur d'action décide seulement de détenir une part du capital social, avec les droits et obligations que cela entraîne. Dans le second cas, au contraire, les acquéreurs deviennent sociétaires d'une mutuelle, ce qui suppose de leur part un degré d'engagement sensiblement différent de celui des actionnaires d'une société anonyme. Comme l'a exprimé le ministre de l'agriculture lui-même au cours des débats, la notion de mutualité « impose des relations contractuelles ». Elle repose sur une solidarité librement consentie et exprimée par un contrat, solidarité choisie et assumée qui se traduit notamment par l'incessibilité des parts.
Dans le cas des mutuelles, il ne peut donc pas exister de parallélisme entre la nationalisation, d'une part, et le transfert au secteur privé, d'autre part. Pour la nationalisation, le Conseil constitutionnel a considéré que rien dans les caractères spécifiques des statuts, la nature de l'activité ou les buts de la loi ne distinguait les sociétés mutuelles des autres sociétés.
L'aboutissement de la loi étant de faire de l'Etat l'actionnaire unique, peu importaient les particularités du régime de droit privé puisqu'il s'agissait justement de le quitter. Dès lors, au contraire, que la loi déférée envisage le retour au secteur privé, les particularités du régime mutualiste reprennent toute leur importance.
Or, au regard de ces particularités, de cette solidarité voulue par contrat, consentie par les sociétaires et eux seuls, la loi ne peut pas plus décider de la création d'une mutuelle qu'elle ne pourrait, par exemple, décider de marier des personnes physiques.
Il lui appartenait seulement, si le législateur jugeait la chose souhaitable, d'organiser le transfert de la CNCA au secteur privé, quitte à ce qu'ensuite les acquéreurs, à un moment ou à un autre, décident, comme eux seuls peuvent le faire, la transformation en mutuelle.
Pour l'avoir méconnu, la loi déférée ne peut, de ce premier chef, échapper à la censure.
B : Elle doit être déclarée non conforme à la Constitution, en tout état de cause, pour un second motif. En effet, la loi rompt gravement l'égalité entre les citoyens dès lors qu'elle réserve à quelques-uns d'entre eux seulement la possibilité d'acquérir le capital de la CNCA.
Certes, nul ne songeait jusqu'ici à nier la spécificité du Crédit agricole et moins encore la part prépondérante que les caisses régionales ont prise à son développement. Pour autant, cela ne justifie nullement qu'un privilège exorbitant soit réservé à ces seules caisses régionales au détriment de toutes autres personnes physiques ou morales de droit privé.
C'est l'Etat, unique propriétaire, qui a concouru à faire de la CNCA ce qu'elle est aujourd'hui. Aussi longtemps qu'elle reste dans le secteur public, c'est l'universalité des citoyens qui en tire bénéfice. Mais dès lors qu'on la transfère au secteur privé, c'est de nouveau l'universalité des citoyens qui doit avoir accès à son rachat.
Dans les privatisations opérées depuis 1986, l'habitude a été prise d'organiser un « noyau dur », ce que d'ailleurs le législateur s'était bien gardé de prévoir expressément par crainte de difficultés constitutionnelles. Mais la loi déférée va bien au-delà puisque ce n'est plus son noyau qui est dur : c'est la quasi-totalité du fruit.
Lorsque l'article 34 de la Constitution mentionne les transferts de propriété du secteur public au secteur privé, il n'envisage naturellement pas de recréer une catégorie particulière et fermée de ce qu'on pourrait appeler les acquéreurs des biens nationaux, et les termes de « secteur privé », par leur généralité même, ne sauraient être interprétés comme permettant la privatisation au profit de personnes dénommées.
En vain objecterait-on que cette rupture d'égalité serait justifiée par la différence de situations entre les caisses régionales et les autres acquéreurs potentiels. Ni en droit, ni en fait les CRCA ne se distinguent de bien d'autres établissements bancaires. La meilleure preuve en est que certaines des caisses les plus puissantes doivent leur importance au fait d'être implantées en milieu urbain et non rural. Et il n'est que de se rappeler les nombreuses campagnes publicitaires faites à ce sujet par le Crédit agricole.
Les seules personnes qui puissent bénéficier d'un privilège d'acquisition sont les salariés de l'entreprise, dans la mesure où ce privilège peut se déduire de l'alinéa 8 du préambule de la Constitution de 1946. Mais hormis cette catégorie, jugée particulière par les normes constitutionnelles elles-mêmes, nul autre ensemble précis et délimité de personnes physiques ou morales ne peut bénéficier d'un monopole d'acquisition d'une entreprise transférée du secteur public au secteur privé.
Ainsi, rien ne peut justifier que le droit d'acquérir la CNCA soit dénié aux personnes autres que celles restrictivement énumérées par la loi déférée.
De ce second chef, c'est donc l'ensemble du texte qui doit être déclaré non conforme à la Constitution.
II. : Sur les articles 1er bis et 1er ter
Ceux-ci disposent, d'une part, que jusqu'à la date de la première assemblée générale le conseil d'administration reste désigné conformément aux règles actuellement en vigueur. Il dispose, d'autre part, que c'est ce conseil d'administration qui élabore les statuts de la société, approuvés par l'Etat avant la réalisation effective de la vente.
Que ce mécanisme déroge à la législation en vigueur sur les sociétés ne pose évidemment en soi aucun problème juridique. Mais ce qui est inacceptable c'est qu'il porte atteinte à un principe constitutionnel constamment réaffirmé, celui du droit de propriété.
En effet, les sociétaires sont ainsi privés de la possibilité d'élaborer les statuts de la nouvelle personne morale et ce pouvoir, attribut très important de la propriété, est confié à ceux qui, par définition, vont aussitôt cesser d'être concernés par le devenir de la société.
De ce fait, non seulement les propriétaires ne pourront influencer la rédaction des statuts, mais en plus il ne leur sera plus possible de les modifier ensuite qu'à la majorité qualifiée prévue par le droit commun.
Ainsi se trouve amputé l'un des droits les plus fondamentaux qui s'attachent à la propriété d'une entreprise : celui d'en déterminer les statuts.
A ce titre, la dernière phrase de l'article 1er bis et la dernière phrase de l'article 1er ter doivent être déclarées non conformes à la Constitution.
III. : Sur l'article 4
Selon cet article, le nombre d'actions que les CRCA peuvent acquérir est déterminé entre elles au prorata du total du bilan de chacune d'elles arrêté à la fin de l'exercice 1986.
On ne peut manquer de relever, en premier lieu, que non seulement le Parlement n'a pas reçu communication des éléments en question, mais encore qu'il n'est pas du tout certain que toutes les caisses régionales aient arrêté leur bilan préalablement au dépôt du projet de loi.
En second lieu surtout, la référence au seul bilan de l'exercice 1986 peut conduire, pour reprendre les termes que le Conseil constitutionnel avait utilisés dans sa décision n° 81-132 DC du 16 janvier 1982, « à des résultats très différents déterminés non par la différence de données économiques et financières objectives mais par la diversité des techniques de gestion et des méthodes de présentation comptable ».
La part respective qui reviendrait, de manière à peu près définitive, à chaque caisse régionale résulterait ainsi des hasards des choix de gestion faits au cours de l'exercice 1986. Le bilan d'une année ne peut raisonnablement pas être considéré comme donnant une idée précise ni de l'importance relative réelle de chaque caisse ni moins encore du dynamisme de sa gestion, ni ne permet, pour reprendre à nouveau les termes du Conseil constitutionnel, de « tenir compte de ce que le sens de l'évolution » du bilan de chacune d'elles peut avoir de différent.
C'est donc de la manière la plus hasardeuse, pour ne pas dire la plus arbitraire, que les caisses régionales se verraient attribuer un certain nombre d'actions, et donc un certain pouvoir, nombre et pouvoir qui ensuite demeureraient rigides quelles que soient les circonstances.
Le mécanisme retenu par l'article 4 est donc gravement attentatoire au principe d'égalité en ce qu'il favorise certaines caisses régionales au détriment des autres, sans lien avec quelques réalités autres que purement comptable et momentanée comme le Conseil constitutionnel l'avait relevé et sanctionné en 1982.
Cet article sera donc déclaré non conforme à la Constitution, et il ne fait guère de doute que le reste du texte est inséparable dès lors qu'on voit mal comment pourrait être opérée cette « mutualisation » sans que soient prévues les clés de répartition des actions entre les caisses régionales.
IV. : Sur l'article 7
Celui-ci, dans son second alinéa, subordonne à l'agrément des ministres compétents la nomination du directeur général aussi longtemps que sera réservée à la société la distribution des prêts bonifiés par l'Etat.
Ainsi apprend-on au détour d'un alinéa, d'une part, que le monopole de distribution des prêts bonifiés reste détenu par la CNCA même devenue privée, d'autre part, que le Gouvernement entend le lui retirer à terme ; cela appelle plusieurs remarques et autant de griefs.
En premier lieu, connaissant l'importance que les prêts bonifiés revêtent auprès des agriculteurs, le monopole de leur distribution est un atout considérable au profit de la CNCA dans un secteur hautement concurrentiel. C'est d'ailleurs en partie sur cet atout que la CNCA a construit sa puissance. C'est un élément fondamental de la valeur de la caisse nationale qui lui est ainsi maintenu tout en étant hypothéqué. En effet, soit ce monopole est pris en compte dans la détermination du prix de cession et les acquéreurs se trouveront lésés s'ils le perdent ; soit il n'est pas pris en compte et c'est l'Etat qui vend en dessous de la valeur réelle ; soit encore il est pris en compte comme un élément existant mais aléatoire et alors il dépendra du seul Gouvernement, en fonction de la date à laquelle il mettrait fin à ce monopole, de favoriser les acquéreurs aux dépens de l'Etat si cette date est tardive, ou l'Etat aux dépens des acquéreurs si cette date est précoce.
En toute hypothèse, l'existence de cet élément très important rend impossible une juste évaluation de la caisse nationale et, partant, rend impossible en l'état le transfert au secteur privé.
En second lieu, le monopole traduit l'existence d'une mission de service public. Outre les problèmes que cela pose au regard du principe d'égalité, transférer au secteur privé une activité qui a les caractères à la fois d'un service public national et d'un monopole de droit ne saurait être admis.
A ce double titre, donc, le membre de phrase consacré aux prêts bonifiés devra être déclaré non conforme à la Constitution, le Conseil constitutionnel devant décider en outre si l'impossibilité d'apprécier réellement la valeur du bien cédé emporte d'autres conséquences de droit.
V : Sur l'article 13
Cet article garantit aux organisations représentatives du monde agricole la détention de la majorité au moins des sièges au sein des conseils d'administration des caisses régionales et ce indépendamment du poids réel des agriculteurs au sein de chacune de ces caisses.
Cette sur-représentation est manifestement contraire aux principes constitutionnels les plus élementaires.
En premier lieu, la loi impose ainsi une rupture d'égalité entre les sociétaires puisque, quelle que soit l'importance numérique ou financière de certains d'entre eux, ils ne pourront en aucun cas être justement représentés au sein des conseils d'administration des caisses régionales.
En deuxième lieu, les auteurs de la saisine auraient été les premiers à admettre que la spécificité du Crédit agricole puisse justifier, sous réserve que ce soit constitutionnellement admissible, des mesures particulières au bénéfice de la représentation des agriculteurs. Ainsi, par exemple, aurait-on pu imaginer d'appliquer, au pourcentage d'agriculteurs parmi les sociétaires, un coefficient amplificateur uniforme. De cette manière au moins l'avantage consenti à la représentation agricole serait-il demeuré proportionnel à la présence réelle des intéressés dans chaque caisse.
Mais, à supposer même qu'une atteinte au strict principe d'égalité puisse être tolérée, celle qu'opère l'article serait entachée d'erreur manifeste sur l'appréciation de l'importance de la dérogation possible.
En troisième lieu enfin, cette disposition a non seulement pour effet d'introduire une discrimination abusive entre les sociétaires des caisses, mais elle a aussi pour conséquence de porter atteinte au droit de propriété de ceux au détriment desquels cette discrimination est faite.
En aucun cas, l'article 13 de la loi ne pourra donc résister à la censure.
Se pose alors la question de savoir si cette disposition est séparable du reste de la loi. A priori, d'un point de vue de stricte technique juridique, une réponse affirmative ne ferait pas de doute.
Mais dès lors qu'on s'attache à cet élément essentiel, en l'occurrence, qu'est l'intention du législateur, l'inséparabilité s'impose.
Il ressort clairement des travaux préparatoires, en effet, que le Parlement n'a entendu opérer ce transfert au secteur privé que moyennant la certitude que le Crédit agricole resterait un instrument d'intervention au profit de l'agriculture. Cette exigence est compréhensible dans la mesure où, jusqu'à présent, le Crédit agricole a joué un rôle très important en faveur des agriculteurs et que bien des crises graves n'auraient pu être surmontées sans son intervention rapide, sollicitée par l'Etat, voire imposée par lui. Dès lors que l'Etat se prive de cette possibilité ou que les agriculteurs sont privés de la garantie que leur apportait cette possibilité de l'Etat, on comprend que, dans un reste de circonspection, le législateur ait tenu à faire en sorte que les conseils d'administration des caisses régionales qui posséderont la Caisse nationale demeurent très attentifs aux intérêts du monde agricole.
Mais puisque cela n'est pas constitutionnellement possible dans les formes retenues par la loi déférée, il est plus que probable que le législateur, s'il l'avait su, aurait adopté une position différente, soit qu'il renonce à la privatisation, soit qu'il choisisse un système autre.
En témoigne d'ailleurs le fait que, tout au long des débats parlementaires et malgré les mises en garde nombreuses et réitérées sur l'inconstitutionnalité du dispositif, le Parlement a tenu absolument, manifestant ainsi une volonté univoque, à faire figurer ce système.
Faute donc de savoir ce qu'eussent été son attitude et sa décision s'il avait eu la certitude de l'inconstitutionnalité de cette disposition substantielle à ses yeux, les autres dispositions de la loi doivent être déclarées inséparables de celles de l'article 13 déclaré non conforme à la Constitution.
VI. : Sur l'article 15 de la loi
Cet article prévoit que si moins de 75 p 100 des caisses régionales ont acquis des actions de la Caisse nationale ou si moins de 90 p 100 de ces actions ont été vendues, les acquisitions d'actions déjà réalisées sont réputées nulles, la Caisse nationale restant alors une société d'Etat administrée par le conseil d'administration actuel.
Ainsi l'article 15 subordonne-t-il l'entrée en vigueur de la privatisation prévue par la loi au consentement discrétionnaire d'une minorité de caisses régionales : il suffit que 25,1 p 100 de ces caisses refusent d'acheter les actions offertes (ou que 10,1 p 100 de ces actions n'aient pas été acquises) pour que la Caisse nationale reste une entreprise publique.
Bien plus : dans cette hypothèse, les contrats de vente déjà passés (avec les autres caisses régionales) sont réputés nuls. Une minorité des caisses régionales a donc le pouvoir non seulement de paralyser l'opération voulue par le législateur mais d'anéantir la volonté de la majorité des caisses, en violation du principe de la liberté contractuelle.
Or, le Parlement ne peut constitutionnellement subordonner l'entrée en vigueur d'une loi au consentement discrétionnaire de personnes de droit privé. Il a déjà été jugé que le législateur ne pouvait subordonner l'application d'une loi à l'édiction de décrets dont les modalités d'application devaient être elles-mêmes précisées par des conventions passées entre le ministre de l'agriculture et des organisations représentatives de l'enseignement agricole privé (décision n° 78-95 DC du 27 juillet 1978, rec. page 26).
Ce raisonnement est a fortiori applicable à la présente espèce : ce n'est plus l'exercice du pouvoir réglementaire qui est subordonné à l'accord de personnes privées, mais il a été jugé, par ailleurs, que le législateur, qui peut certes déterminer les conditions d'entrée en vigueur d'une loi (décision n° 79-104 DC du 23 mai 1979, rec. page 27), ne saurait constitutionnellement déléguer son pouvoir législatif au Gouvernement si celui-ci se voit reconnaître de ce fait un pouvoir discrétionnaire (décision n° 81-129 DC des 30 et 31 octobre 1981, rec. page 35 ; n° 82-143 DC du 30 juillet 1982, rec. page 57 ; n° 83-162 DC des 19 et 20 juillet 1983, rec. page 49 ; etc).
Ce qui est ainsi établi s'agissant d'une délégation au Gouvernement est encore plus incontestable lorsque c'est, comme en l'espèce, entre les mains de personnes privées que le législateur remet le pouvoir discrétionnaire de décider de l'entrée en vigueur de la loi.
Certes, le Sénat, qui a insisté longuement sur l'inconstitutionnalité de plusieurs dispositions de la loi, a greffé sur le projet initial une sorte de « loi dans la loi », de solution de rechange applicable au cas où le veto discrétionnaire d'une minorité de caisses régionales empêcherait la privatisation de la Caisse nationale.
Mais ce greffon ne saurait faire illusion : le législateur ne s'en est pas moins remis au gré d'un petit nombre de personnes privées pour décider si l'objet même du texte sera rempli, si le but qu'il s'est fixé sera atteint. Le ministre de l'agriculture a du reste reconnu devant le Sénat que le veto de la minorité de caisses régionales en cause, qui aurait pour conséquence le maintien de la Caisse nationale dans le secteur public, entrerait en contradiction avec toute la logique de la loi.
Du fait de la procédure retenue, qui remplace la mise sur le marché par une « entente » sur laquelle pèse la menace d'un veto minoritaire et discrétionnaire, le pouvoir de décider le transfert d'une entreprise publique au secteur privé est délégué par le Parlement à un petit nombre de personnes privées connues, clairement désignées et de surcroît détentrices d'un pouvoir discrétionnaire.
Cette « privatisation du pouvoir législatif » est manifestement contraire aux dispositions de l'article 34 de la Constitution.
C'est pour l'ensemble de ces raisons que les députés soussignés ont l'honneur de vous demander, en application du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, de déclarer non conforme à celle-ci la loi qui vous est déférée.
Nous vous prions d'agréer, monsieur le président, messieurs les conseillers, l'expression de notre haute considération.