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Décision n° 85-190 DC du 24 juillet 1985 - Saisine par 60 sénateurs

Loi portant règlement définitif du budget de 1983
Non conformité totale

I : SAISINE SENATEURS Conformément à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, les sénateurs soussignés défèrent à l'examen du Conseil constitutionnel la loi portant règlement définitif du budget de 1983 et cela par les motifs suivants : I : Par sa décision n° 84-184 DC du 29 décembre 1984, le Conseil constitutionnel a défini les conditions d'un prélèvement du budget général de l'Etat sur un budget annexe.
Il a considéré que par exception au principe de non-affectation des recettes aux dépenses énoncé à l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, les charges des services dotés d'un budget annexe doivent être normalement couvertes par les recettes affectées à cette fin.
Ceci « fait obstacle à ce qu'une part du produit des recettes d'un budget annexe soit affectée indifféremment à des dépenses de ce budget annexe et à des dépenses étrangères à ce dernier, et alors même que les premières ne pourraient pas être entièrement couvertes par les recettes qui leur sont organiquement affectées ».
Deux règles doivent donc être respectées. D'une part, il est interdit d'inscrire dans le budget initial « un crédit correspondant à un versement obligatoire au budget général, déterminé dans son montant de façon définitive et inconditionnelle, indépendamment du résultat de l'exécution du budget annexe tel qu'il sera constaté en fin d'exercice ».
D'autre part, c'est seulement « dans le cas où l'exécution du budget annexe ferait apparaître en fin d'exercice un solde créditeur à la section de fonctionnement et où toutes les charges de fonctionnement du service des postes et télécommunications auraient été couvertes par les recettes qui leur sont affectées » que « le montant de l'excédent d'exploitation non affecté par la loi de finances à la couverture des dépenses d'investissement du budget annexe » peut être versé au budget général.
Ainsi, « le montant éventuel du versement qui devra être opéré au profit du budget général » ne peut être « fixé définitivement qu'au vu du solde créditeur du budget annexe qui pourra apparaître en fin d'exercice ».
II : Or pour l'année 1983 le prélèvement de deux milliards de francs dans le budget initial sous la forme d'un « excédent d'exploitation affecté aux recettes du budget général » a été maintenu dans la loi de règlement bien que les résultats de l'exercice ne le permettent pas.
Car ainsi que l'a noté la Cour des comptes dans le rapport qui accompagne la loi de règlement, et notamment page 94 : « Comme en 1982, le versement de l'excédent d'exploitation affecté aux recettes du budget général a été imputé sur la section des opérations en capital. Cette imputation, différente de celle qui figurait au budget voté, est contestable. Elle ne pourrait se justifier que si le prélèvement opéré au profit du budget général constituait l'affectation partielle ou totale d'un résultat bénéficiaire. Or, les faits montrent qu'il n'en est rien : les versements du budget annexe au budget général sont en effet sans rapport avec les résultats de 1983 qui dégagent une perte de 3047 millions.
 »Ils apparaissent dès lors comme des contributions imposées au budget et comme tels, ils devraient être imputés sur la section de fonctionnement parmi les charges de l'exercice et pris en compte pour la détermination du prix de revient. Mais il convient de souligner qu'en tout état de cause de telles contributions ne sont pas conformes aux dispositions de l'article 21 de la loi organique du 2 janvier 1959".
Il convient de souligner particulièrement : a) Que non seulement le solde de la section de fonctionnement du budget général des PTT constitué par le solde net du compte des pertes et profits, est largement déficitaire (- 3046,9 millions), mais qu'en outre le solde net global, avant tout prélèvement au profit du budget général, des sections de fonctionnement et des opérations en capital, quoique excédentaire (+ 709,1 millions de francs), est nettement inférieur au montant de ce prélèvement, b) Que, comme l'a montré la Cour des comptes dans sa réponse à une question de la commission de finances du Sénat (cf le rapport n° 323 de M Blin, rapporteur général, p 74 et suivantes), il n'apparaît jamais, quelle que soit la manière de présenter les chiffres, un excédent de deux milliards de francs. Le prélèvement en fin d'exercice d'une telle somme, coïncidant très exactement avec la prévision initiale inscrite au chapitre 69-06 de la loi de finances pour 1983, est ainsi effectué de façon purement artificielle.
c) Que les versements ont été ordonnancés en cours d'exercice, soit le 27 juillet 1983, pour 1350 millions, le 15 septembre 1983 pour 150 millions et le 28 février 1984 pour 500 millions (cf le même rapport p 76), c'est-à-dire avant que ne puissent être arrêtés et connus les résultats définitifs de l'exécution du budget annexe des PTT, la gestion 1983 ayant été close le 29 février 1984.
Il en résulte que le prélèvement de 2 milliards n'a nullement le caractère « d'un excédent d'exploitation affecté aux recettes du budget général », mais qu'il s'agit purement et simplement d'une contribution imposée au budget annexe.
Dans ces conditions, la loi de règlement contrevient aux articles 20 et 21 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 et le Conseil constitutionnel doit censurer leur violation. Il s'en est d'ailleurs reconnu le pouvoir par sa décision précitée du 29 décembre 1984 : en effet, il n'a pas entendu poser une règle nouvelle pour l'avenir, mais seulement rappeler le sens et la portée d'une règle qui était déjà applicable aux exercices antérieurs.
III : L'article 28 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 a été également violé.
Car à cause de cette contribution, l'équilibre global du budget annexe n'a pu être finalement obtenu que grâce à une variation du fonds de roulement de 1290,9 millions de francs, opération qui s'analyse comme un prélèvement sur les disponibilités du service déposées au Trésor, c'est-à-dire comme une avance sans intérêt de celui-ci au budget annexe des PTT, qui ne satisfait pas aux conditions posées par l'article 28 de l'ordonnance.
IV : L'irrégularité du prélèvement entache donc d'inconstitutionnalité les articles 1er, 2 et 7 de la loi de règlement pour 1983 en ce qu'ils fixent irrégulièrement le montant des recettes de l'exercice et, par voie de conséquence, le montant du déficit de celui-ci, l'article 8 de ladite loi, en ce qu'il fixe les résultats définitifs du budget annexe des PTT, ainsi que l'article 15 en ce qu'il fixe le montant des sommes à transporter aux découverts du Trésor.
Par ces motifs, les sénateurs soussignés vous demandent, Monsieur le président et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, de déclarer dans son ensemble comme non conforme à la Constitution la loi portant règlement définitif du budget de 1983.