Décision n° 84-181 DC du 11 octobre 1984 - Saisine par 60 sénateurs

I : SAISINE SENATEURS
Monsieur le président, messieurs les conseillers,
Les sénateurs soussignés ont l'honneur de déférer à votre examen, conformément à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, la loi adoptée par l'Assemblée nationale, dans sa séance du 12 septembre 1984, visant à limiter la concentration et à assurer la transparence financière et le pluralisme des entreprises de presse.
Ils concluent qu'il plaise au Conseil que cette loi, notamment dans ses articles 10, 11, 12, 13, 14, 18, 19, 20 et 21, soit déclarée non conforme à la Constitution par les moyens ci-dessous développés et par tout autre que le Conseil constitutionnel jugera bon de soulever d'office.
1 La loi a été adoptée selon une procédure législative irrégulière.
Dans votre décision du 16 juillet 1971, vous avez tenu à préciser que la loi déférée à votre examen « a été soumise au vote des deux assemblées dans le respect d'une des procédures prévues par la Constitution ».
C'est dire le prix que vous attachez à ce respect, à l'évidence en raison même de l'article 61, premier alinéa, de la Constitution qui prévoit que les règlements des assemblées vous sont soumis avant leur mise en application pour vous mettre en mesure de vous prononcer sur leur conformité à la Constitution.
L'article 90 du règlement de l'Assemblée nationale dispose qu'aucun texte ne peut être mis en discussion s'il n'a fait, au préalable, l'objet d'un rapport de la commission compétente dans les conditions réglementaires.
Quant à l'article 86, alinéa 2, il dispose que les rapports sur des textes transmis par le Sénat concluent à l'adoption, au rejet ou à des amendements.
Or, M Queyranne a reconnu explicitement dans son rapport (AN n° 2194, p 3) : « Votre rapporteur n'est pas en mesure de présenter les conclusions de la commission (des affaires culturelles, familiales et sociales ».
L'article 86, alinéa 2, du règlement de l'Assemblée nationale, dispose : « En annexe doivent être insérés les amendements soumis à la commission, qu'ils aient été transmis par la présidence de l'assemblée ou directement présentés par leurs auteurs avant le dépôt du rapport ».
Or, M Queyranne précise encore : « Tel est l'objet du présent rapport qui, volontairement, ne fait pas état des décisions intervenues sur les quelques amendements examinés avant l'article 1^er car, faute d'un vote sur l'ensemble, ces décisions ne peuvent être considérées comme définitives ». Effectivement, aucun amendement n'est annexé.
Le rapport de M Queyranne n'était donc pas conforme au règlement de l'Assemblée nationale.
Il en est de même (et pour des raisons identiques) du deuxième rapport (n° 2337) établi par M Queyranne à l'occasion de la nouvelle lecture devant l'Assemblée nationale.
La loi a donc été, à notre sens, adoptée dans des conditions de procédure législative imparfaite.
2 Les articles 10, 11 et 12 de la loi violent le principe constitutionnel de la liberté de la presse.
L'article XI de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, confirmée par le préambule de la Constitution de 1958 - auquel vous avez constamment reconnu une valeur identique à celle de la Constitution elle-même : dispose : « La libre communication des pensées et des opinions est un droit des plus précieux de l'homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté, dans les cas déterminés par la loi ».
La loi du 29 juillet 1881 a déterminé, de façon explicite, les garanties conformes aux exigences de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Il résulte des dispositions combinées des articles 1^er et 5 de cette loi que chacun a la liberté d'imprimer autant de publications qu'il veut et de publier autant de journaux ou de périodiques qu'il souhaite.
Or, la loi déférée à votre examen apporte à ce régime des restrictions très importantes et définit un système de contrôle étatique qui abolit certains éléments essentiels du régime de liberté de la presse : L'article 10 prévoit en effet qu'une personne ne peut posséder ou contrôler plus d'un quotidien national d'information politique et générale que si le total de leur diffusion n'excède pas 15 p 100 de la diffusion de tous les quotidiens nationaux de même nature.
Quant à l'article 11, il dispose qu'une personne ne peut posséder ou contrôler plus d'un quotidien régional, départemental ou local d'information politique et générale que si le total de leur diffusion n'excède pas 15 p 100 de la diffusion de tous les quotidiens régionaux, départementaux ou locaux de même nature.
Enfin, l'article 12 limite la possession ou le contrôle de plusieurs quotidiens régionaux départementaux ou locaux d'information politique et générale et de plusieurs quotidiens nationaux de même nature : Il en résulte qu'au-delà des plafonds posés par la loi un patron de presse ne pourra plus créer de nouveaux titres ou devra se séparer de ceux qu'il détenait hors plafonds.
Il y a donc limitation directe de la liberté de créer ou de conserver un journal, liberté garantie par les articles 1^er et 5 de la loi précitée du 29 juillet 1881. Ces dernières dispositions, qui donnaient à la presse des garanties conformes aux exigences constitutionnelles, ne sont pas remplacées, dans la présente loi, par des garanties équivalentes, alors que, dans votre décision du 20 janvier 1984, vous avez jugé nécessaire une telle équivalence.
De ce chef, les articles 10, 11 et 12 de la loi soumise à votre examen ne sont pas, à notre sens, conformes à la Constitution.
3 Les articles 10, 11 et 12 sont contraires au principe de l'égalité devant la loi.
Les articles 10, 11 et 12 déterminent les plafonds de diffusion qui sont différents suivant que les publications sont « nationales » ou « régionales ». Aucune raison ne saurait justifier cette disparité et aucun argument n'a d'ailleurs été produit en sa faveur.
Faute d'une base objectivement déterminée, ces différences de traitement ont un caractère arbitraire à notre sens contraire au principe de l'égalité devant la loi.
4 Les articles 10, 11, 12 et 14 instituent une procédure déguisée d'autorisation préalable contraire au principe de la liberté de la presse.
Toute liberté : il en est ainsi de la liberté d'association, comme vous en avez d'ailleurs jugé dans votre décision du 16 juillet 1971 : implique que ses conditions d'exercice ne peuvent être soumises pour leur validité à l'intervention préalable de l'autorité administrative ou même de l'autorité judiciaire.
Or, un patron de presse qui voudrait, par exemple, lancer un troisième quotidien national devra faire vérifier, par la commission instituée à l'article 15, que le tirage de son nouveau titre ne risque pas de lui faire dépasser le plafond légal posé par l'article 10. La même situation résulte des articles 11 et 12.
Quant à l'article 14, il dispose très explicitement que toute opération relative à un titre doit faire l'objet d'une déclaration à la commission qui avertit la personne intéressée (le patron de presse par exemple), si elle estime que l'opération est contraire aux articles 10 à 13 de la loi.
Les dispositions des articles 10, 11, 12 et 14 (ce dernier assorti de surcroît des menaces de sanctions prévues aux articles 18 et 19) reconstituent un système d'autorisation préalable qu'en matière de presse la loi de 1881 précitée avait supprimé et que vous avez reconnu non conforme à la Constitution, s'agissant de la liberté d'association.
5 Les articles 10, 11 et 12 sont également contraires au droit de propriété.
L'article XVII de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 dispose que « nul ne peut être privé de sa propriété que sous la condition d'une juste et préalable indemnité ».
Les articles 10, 11 et 12 précités contreviennent à ce principe.
Le propriétaire qui aura dépassé les plafonds et sera donc tenu de se dessaisir d'un ou de plusieurs titres se trouvera en effet à la merci des acquéreurs. Il vendra donc dans des conditions désavantageuses. Il risquera même de ne trouver aucun acquéreur : il sera alors contraint d'arrêter la parution du ou des titres en cause.
Tout se passe par conséquent comme si le propriétaire était frappé d'expropriation sans avoir reçu préalable, ni juste indemnité.
6 L'article 13 viole également le principe de la liberté de la presse.
L'article XI de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 reconnaît à quiconque le droit d'accéder à la liberté de la presse.
Or, l'article 13 fait échec à cet accès sans condition, en disposant que toute publication est tenue de comporter une « équipe rédactionnelle » de journalistes titulaires de la carte professionnelle.
Par là même, cet article confère à une certaine catégorie professionnelle le monopole de contrôler, donc d'interdire, l'accès à la liberté de la presse : il suffira qu'une coalition de journalistes refuse toute collaboration pour qu'il soit impossible de fonder un journal, donc de s'exprimer directement par voie de presse, et « d'imprimer librement ».
En subordonnant à l'existence de cette équipe rédactionnelle la mise en oeuvre du principe de la liberté de la presse, l'article 13 viole l'article XI de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : il n'est donc pas conforme à la Constitution.
7 Les articles 18 et 19 de la loi violent le principe de la séparation des pouvoirs.
Vous avez confirmé la valeur constitutionnelle du principe de séparation des pouvoirs, par exemple dans votre décision des 17, 18 et 24 juin 1959 lorsque vous avez déclaré non conformes à la Constitution certains articles du règlement de l'Assemblée nationale au motif qu'ils pouvaient empêcher la formation d'un groupe politique « par une appréciation, laissée à la seule Assemblée nationale, de la conformité de la déclaration politique dudit groupe aux dispositions de l'article 4 de la Constitution ».
Vous l'avez également confirmé dans votre décision du 29 décembre 1983 lorsque vous avez déclaré non conformes à la Constitution des dispositions qui conféraient à des agents de l'autorité administrative des pouvoirs qui empiétaient sur les prérogatives du pouvoir judiciaire.
A : Or, il est de notoriété publique que le projet de loi a été rédigé pour s'appliquer à un seul cas, celui d'un dirigeant de groupe de presse, que le juge n'avait pas sanctionné. Tout se passe dès lors comme si le législateur avait décidé de se comporter comme un juge de substitution.
S'il est certes admissible que le législateur puisse être appelé à valider un acte réglementaire après qu'il eut été annulé par le juge, lorsque la solution législative est la seule qui permette de résoudre des problèmes humains en réglant une situation inextricable, c'est que le législateur n'est alors substitué au juge que pour cause de force majeure. Ce n'est pas le cas pour la loi déférée à votre examen.
B : D'autre part, la loi déférée à votre examen confère à une autorité administrative des pouvoirs juridictionnels.
Les libertés n'ont de limites que celles fixées par la loi et la violation de ces limites est sanctionnée pénalement par le juge.
Telles sont les garanties judiciaires accordées aux citoyens par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, dans ses articles IV, V, VII et VIII.
L'article 66 de la Constitution dispose que « l'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi ».
Vous avez rappelé cette garantie fondamentale dans votre décision précitée du 29 décembre 1983 en affirmant que le juge judiciaire doit avoir toute la responsabilité et le contrôle des opérations portant atteinte à la liberté individuelle, ce qui implique la compétence d'autoriser les interventions des autorités administratives, de vérifier leur bien-fondé et le droit de surveiller leur déroulement.
Or, la commission instituée par l'article 15 de la loi dispose de pouvoirs exorbitants : L'article 18 de la loi lui donne compétence pour constater les violations des articles 10 à 13 et pour prescrire à cette fin les mesures nécessaires.
Malgré l'imprécision du terme, les travaux préparatoires permettent de savoir qu'il peut s'agir soit de la séparation des entreprises et de la cessation de leur contrôle commun (rapport Queyranne, p 236), soit d'ordonner la cession d'une partie des entreprises (Assemblée nationale, troisième séance du 8 février 1984 (JO, AN, p 806).
La commission sera en droit de procéder à toutes les opérations qu'implique la mise en oeuvre des plafonds définis aux articles 10, 11 et 12, soit, selon les cas : ordonner la séparation des actifs, procéder à la vente forcée d'un titre, répartir les équipements et les personnels et, même, si les titres hors plafonds n'ont pas fait l'objet d'une reprise, interdire leur parution, ce qui s'accompagnera nécessairement d'une restructuration de l'entreprise.
L'article 19 de la loi complète la distribution de ces pouvoirs en assortissant et avant toute saisine du juge pénal, de la privation des avantages fiscaux et postaux attribués aux publications, la constatation des infractions et de l'inexécution par les intéressés de la décision qu'elle a prise. Ainsi, les appréciations de cette commission sont-elles assorties de la mise en jeu d'un pouvoir de sanction automatique indépendant de la répression pénale.
Il résulte donc des articles 18 et 19 que la commission est une autorité administrative dont les interventions dans le domaine des libertés fondamentales ne sont subordonnées à aucune autorisation, à aucun contrôle du juge judiciaire.
Quant à ses pouvoirs d'ordonner « toute mesure nécessaire » (dont la nature n'est pas définie et dont la portée est imprécise), ils sont incompatibles avec la protection des libertés fondamentales.
En conséquence, en attribuant ainsi à une autorité administrative des pouvoirs qui relèvent normalement de l'autorité judiciaire, la loi, à notre sens, porte atteinte au principe de la séparation des pouvoirs.
8 L'article 21 n'est pas conforme à l'article 66 de la Constitution qui confie à l'autorité judiciaire la sauvegarde de la liberté individuelle.
En vue de procéder aux « vérifications requises » par la commission, l'article 21 prévoit des « visites d'entreprises », alors qu'il n'y a ni infraction, ni même présomption d'infraction.
Bien que l'Assemblée nationale ait prévu que ces visites ne peuvent avoir lieu que sous le contrôle de l'autorité judiciaire et ait précisé les modalités de l'intervention du juge, cet article 21 n'apporte aucune des garanties que vous avez estimé indispensables dans votre décision du 29 décembre 1983.
Par cette décision vous avez annulé l'article 89 de la loi de finances pour 1984, relatif aux visites domiciliaires à finalité fiscale au motif que « quelles que soient les garanties dont les dispositions de l'article 89 entourent les opérations qu'elles visent, ces dispositions ne précisent pas l'acception du terme infraction qui peut être entendu en plusieurs sens et ne limitent donc pas clairement le domaine ouvert aux investigations en question ».
Or, l'article 21 du projet de loi, malgré les amendements adoptés par l'Assemblée nationale, demeure encore trop imprécis et ne limite pas clairement le champ des vérifications prévues. Tout au plus prévoit-il que « le magistrat procède à cette autorisation après avoir entendu l'agent intéressé et après avoir contrôlé la nature des vérifications requises par la commission et leur adaptation aux objectifs de transparence et de pluralisme de la presse au sens de la présente loi ».
Cette formulation ne répond pas non plus à l'exigence de précision que vous aviez réclamée. Sa rédaction est en effet trop générale, notamment en ce qui concerne la définition des infractions poursuivies.
De ce chef, l'article 21 de la loi n'est pas, à notre sens, conforme à l'article 66 de la Constitution qui confie à l'autorité judiciaire la sauvegarde de la liberté individuelle.
9 L'article 20 est contraire à la libre activité des partis politiques.
La Constitution, en son article 4, dispose que « les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activité librement ».
L'article 15 de la loi déférée à votre examen institue une commission dotée de pouvoirs d'investigation très importants. En effet, aux termes de l'article 20, cette commission « peut recueillir tous les renseignements nécessaires auprès des administrations et des personnes ». Aux termes de l'article 21, « les agents de ces administrations peuvent demander aux entreprises et personnes concernées communication de tout document utile à l'accomplissement de leurs missions ».
En outre, « sur la demande de la commission, ils peuvent procéder à des visites d'entreprises, qui doivent être commencées après six heures et avant vingt et une heures, et se dérouler en présence d'un responsable de l'entreprise ou, à défaut, de deux témoins requis à cet effet ».
Pourquoi cette commission ne serait-elle dès lors pas amenée à faire procéder à des perquisitions dans des entreprises de presse dépendant d'un parti politique ? L'Assemblée nationale a modifié l'article 20 du projet de loi (premier alinéa), afin de préciser que les pouvoirs de la commission instituée par l'article 15 rencontraient des limites : « celles résultant du libre exercice de l'activité des partis et groupements politiques visés à l'article 4 de la Constitution ».
Mais cette démarche ne fait que confirmer que la presse politique entre dans le champ d'application du projet. La formule employée laisse donc la question entière.
Le problème, en effet, est de déterminer où passe la frontière entre ce qui relève de la libre activité des partis et ce qui n'en relève pas.
M Fillioud, devant l'Assemblée nationale, affirmait qu'« en aucun cas les renseignements demandés par la commission au sujet des publications émanant des partis politiques ne peuvent entraîner des investigations susceptibles de porter atteinte au libre exercice des activités des partis et des groupements politiques tels que définis à l'article 4 de la Constitution ». Le secrétaire d'Etat ajoutait : "Les pouvoirs de contrôle de la commission Transparence et pluralisme s'arrêtent à la société éditrice de la publication, lorsque celle-ci dépend d'un parti politique. (JO, AN, n° 15, première séance du vendredi 10 février 1984, p 892).
Devant la commission spéciale instituée par le Sénat, le garde des sceaux a précisé que les partis politiques étaient des personnes au sens de l'article 2 du projet de loi, et que l'édition d'une publication était une opération commerciale que l'on ne pouvait pas associer à la mission fondamentale d'un parti politique qui est, aux termes de l'article 4 de la Constitution, de concourir à l'expression du suffrage.
Le rapprochement de ces citations, quasi contradictoires, démontre qu'aucune règle, qu'aucun critère objectif ne permettent de déterminer le point exact où expireront les pouvoirs de contrôle de la commission instituée par l'article 15.
Aucune autorité d'ailleurs n'est désignée pour trancher sur ce point.
La commission sera en droit d'« ouvrir les portes » d'une société éditant un journal politique, puisque cette édition est une opération commerciale. Elle sera en droit également de se faire communiquer les comptes.
En revanche, il semble qu'elle n'est pas en droit de faire « remonter la transparence » vers le parti politique lui-même.
Or, certains documents ont une double nature : ils peuvent avoir une implication commerciale mais toucher en même temps à l'activité partisane : le fichier des abonnés, par exemple.
Pourra-t-il être contrôlé ? Ou non ? Il y a doute. Faudra-t-il distinguer entre le nombre des abonnements, que la commission pourra connaître, et l'identité de ces mêmes abonnés qui, elle, ne pourra lui être divulguée ? Pour ces motifs, l'article 20 n'est pas, à notre sens, conforme à la Constitution.
10 Conclusion.
Pour ces motifs, et pour tous autres que le Conseil constitutionnel voudra bien soulever d'office, considérant que lesdites dispositions sont inséparables de l'ensemble de la loi déférée à votre examen, les sénateurs soussignés vous demandent, monsieur le président, messieurs les conseillers, de vouloir bien déclarer ladite loi non conforme à la Constitution.