Décision n° 86-218 DC du 18 novembre 1986 - Saisine par 60 sénateurs

Monsieur le président,
Messieurs les conseillers,
Conformément à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel le texte de la loi relative à la délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés à l'Assemblée nationale, telle qu'elle a été adoptée par le Parlement.
Nous faisons nôtres l'ensemble des arguments développés par ailleurs par nos collègues députés qui ont soumis cette loi à l'appréciation du Conseil constitutionnel en ce qui concerne le découpage électoral de certains départements.
Toutefois, nous estimons que cette loi a été examinée par le Sénat dans des conditions contraires à la Constitution.
En effet, en première lecture, le Sénat a décidé d'opposer la question préalable à l'encontre du projet de loi qui lui avait été transmis par l'Assemblée nationale.
Or, la question préalable signifie qu'il n'y a pas lieu à délibérer du texte soumis au Sénat et équivaut, en réalité, à un rejet du texte sans examen de ses articles.
Cette procédure de la question préalable, qui n'est pas prévue par la Constitution, a été instituée par les règlements des assemblées parlementaires, avec l'accord du Conseil constitutionnel, pour permettre à l'Assemblée nationale ou au Sénat, lorsqu'il est évident qu'un texte n'aura pas l'agrément des députés ou des sénateurs, de procéder d'emblée à son rejet sans examen préalable des articles et des amendements.
Cependant, cette procédure de la question préalable, qui est une construction traditionnelle de notre droit parlementaire mais qui a un fondement purement réglementaire, constitue une exception à la règle selon laquelle les projets et propositions de loi sont examinés article par article. Cette règle, mise en uvre par les règlements des assemblées, découle directement de l'article de la Constitution selon lequel « les membres du Parlement ont le droit d'amendement ».
Or le droit d'amendement ne peut s'exercer valablement que lors de l'examen des articles du projet ou de la proposition. Son exercice est strictement réglementé par la Constitution elle-même (art 40, 41 et 44, alinéa 2) ainsi que par certaines dispositions ayant valeur organique (notamment l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances).
Le droit d'amendement étant reconnu et organisé par la Constitution ou par des textes de valeur constitutionnelle, c'est la Constitution elle-même qui a prévu les cas dans lesquels ce droit ne pourrait pas s'exercer :
: il s'agit tout d'abord des interdictions d'amender posées par les articles 40 et 41 de la Constitution, en matière financière et réglementaire, ainsi que celles qui sont particulières aux lois de finances et qui découlent de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ou qui procèdent du troisième alinéa de l'article 45 ;
: il s'agit ensuite des cas dans lesquels l'examen des amendements peut être écarté, par application soit du deuxième alinéa de l'article 44 de la Constitution, soit du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution ;
: il s'agit enfin des cas dans lesquels les amendements, bien qu'examinés, ne sont pas mis au vote, soit essentiellement par application du troisième alinéa de l'article 44 de la Constitution.
C'est aux règlements des assemblées parlementaires qu'il est revenu d'organiser, d'une manière pratique et concrète, l'exercice du droit d'amendement par les membres du Parlement. Mais il est bien évident que les règlements ne sauraient, à l'occasion de la mise en uvre des dispositions de la Constitution, vider celles-ci de leur sens et de leur portée : c'est d'ailleurs ce qui justifie le contrôle que la Constitution confère au Conseil constitutionnel en matière de règlement des assemblées parlementaires dans son article 61, premier alinéa.
Dès lors, le contenu et l'application des règlements des assemblées parlementaires ne sauraient porter atteinte à l'un des droits les plus essentiels de la fonction parlementaire : l'initiative des lois qui, aux termes des articles 39 et 44 de la Constitution, appartient également au Gouvernement et au Parlement.
Tel a bien été le sens de la procédure de l'exception d'irrecevabilité ou de la question préalable qui visent, dans l'une ou l'autre assemblée, à provoquer le rejet de l'ensemble du texte, pour un motif de constitutionnalité ou un motif d'opportunité politique, sans qu'il soit nécessaire de passer à l'examen des articles du projet ou de la proposition.
Ainsi, la question préalable a pour objet de décider qu'il n'y a pas lieu à délibérer d'un projet ou d'une proposition dont il est évident qu'il ou qu'elle se heurte à une forte opposition politique de principe rendant vaine et inutile toute discussion du texte dans le détail de ses articles et toute tentative de l'amender.
Or, en ce qui concerne le projet soumis au Conseil constitutionnel, la question préalable a été mise en uvre, au Sénat, dans le seul et unique but d'interdire aux sénateurs le libre exercice du droit d'amendement qui leur est conféré par l'article 44 de la Constitution.
En effet, le refus du Gouvernement d'accepter des amendements à son projet a d'abord motivé la mise en uvre des dispositions de l'article 49, troisième alinéa, de la Constitution devant l'Assemblée nationale. Quoi qu'on pense de cette procédure et de son usage répété et abusif depuis plusieurs mois, nul ne peut nier qu'elle soit parfaitement conforme à la lettre même de la Constitution ni parfaitement adaptée aux cas dans lesquels le Gouvernement entend refuser toute modification au texte qu'il soumet à l'Assemblée nationale.
Mais la procédure de l'article 49, troisième alinéa, de la Constitution n'est pas applicable au Sénat. C'est à dessein que les constituants l'ont prévue uniquement à l'Assemblée nationale, pour permettre l'exercice du droit d'amendement au Sénat, étant bien entendu que le Gouvernement conserve jusqu'au bout la possibilité d'écarter tout amendement à l'Assemblée nationale par le jeu combiné des articles 44, troisième alinéa, et 49, troisième alinéa, de la Constitution à chacune des lectures et jusqu'à la dernière lecture.
Ainsi, il résulte clairement des dispositions de la Constitution elle-même que si le droit d'amendement peut parfaitement être écarté à l'Assemblée nationale, il ne peut être écarté, dans son principe, au Sénat, qui doit pouvoir, en toutes circonstances et sous réserve des dispositions permettant d'écarter le vote : mais non le dépôt et l'examen des amendements : des amendements, exercer les droits que ses membres tirent du premier alinéa de l'article 44 de la Constitution.
C'est dire que ces droits ne sauraient être remis en cause ni par le règlement du Sénat, ni par l'utilisation qui est faite des dispositions du règlement.
Or tel n'a pas été le cas pour le projet de loi soumis à l'examen du Conseil constitutionnel puisque le Sénat a adopté une question préalable dans le seul but d'écarter l'application du premier alinéa de l'article 44 de la Constitution et alors que la majorité du Sénat était d'accord avec le projet présenté par le Gouvernement, comme elle l'a montré ensuite lors des travaux de la commission mixte paritaire et lors de l'examen du rapport de ladite commission.
Dans ces conditions, il est évident que les dispositions du règlement du Sénat ont été abusivement utilisées et mises en uvre pour tourner l'application de la Constitution et le libre exercice des droits qu'elle confère aux membres du Parlement et, plus particulièrement en l'espèce, aux membres du Sénat.
Le règlement du Sénat ne pouvant pas être utilisé pour faire obstacle à l'application d'une disposition de la Constitution, le caractère flagrant du détournement de son application dans cette affaire nous conduit à considérer que la loi déférée au Conseil constitutionnel n'a pas été examinée selon une procédure constitutionnelle conforme à la Constitution.
C'est pourquoi nous vous demandons de bien vouloir condamner ce détournement de procédure et rétablir les droits du Parlement en matière d'exercice du droit d'initiative législative et d'amendement en déclarant non conforme à la Constitution la loi qui vous est déférée.
Veuillez agréer, Monsieur le président, Messieurs les conseillers, l'assurance de notre haute considération.