Décision n° 84-172 DC du 26 juillet 1984 - Saisine par 60 sénateurs

SAISINE SENATEURS :
Conformément à l'article 61, alinéa 2 de la Constitution, les sénateurs soussignés défèrent au Conseil constitutionnel le projet de loi relatif au contrôle des structures agricoles et au statut du fermage.
Ils concluent qu'il plaise au Conseil de dire non conformes à la Constitution les articles suivants :
Article 3 L'article 3 du projet se borne, en apparence, à remettre en ordre, en les complétant un peu, les différents cas soumis au contrôle des structures.
En réalité, il le dénature totalement et porte ainsi gravement atteinte au droit de propriété.
A ce jour, en effet, le contrôle des structures n'a porté que sur l'exploitation des biens, ainsi d'ailleurs que le déclare l'article 188-1 du code rural. Il en était ainsi même pour le contrôle des démembrements qui ne concernait que les biens loués : s'il s'agissait de reprendre quelques hectares aux fermiers, la propriété n'était pas en cause. En visant tous les démembrements, y compris en cas d'exploitation directe, le contrôle vise désormais la propriété elle-même.
Prenons un exemple : Un propriétaire exploitant met en valeur 30 hectares, dans un département où la surface minimum d'installation (SMI) est de 20 hectares. S'il vend 11 hectares à son voisin, cette opération entraîne un démembrement faisant tomber l'exploitation en-dessous de la SMI et se trouve donc soumise à contrôle. Mais, comme la perte du droit d'exploitation du vendeur est consécutive à la vente elle-même, c'est cette vente dont la validité risque d'être mise en cause.
Considérable est l'atteinte portée ainsi au droit de disposer, qui constitue l'un des éléments constitutifs du droit de propriété. Qu'adviendra-t-il du malheureux propriétaire ayant besoin d'argent (ce qui est généralement le cas quand on vend) et voyant tous ses projets de vente rejetés par la commission des structures ? Qu'en sera-t-il, d'autre part, en cas de vente forcée, par exemple sur saisie immobilière ? Devra-t-on attendre le bon vouloir de la commission pour procéder à la vente ? Et quelle sera la valeur d'une hypothèque consentie sans la sacro-sainte autorisation de celle-ci, si elle ne peut être exécutée sans son accord ? L'atteinte ainsi portée au droit de propriété d'une manière insidieuse, quasi-subreptice, est trop grave pour pouvoir être admise, au regard des principes généraux.
La même atteinte au droit de propriété est portée, au même article, à propos des sociétés. Alors que le texte actuel se borne à contrôler l'identité des associés qui participent à l'exploitation, le texte voté par l'Assemblée nationale vise également toute modification de la répartition du capital, ce qui constitue, à l'évidence, un contrôle des transferts de propriété des actions, avec des difficultés analogues à celles que nous avons déjà évoquées, auxquelles s'ajoutent celles propres au droit des transferts de parts dans les différents types de sociétés.
Article 4 L'article 4 concerne les cas d'autorisations, dites de « plein droit », c'est-à-dire dans lesquels l'autorisation ne peut être refusée.
Dans le texte voté en 1980, ces cas étaient nombreux, tant il est vrai que le propre d'une législation libérale est d'autoriser plus souvent qu'elle n'interdit.
Le nouveau texte restreint, au contraire, les cas d'autorisations de plein droit, à tel point que : compte tenu des aggravations déjà prévues par l'article précédent : il n'est pas excessif d'affirmer que la proportion est inversée : désormais, le texte interdit plus qu'il n'autorise.
C'est le cas notamment en matière de biens dits « de famille », c'est-à-dire provenant d'une succession ou d'une donation. Le texte de 1980 (reprenant en cela les dispositions déjà existantes en matière de cumuls) admettait, dans la plupart des cas, l'héritier ou le donataire au bénéfice d'une autorisation de plein droit, les seules limitations posées ayant pour but essentiel d'empêcher la fraude et de s'assurer d'une compétence agricole minimale du successeur.
Désormais ce cas est enserré dans une multitude de limitations plus discutables les unes que les autres, la plus grave étant le fait, qu'au-delà de quatre fois, la SIM (soit, en pratique, soixante-quatre hectares), aucune autorisation de plein droit ne pourra être obtenue.
Ainsi, sans autre raison que le dépassement d'un chiffre assez bas, et purement arbitraire, est-il mis fin au principe selon lequel l'héritier continue la personne de son auteur, dont on ne saurait contester qu'il figure au nombre des principes généraux du droit, ne serait-ce que comme conséquence du droit de propriété, qui comporte en lui-même la permanence, c'est-à-dire la continuité au profit des successeurs du propriétaire initial.
Sans s'attarder sur cet article 4, sur lequel il y aurait encore beaucoup à dire, il convient d'y signaler, au 5 °, une atteinte sérieuse, non seulement à la morale : qui n'a pas encore valeur constitutionnelle : mais aussi à l'égalité devant la loi.
Devant le texte de 1980, cette disposition accorde une autorisation de plein droit en cas de réunion par deux époux des biens que chacun d'eux mettait en valeur avant le mariage.
Le nouveaux texte n'accorde cette autorisation que jusqu'à deux fois le maximum en matière d'installation.
Il en résulte que, si ce maximum doit être dépassé, les intéressés auront manifestement intérêt à ne pas donner à leur union la consécration légale du mariage. Cette inégalité de traitement entre personnes mariées et non mariées constituant un cas manifeste d'inégalité devant la loi.
Article 4 bis L'inconstitutionnalité de l'article 4 bis relatif aux commissions cantonales et intercantonales des structures, résulte, non de son contenu, mais des conditions dans lesquelles il a été adopté.
Ce texte, en effet, figurait dans la rédaction initiale du Gouvernement puis, devant certaines difficultés, a été retiré par celui-ci devant l'Assemblée nationale en première lecture. Le Sénat, à son tour ne l'ayant pas rétabli en première lecture, le sort de ce texte paraissait réglé. Il n'en est rien, puisque l'Assemblée nationale a cru devoir l'introduire en deuxième lecture sous forme d'un article nouveau, sans qu'aucun impératif de coordination ne justifie cette manipulation.
On doit, dans ces conditions, considérer comme contraire à la Constitution l'adoption de cet article, intervenue en violation des principes de la navette et des deux règlements de l'Assemblée nationale et du Sénat.
Article 7 Relatif à la procédure de délivrance de l'autorisation d'exploiter, l'article 7 (art 188-5 du code rural) a, comme les articles 3 et 4, subi une série d'adaptations subtiles qui en dénature le sens initial.
Dans la loi de 1980, toute demande d'autorisation devait soit émaner du propriétaire, soit être accompagnée d'une attestation par laquelle celui-ci se déclarait prêt à louer à l'intéressé.
Il n'y avait donc qu'un demandeur, sur lequel la commission statuait en fonction de ses qualités propres, sans comparaisons avec d'autres candidats éventuels.
Le nouveau texte, au contraire, supprime l'exigence d'une attestation du propriétaire, et permet à la commission d'examiner simultanément le cas de plusieurs demandeurs.
Il lui sera ainsi très facile de choisir qui elle veut. Nous verrons à l'article 9 comment ce choix sera imposé au propriétaire.
Article 8 En attendant, nous devons examiner l'article 8, qui prévoit la communication générale aux commissions des structures des informations contenues dans les fichiers de la mutualité agricole.
Sans doute ce texte prévoit-il qu'un décret, pris après avis de la commission nationale de l'informatique et des libertés fixe les conditions de cette communication.
Il n'en reste pas moins que celle-ci, par son caractère général, est génératrice, outre de désordres, d'atteintes sérieuses au secret de la vie privée. Sans doute eut-il été concevable d'envisager une consultation ponctuelle, cas par cas, et toujours sous le contrôle de la commission Informatique et libertés. Tel qu'il est, de par sa trop grande généralité, le texte paraît contestable au plan des libertés publiques et doit être déclaré inconstitutionnel.
Article 9 Conséquence directe de l'article 7, qui permet à la commission de choisir qui elle veut, l'article 9 va maintenant permettre d'imposer au propriétaire l'« oiseau rare » ainsi détecté.
Ce texte permet, en effet, « lorsqu'un fonds est exploité par son propriétaire irrégulièrement » et « si, dans un délai d'un an après mise en demeure, un nouveau titulaire du droit d'exploiter n'a pas été désigné », à toute personne physique ou morale de se faire désigner comme fermier par le tribunal paritaire.
On passera rapidement sur la terminologie imprécise (que signifie « exploité par son propriétaire irrégulièrement » ? Cela couvre-t-il les modes de faire-valoir indirect, comme cela semble résulter du contexte ?) pour en venir à l'essentiel, à savoir ce qui va se passer en pratique.
Dans un premier temps, la commission se prononce en faveur d'un exploitant déterminé et refuse systématiquement toutes les autres solutions proposées par le propriétaire.
Dans un second temps, on constate l'irrégularité de la situation, et on met le propriétaire en demeure d'y remédier (tout en continuant à refuser ce qu'il propose) ;
Dans un troisième temps, on impose le fermier initialement retenu et l'affaire est close.
Les problèmes posés par l'application d'un tel texte sont innombrables (à titre d'exemple : qui entretient les bâtiments ? Qui est responsable en cas de mauvaise exploitation du fonds : la puissance publique qui a choisi un mauvais fermier ?).
Mais, là encore, nous nous en tiendrons à l'essentiel, à savoir la question de principe : un tel dispositif est-il compatible avec le droit de propriété, reconnu comme l'une des libertés publiques par la Déclaration des Droits de 1789 ? Il ne le semble pas, car il ne reste pratiquement rien au propriétaire dans cette affaire, à part un revenu qui risque d'être à peine suffisant pour payer les charges. Il ne semble même pas qu'il soit possible au propriétaire de recouvrer un jour son bien, la durée de l'« autorisation d'exploiter » n'étant pas limitée par le texte, et aucun droit de reprise n'étant prévu.
Sans doute, un dispositif analogue existe-t-il en matière de terres incultes. Mais la similitude n'est qu'apparente. En effet, en matière de terres incultes, le propriétaire a toujours le droit de reprendre son bien pour l'exploiter ou le louer à un tiers, et ce n'est qu'en cas de négligence prolongée qu'il pourra se voir imposer un exploitant.
Au contraire, dans le cas présent, le propriétaire qui veut, soit exploiter lui-même, soit faire exploiter par une personne de son choix, ne manquera pas de se heurter à des refus répétés de la commission, ce qui permettra à celle-ci de sanctionner l'« irrégularité de la situation ».
Ce mécanisme diabolique permet ainsi, non seulement de dépouiller le propriétaire du libre choix de l'exploitant, mais aussi, par voie de conséquence, de mettre en cause la liberté d'établissement puisque, au moins au-delà d'un certain seuil, nul ne pourra s'installer comme exploitant, soit comme propriétaire, soit comme preneur, sans l'aval de la commission.
Pour toutes ces raisons, le dispositif résultant des articles 7 et 9, qui n'est nullement nécessaire, puisque des sanctions pénales sont prévues par ailleurs, et qui remet en cause les principes essentiels du droit de propriété et de la liberté d'établissement, doit être déclaré non conforme à la Constitution.
Art 12 : L'article 12 du projet de loi concerne les baux de parcelles d'une superficie inférieure à un plafond fixé par arrêté préfectoral. Compte tenu de leur faible étendue, ces parcelles échappent au statut du fermage : la durée et le prix de la location sont libres, le preneur ne bénéficie ni du droit de renouvellement ni du droit de préemption. Il s'agit généralement de locations verbales conclues à l'année et tacitement reconductibles.
Il est advenu, toutefois, que le plafond fixé par arrêté préfectoral soit modifié, généralement dans le sens d'une diminution.
La question s'est alors posée de savoir si la nouvelle réglementation s'appliquait aux contrats antérieurs, entraînant ainsi la soumission d'un certain nombre d'entre eux au statut du fermage. Le Conseil d'Etat s'étant prononcé négativement, et la Cour de cassation affirmativement, le législateur est intervenu en 1980 pour donner raison au Conseil d'Etat, en précisant que chaque convention continuerait à être régie par le droit en vigueur à l'époque où elle a été initialement convenue.
Le texte adopté par l'Assemblée nationale se prononce pour la règle inverse, c'est-à-dire l'application du statut du fermage aux conventions antérieures, ce qui paraît extrêmement choquant au plan des principes, car, comme l'avait justement noté le Conseil d'Etat, ce n'est pas à un simple arrêté préfectoral qu'il appartient de bouleverser l'équilibre de conventions faisant la loi des parties.
(Conseil d'Etat, 29 janvier 1971, Emery).
Art 21 : L'article 21 a pour objet d'interdire au bailleur d'exercer le droit de reprise pendant neuf ans lorsque le bien a été acquis en rente viagère sous forme de services personnels.
Rien ne semble justifier cette rupture de l'égalité devant la loi au détriment de bailleurs ne présentant pas de caractéristiques particulières par rapport aux autres, l'argument de « lutte contre la fraude » invoqué par le Gouvernement n'étant nullement convaincant : les acquéreurs, en rente viagère, ne sont pas, heureusement, tous des fraudeurs ! Art 22 : Aux termes de l'article 22, la conversion du métayage en fermage ne pourra être refusée lorsque la demande sera faite par un métayer en place depuis au moins huit ans.
La conversion du métayage en fermage ne pourra être refusée lorsque la demande sera faite par un métayer en place depuis au moins huit ans.
La conversion du métayage en fermage n'est pas, en soi, une chose nouvelle. Mais elle était jusqu'à maintenant subordonnée à un certain nombre de conditions, et devait faire l'objet d'une décision du tribunal, lequel s'assurait de la situation et des intérêts réciproques des parties.
Désormais, la conversion pourra jouer de plein droit, et permettre, par exemple, à un métayer de s'approprier le résultat d'investissements accomplis par le bailleur au moment où ils commencent à entrer en plein rendement.
Il ne paraît pas possible, au regard du respect des conventions entre les parties, de considérer comme conforme à la Constitution une disposition aussi grave, notamment pour autant qu'elle ne comporte aucun pouvoir de contrôle de l'autorité judiciaire.
Pour ces motifs, et tous autres à soulever d'office par le Conseil constitutionnel, les soussignés demandent au Conseil de déclarer contraires à la Constitution les articles 3, 4, 4 bis, 7, 8, 9, 12, 21 et 22 du projet.