Décision n° 83-162 DC du 20 juillet 1983 - Saisine par 60 sénateurs

Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, les sénateurs soussignés ont l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel le texte de la loi relative à la démocratisation du secteur public, telle qu'elle a été définitivement adoptée le 30 juin 1983.

La loi de nationalisation n° 82-155 du 11 février 1982 a transféré à l'Etat la propriété de cinq sociétés industrielles, de trente-neuf banques et de deux compagnies financières qui venaient ainsi s'ajouter aux entreprises nationalisées en 1936 et 1937 et au lendemain de la seconde guerre mondiale.

Pour les sociétés qu'elle nationalisait, ladite loi a prévu des règles relatives à la composition du Conseil d'administration et à la désignation de ses membres mais seulement à titre transitoire, « en attendant l'entrée en vigueur de la loi sur l'organisation et la démocratisation du secteur public » (art. 7, 22 et 35). Quant à l'article 51 de cette loi du 11 février 1982, il a renvoyé à cette même loi ultérieure relative à l'organisation et à la démocratisation du secteur public « le soin de déterminer, après consultation des organisations syndicales les plus représentatives, l'exercice des nouvelles responsabilités des travailleurs dans l'ensemble des entreprises du secteur public, notamment au niveau de l'atelier, des fonctions syndicales, des comités d'entreprise, des comités centraux d'entreprise, des comités de groupes d'entreprises et des conseils d'administration ».

C'est en se fondant sur cette disposition que le gouvernement a présenté son projet de loi comme une suite indissociable de la loi de nationalisation. Or cette présentation, maintes fois reprise au cours des travaux parlementaires, ne correspond pas à la réalité, car la comparaison entre les deux textes montre que la loi relative à la démocratisation du secteur public a un champ d'application beaucoup plus vaste que la loi du 11 février 1982 ou les lois de nationalisation précédentes.

Les dispositions de la loi que les sénateurs soussignés ont l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel régiront en effet non seulement les établissements publics et les sociétés appartenant exclusivement à l'Etat, mais aussi des sociétés dont une partie du capital est demeurée la propriété d'actionnaires privés.

La démocratisation du secteur public sera ainsi étendue :

- à la Société nationale Elf-Aquitaine et à Air Inter (annexe I rattachée au paragraphe 2 de l'article 1^er),

- aux sociétés d'économie mixte ou sociétés anonymes dans lesquelles l'Etat détient directement plus de la moitié du capital social (art. 1^er, paragraphe 3),

- aux sociétés anonymes dans lesquelles plus de la moitié du capital social est détenue directement ou indirectement, depuis plus de six mois, à lui seul par l'un des établissements ou sociétés mentionnés à l'article 1^er, et dont le nombre des salariés employés en moyenne au cours des vingt-quatre derniers mois est au moins égal à 200 (art. 1^er, paragraphe 4),

- enfin aux autres sociétés anonymes dans lesquelles plus de la moitié du capital social est détenue directement ou indirectement depuis plus de six mois, conjointement par l'Etat, ses établissements publics ou les sociétés mentionnées au même article 1^er, et dont le nombre de salariés employés en moyenne au cours des vingt-quatre derniers mois est au moins égal à 200 (art. 1^er , paragraphe 5).

Ces sociétés seront ainsi soumises à des règles exorbitantes du droit des sociétés commerciales ou du droit du travail, qu'il s'agisse de la « démocratisation » des organes d'administration ou de surveillance ou qu'il s'agisse des droits nouveaux des salariés.

Pour les sénateurs soussignés, l'application de ces règles d'exception à des sociétés non nationalisées et comprenant encore des actionnaires privés constitue d'une part une atteinte au droit de propriété et à la liberté d'entreprendre, d'autre part une atteinte au principe de l'égalité de tous les citoyens devant la loi garantie par la Constitution.

I. - Une atteinte au droit de propriété et à la liberté d'entreprendre. Dans sa décision en date du 16 janvier 1982 sur la première loi de nationalisation, le Conseil constitutionnel a consacré la « pleine valeur constitutionnelle » du droit de propriété, tel qu'il a été proclamé par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 dans ses articles II et XVII et réaffirmé à deux reprises par le peuple français lors des référendums constitutionnels du 13 octobre 1946 et du 28 septembre 1958. Le Conseil constitutionnel a par ailleurs considéré que « la liberté qui, aux termes de l'article IV de la Déclaration, consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui, ne saurait elle-même être préservée si des restrictions arbitraires ou abusives étaient apportées à la liberté d'entreprendre ».

Or pour les sénateurs soussignés, les dispositions de la présente loi violent le droit de propriété comme la liberté d'entreprendre en ce qu'elles retirent, sans aucune indemnisation, aux actionnaires privés le droit de participer à la désignation de la totalité ou d'une partie des membres du conseil d'administration ou du conseil de surveillance des sociétés concernées.

Dans les entreprises mentionnées au paragraphe 3 de l'article 1^er et dont plus de 90 p. 100 du capital est détenu par des personnes morales de droit publie ou des sociétés mentionnées audit article, les actionnaires privés et d'une manière plus large l'assemblée générale ordinaire ou extraordinaire de la société seront tenus à l'écart de la désignation des administrateurs ou des membres du conseil de surveillance.

Il résulte en effet des termes de l'article 5 de la loi que dans ces entreprises, le conseil d'administration ou le conseil de surveillance comprendra :

- des représentants de l'Etat et « le cas échéant » (sic) des actionnaires nommés par décret (art. 5, paragraphe 1^er),

- des personnalités réputées compétentes ou qualifiées nommées par décret (art. 5, paragraphe 2),

- des représentants des salariés, élus par ces derniers, selon les conditions prévues au chapitre II du titre I^er de la loi (art. 5, paragraphe 3).

Bien que la Cour de cassation dans son arrêt du 7 avril 1932 ait affirmé, dès cette date, que le droit de vote est un attribut essentiel de l'action et bien que ce principe ait été confirmé par l'article 174 de la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales, les administrateurs ou les membres du conseil de surveillance seront ainsi nommés soit par le Gouvernement, soit par les salariés, les actionnaires privés étant exclus de cette procédure de désignation. Les actions de ces derniers deviendront ainsi, par le seul fait de la loi qui vous est déférée, des actions sans droit de vote mais ne bénéficieront pas pour autant du dividende prioritaire prévu à l'article 177-1 de la loi du 24 juillet 1966 précitée, et cela sans que, de surcroît, leur propriétaire ait reçu la juste et préalable indemnité prévue à l'article XVII de la Déclaration des droits.

Pour les autres sociétés mentionnées à l'article 1^er et non visées à l'article 5 susmentionné, les dispositions de l'article 6 prévoient que le conseil d'administration ou de surveillance comprendra des représentants des salariés et des représentants de l'assemblée générale des actionnaires conformément au droit des sociétés commerciales, « sous réserve, le cas échéant, des représentants de l'Etat qui sont nommés par décret ».

Quelle que soit son imprécision normative, cette « réserve » signifie que certains membres de l'organe d'administration ou de surveillance seront nommés non pas par l'assemblée générale de la·société mais directement par l'Etat, et d'ailleurs que ce dernier soit ou non actionnaire de la société. De même, les actionnaires privés seront tenus à l'écart de la désignation des représentants des salariés puisque ces derniers ne seront pas élus par l'assemblée générale mais par les salariés eux-mêmes.

De telles dispositions doivent être regardées comme portant atteinte au droit de propriété des actionnaires.

La propriété d'une action, à la différence des obligations, confère en effet à son titulaire le droit de participer à la vie de la société, principalement par la désignation ou la révocation de ses dirigeants. Or les actionnaires seront en quelque sorte « expropriés » de ce droit au profit du Gouvernement ou au profit des salariés. Il s'agit là d'une modification du contrat de société puisque ces actionnaires n'en seront pas moins appelés à contribuer, le cas échéant, aux pertes de la société et cela sans avoir pu exercer la moindre influence sur le choix des dirigeants sociaux.

En prévoyant la désignation des organes sociaux par l'Etat gui pourra, au surplus, choisir des personnes totalement extérieures à l'entreprise et leur donner ses directives qui, même si elles s'inspirent de préoccupations économiques ou financières s'inscrivant dans sa politique générale, peuvent être tout à fait étrangères à celles de la société et ne pas coïncider du tout avec l'intérêt de l'entreprise, la présente loi semble méconnaître le droit de propriété des actionnaires. Leurs prérogatives seront en effet profondément amoindries sans que leur ait été accordée la juste et préalable indemnité prévue par l'article XVII de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

Pour être conforme à la Constitution, la loi aurait dû, à tout le moins, offrir aux actionnaires un droit de rachat de leurs actions, le prix de rachat étant fixé par expert.

Dans sa décision du 16 janvier 1982, le Conseil constitutionnel a par ailleurs estimé que la situation juridique des actionnaires minoritaires des filiales ne se trouvait pas modifiée par le seul fait de la nationalisation de la société mère, « en ce qui concerne leurs droits au regard du ou des actionnaires majoritaires ». Tel ne sera plus le cas si la loi relative à la démocratisation du secteur public doit s'étendre à certaines filiales des entreprises publiques.

Dans la mesure où leur droit de participer à la désignation des dirigeants sociaux sera soit diminué soit supprimé purement et simplement, la situation des actionnaires minoritaires - pour reprendre les termes mêmes de la décision susvisée - se trouvera modifiée en ce qui concerne leurs droits au regard du ou des actionnaires majoritaires, ce qui constitue par ailleurs une atteinte au principe de l'égalité devant la loi.

II. - L'atteinte au principe de l'égalité de tous les citoyens devant la loi.

L'égalité de tous les citoyens devant la loi a été consacrée par l'article VI de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : « La loi est la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ». Ce principe a été confirmé par l'article 2 de la Constitution de 1958, lequel dispose que « La France assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens ... »

C'est à plusieurs reprises que le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur constitutionnelle du principe de l'égalité de tous les citoyens devant la loi. Le Conseil constitutionnel a même précisé la portée de ce principe en considérant qu'il « ne fait pas obstacle à ce qu'une loi établisse des règles non identiques à l'égard de catégories de personnes se trouvant dans des situations différentes », mais il ne peut en être ainsi que « lorsque cette non-identité est justifiée par la différence de situation et n'est pas incompatible avec la finalité de la loi » (décision du 16 janvier 1982).

Compte tenu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, les sénateurs soussignés estiment que la détermination du champ d'application des dispositions prévues par la présente loi est en contradiction avec le principe de l'égalité de tous devant la loi, qu'il s'agisse des actionnaires ou qu'il s'agisse des salariés.

L'atteinte à l'égalité concerne tout d'abord les actionnaires privés des filiales visées à l'article 1^er de la loi.

Ces actionnaires devraient en effet supporter une diminution grave de leurs prérogatives au sein de l'assemblée générale, alors même que les filiales du secteur public n'ont pas été nationalisées et alors qu'elles sont par ailleurs soumises à un régime juridique strictement identique à celui de toutes les autres sociétés commerciales dont le nombre de salariés employés en moyenne au cours des vingt-quatre derniers mois est au moins égal à 200.

Cette discrimination, mieux cette inégalité entre actionnaires, se retrouve même à l'intérieur de la société, car l'Etat qui contrôle directement ou indirectement les sociétés visées s'arroge une situation privilégiée en se réservant la possibilité de désigner, et donc de révoquer, par décret, et par conséquent sans même que l'assemblée générale ait à en connaître, la totalité ou une partie des dirigeants sociaux.

Lors des débats parlementaires, le Gouvernement a pu certes faire observer que cette discrimination trouvait sa justification dans l'appartenance des sociétés concernées au secteur public national. Cet argument ne saurait être retenu puisque la loi exclut totalement de son champ d'application un grand nombre d'entreprises publiques, notamment les établissements publics industriels et commerciaux de l'Etat dont le personnel est soumis à un régime de droit public, ainsi que les filiales de ces établissements.

La loi exclut en outre du champ d'application de ses dispositions relatives à la composition des organes d'administration ou de surveillance et à la désignation de leurs membres les établissements et les entreprises publics mentionnés à l'annexe III rattachée à l'article 4. Or ces exclusions, totales ou partielles, ne reposent sur aucune justification et sont même incompatibles avec la finalité de la loi qui est de parvenir à la démocratisation des relations du travail au sein du secteur public national.

A cet égard, on ne comprend pas pourquoi l'Assemblée nationale, lors de la deuxième lecture, a cru pouvoir ajouter la Société Matra et ses filiales. La Société Matra, dont l'Etat possède 51 p. 100 du capital, sera ainsi la seule société détenue majoritairement par l'Etat à être exclue du champ d'application du titre Il de la loi que les sénateurs soussignés défèrent au Conseil. Cette exclusion constitue une violation supplémentaire du principe d'égalité devant la loi.

Mais la discrimination qui résulte de la détermination du champ d'application de la loi frappe également les salariés.

Seront en effet exclus non seulement les salariés du secteur privé, mais encore les salariés des entreprises publiques qui ne sont pas mentionnées à l'article 1^er de la loi ou qui sont écartées de son champ·d'application par d'autres de ses dispositions.

C'est précisément pour éviter une telle discrimination que le Sénat, lors de la première lecture, a prévu la participation des salariés au conseil de surveillance de l'ensemble des sociétés commerciales comptant plus de cinq cents salariés. L'Assemblée nationale a cru devoir rejeter une telle innovation qui présentait pourtant au moins l'avantage d'instituer « un critère objectif » aux lieu et place de « l'énumération arbitraire » prévue à l'article 1^er de la loi.

Telles sont les raisons pour lesquelles les sénateurs soussignés considèrent que les dispositions ci-dessus évoquées méconnaissent le principe de l'égalité de tous les citoyens devant la loi.

Cette double atteinte au droit de propriété et au principe de l'égalité de tous devant la loi est d'autant moins admissible que les conditions des transferts de propriété d'entreprises du secteur public au secteur privé n'ont toujours pas été soumises par le Gouvernement aux délibérations du Parlement et que, de ce fait, un certain nombre des filiales des sociétés nationalisées par la loi du 11 février 1982 sont encore momentanément dans le secteur public.

Le premier projet de loi de nationalisation comportait en effet une disposition, l'article 33, faisant obligation à la Compagnie financière de Paris et des Pays-Bas, à la Compagnie financière de Suez ainsi qu'à leurs filiales, de restituer, dans le délai d'un an, au secteur privé les participations par elles possédées dans des sociétés dont l'activité ne s'exerce pas dans le domaine bancaire ou n'est pas nécessairement liée à des entreprises du secteur public tel qu'il était élargi par ladite loi.

Cette disposition concrétisait ainsi l'engagement qui avait été pris par M. le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale devant le Parlement, le 8 juillet 1981 :

« Il n'y aura pas de nationalisation indue de l'économie : les participations détenues par les groupes bancaires, ainsi nationalisés, dans des entreprises situées hors du champ du secteur public élargi tel que le définit le Président de la République, seront rendues au secteur privé. Cela s'applique notamment aux participations industrielles multiples détenues en dehors des onze groupes nationalisables par la Compagnie financière de Suez et la Compagnie financière de Paris et des Pays-Bas. Ici encore nous ferons pendant la législature ce que nous avons annoncé, rien de plus, rien de moins, c'est notre engagement.. »

Cela n'a pas empêché l'Assemblée nationale de supprimer l'article 33, peut-être pour des motifs d'ordre pratique, mais surtout parce qu'il présentait le défaut majeur de ne pas respecter les termes de l'article 34 de la Constitution, lequel réserve à la loi le soin de fixer 1es règles concernant les transferts de propriétés d'entreprises du secteur public au secteur privé. A cette occasion, le Gouvernement réitérait d'ailleurs son engagement de restituer au secteur privé les participations qui n'étaient pas nécessaires à la nation et cela dans le strict respect de l'article 34 de la Constitution.

C'est pourquoi le Gouvernement a finalement déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, le 28 octobre 1982, le projet de loi qu'il s'était d'ailleurs engagé à déposer dès l'ouverture de la session parlementaire, le 2 avril 1982, définissant les règles des transferts de propriété d'entreprises du secteur public au secteur privé. Force est de constater que ce texte n'a toujours pas été inscrit par le Gouvernement à l'ordre du jour prioritaire des travaux du Parlement, en dépit de l'urgence qu'il affecte encore aujourd'hui de lui attacher.

Il résulte de tout cela que la loi relative à la démocratisation du secteur public s'appliquera de surcroît à des filiales dont le Gouvernement sait déjà qu'elles devront être rendues au secteur privé. On ne voit vraiment pas, dès lors, pour quelle raison ces entreprises devraient être régies par des dispositions dérogatoires au droit commun des sociétés commerciales et qui portent atteinte aux prérogatives normales de leurs actionnaires.

Dans ces conditions, l'appartenance au secteur public de certaines filiales ne saurait constituer non plus un critère de nature à justifier la privation du droit de vote des actionnaires pour la désignation et la révocation des dirigeants sociaux pas plus que la discrimination entre ces actionnaires et ceux des autres sociétés commerciales, telle que cette privation et cette discrimination résultent de la loi qui est déférée au Conseil.

C'est donc parce que cette loi méconnaît le droit de propriété et le principe de l'égalité de tous devant la loi, c'est parce qu'elle ne limite pas son champ d'application aux établissements publics et aux seules sociétés commerciales dont l'Etat détient directement ou indirectement la totalité du capital, c'est en raison de l'ensemble des moyens ci-dessus invoqués et, pour tous autres qu'il plaira au Conseil de retenir que les sénateurs soussignés sollicitent du Conseil constitutionnel qu'il déclare non conformes à la Constitution :

A titre principal :

1. Dans l'annexe I rattachée au paragraphe 2 de l'article 1^er, les alinéas « Société nationale Elf·Aquitaine » et « Air Inter » ;

2. Dans le paragraphe 3 de l'article 1^er, les mots : « sociétés d'économie mixte ou sociétés anonymes dans lesquelles l'Etat détient directement plus de la moitié du capital social » ;

3. Les paragraphes 4 et 5 de l'article 1^er ;

4. Le dernier alinéa de l'article 4 et l'annexe III rattachée audit article ;

5. Dans l'article 5, les mots : « dont plus de 90 p. 100 du capital est détenu par des personnes morales de droit public ou par des sociétés mentionnées à l'article 1^er , ainsi que dans les sociétés centrales de groupes d'entreprises nationales d'assurance ... ».

Subsidiairement et par voie de conséquence :

Toutes les autres dispositions de la loi qui découlent de celles qui précèdent ou se rattachent à elles.