Décision n° 79-105 DC du 25 juillet 1979 - Saisine par 60 députés

I : SAISINE DEPUTES Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel le texte de la loi tendant à modifier les dispositions de la loi n 74-696 du 7 août 1974 relatives à la continuité du service public de la radio et de la télévision en cas de cessation concertée du travail, telle qu'elle a été définitivement adoptée par le Parlement le 27 juin 1979.
Nous estimons que plusieurs dispositions de l'article unique de cette loi ne sont pas conformes à la Constitution, pour les motifs suivants.
I : Le préambule de la Constitution de 1946, repris et confirmé par le Préambule de la Constitution du 4 octobre 1958, et auquel une valeur constitutionnelle a été reconnue à plusieurs reprise, proclame comme particulièrement nécessaire à notre temps le principe selon lequel « le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le réglementent » Cette solennelle proclamation contient trois éléments distincts : : d'une part, la consécration du droit de grève ;
: d'autre part, le fait que la loi ne peut qu'en réglementer l'exercice ;
: enfin, la compétence du Parlement, qui vote la loi, en cette matière.
Or, le texte qui vous est déféré méconnait l'ensemble de ces dispositions constitutionnelles.
Concernant tout d'abord les deux premières, il convient de rappeler que la grève se définit comme une cessation concertée du travail interrompant la production : quelle qu'en soit la nature : afin d'atteindre un objectif préalablement déterminé.
La grève n'a donc de sens que pour autant qu'elle constitue un moyen de pression et elle ne peut être un tel moyen que pour autant qu'elle entrave le cours normal de la production.
Or, le texte qui vous est soumis impose aux travailleurs de la radio-télévision d'assurer « le service normal » pour « la création, la transmission et l'émission des signaux de radio et de télévision ».
De ce fait, si cette nouvelle loi n'interdit pas formellement la grève, elle en supprime en fait tous les effets qui s'y rattachent. C'est ainsi qu'un télespectateur ou un auditeur pourra fort bien ignorer qu'une grève est en cours dans la société dont il continuera à suivre les émissions sans aucune perturbation ou sans perturbation notable.
Il s'agit là, sans doute, d'une innovation justifiée par le principe de la continuité du service public.
Mais, à l'inverse du droit de grève, ce principe n'a jamais été consacré par une disposition de valeur constitutionnelle et en le faisant prévaloir, le législateur crée un précédent qui permettra d'adopter des mesures analogues pour l'ensemble des services publics. Ainsi, de proche en proche, le droit de grève se trouvera supprimé dans les faits dans tout le secteur public.
Il est difficile d'admettre qu'un principe non constitutionnel l'emporte sur un principe constitutionnel et conduise, contrairement à la volonté des constituants de 1946, de faire du droit de grève une exception, l'interdiction généralisée devenant la règle dans tout le secteur public.
Bien plus, on peut estimer que la réglementation prévue par la Constitution de 1946 visait essentiellement les services publics indispensables à la vie de la Nation et à sa sécurité intérieure et extérieure. On peut difficilement considérer que la vie de la Nation dépend de la continuité des programmes distractifs de la radio-télévision.
II : D'autre part, le même préambule de la Constitution de 1946 réserve expressément et exclusivement à la loi le pouvoir de réglementer l'exercice du droit de grève.
Or, le second alinéa du I de l'article unique de la loi qui vous est déférée attribue à un décret en Conseil d'Etat une très large délégation du pouvoir législatif pour déterminer les modalités d'application des dispositions du premier alinéa du même I.
C'est donc et contrairement aux dispositions de l'article 38 de la Constitution, une autorité incompétente : le pouvoir exécutif exerçant le pouvoir réglementaire qui définira les « services ou catégories de personnels strictement indispensables » et qui réglementera ainsi l'exercice du droit de grève. Les attributions conférées ainsi au pouvoir réglementaire permettront au Gouvernement d'intervenir très largement dans une réglementation qui n'appartient qu'au domaine législatif, puisque la loi se borne à énoncer un principe très général susceptible de multiples interprétations ou modalités d'application.
Cette disposition méconnait incontestablement le principe selon lequel seule la loi peut réglementer le droit de grève.
C'est en vain qu'on peut objecter que le préambule de la Constitution de 1946 a été adopté à une époque où la distinction opérée par les articles 34 et 37 de la Constitution n'existait pas encore et que, par suite, le terme de « loi » peut être interprété non comme l'acte émanant du Parlement mais comme la norme générale et absolue prise par l'autorité constitutionnellement compétente.
Une telle argumentation se heurte à de nombreux obstacles.
En premier lieu, et contrairement à la Déclaration de 1789 qui y fait constamment référence, le terme de « loi » n'est utilisé, dans le Préambule de 1946, que dans deux cas (égalité des sexes et droit de grève). Ceci démontre que les rédacteurs de la Constitution de 1946, beaucoup plus circonspects que leurs devanciers de 1789, n'ont expressément utilisé le terme de « loi » que lorsqu'il n'existait aucun doute sur l'origine : le Parlement - de la norme envisagée.
En second lieu, le Conseil constitutionnel lui-même, dans une décision du 28 novembre 1973, n'a admis la compétence du pouvoir réglementaire pour la détermination des contraventions et des peines applicables que lorsque ces dernières ne comportent pas de mesure privative de liberté. Ceci signifie, à l'évidence, que votre Conseil interprète strictement les dispositions du Préambule (en l'occurence l'article 7 de la Déclaration de 1789) réservant certaines compétences à la loi votée par le Parlement.
Enfin, il convient de souligner la position prise en 1963 par M René CAPITANT, éminent spécialiste du droit constitutionnel, qui déclarait, à propos de l'intervention du législateur dans la réglementation de la grève dans le secteur public : « ce qu'il nous reste à faire, c'est de mettre fin aux errements déplorables et inconstitutionnels que nous avons hérités de la IVème République et qui consistent, pour le Parlement, à abandonner au pouvoir réglementaire une mission qui lui appartient en propre » (JO, débats Assemblée Nationale, 17 juillet 1963, page 4196).
Ainsi qu'il s'agisse de la lettre ou de l'esprit du préambule et de son interprétation jurisprudentielle, tout conduit à écarter la possibilité pour un décret en Conseil d'Etat de déterminer des modalités d'application qui constituent, en fait, une véritable réglementation de l'exercice du droit de grève.
Les considérations qui précèdent conduisent donc à déclarer contraires à la Constitution les dispositions du second alinéa du I de la loi qui vous est soumise.
III : Enfin, selon un principe fondamental de notre droit public, c'est au Gouvernement qu'il appartient d'assurer le bon fonctionnement des services publics.
Ce principe a été reconnu à plusieurs reprises par le juge administratif (cf notamment Conseil d'Etat, Dehaene, 7 janvier 1950) et s'est trouvé renforcé par l'article 37 de la Constitution.
Il découle donc de la Constitution que l'organisation et le fonctionnement des services publics font partie intégrante du domaine règlementaire. Le pouvoir de « requérir » les services et leurs personnels figure donc également au nombre des matières visées à l'article 37.
On ne saurait confondre, en effet, les réquisitions militaires, celles prévues par les lois pénales ou celles que peuvent prononcer les autorités locales : qui s'inspirent toutes du principe « salus populi, suprema lex » avec les réquisitions dont la mise en oeuvre fait échec au droit de grève reconnu par la Constitution. Dans le premier cas, il s'agit de faire face à une situation inattendue, voire urgente, tandis que dans l'autre cas il s'agit seulement de rétablir une situation normale.
Or, le fait que les mesures de réquisition découlent du pouvoir réglementaire en réserve l'usage au seul Gouvernement ou, à tout le moins et conformément à l'article 21 de la Constitution, au détenteur ordinaire de ce pouvoir, et donc au Premier ministre ou, en vertu des délégations qu'il peut donner, aux ministres.
Malgré ces dispositions constitutionnelles, la loi qui vous est déférée attribue un pouvoir de réquisition aux présidents des organismes créés par la loi du 7 août 1974.
On peut tout d'abord s'étonner que les dirigeants de ces organismes qui, bien que chargés d'une mission de service public, ne sont pas moins de droit privé, soient investis d'un pouvoir exorbitant qui appartient, par nature, au chef de l'administration.
Mais on soulignera surtout que le législateur subdélègue un pouvoir qui ne lui appartient pas. Or, interdite en vertu du principe « delegata non potest delegari », la subdélégation est d'autant moins conforme à la Constitution qu'elle se trouve opérée par la loi dans un domaine qui ressortit à la compétence exclusive du titulaire du pouvoir réglementaire.
On rappelera, à cet égard, que le législateur de 1974 avait soigneusement pris la précaution de respecter rigoureusement les compétences constitutionnellement dévolues au Premier ministre : l'article 14 de la loi du 7 août 1974 place les organismes chargés d'assurer le service public de la radio-télévision sous l'autorité du Premier ministre ou du ministre qu'il délègue à cet effet. Le chef du Gouvernement ou son délégué est chargé « de veiller au respect des obligations de service public ». Quant à l'article 26 de la même loi, qui concerne le « service minimum », il ne donne aux présidents des organismes que le pouvoir de désigner quelles sont les catégories de personnels ou d'agents susceptibles d'être astreints à une mesure de réquisition qui ne peut être prise que par le Gouvernement.
On ne manquera pas d'être frappé par le fait que la loi du 7 août 1974 n'a pas jugé utile de préciser que les personnels peuvent être requis dans le cadre du « service minimum » puisqu'il n'est pas nécessaire de rappeler que le Premier ministre dispose, par nature, de tous les pouvoirs pour assurer le fonctionnement du service public et qu'au nombre de ses pouvoirs figure la réquisition.
En revanche, le nouvel article 26, tel qu'il résulte de la loi qui vous est déférée, attribue un pouvoir de réquisition à des responsables d'organismes publics qui ne font pas partie des pouvoirs publics constitionnels et qui ne sauraient donc exercer dans l'Etat des attributions que la Constitution réserve au seul Premier ministre ou à son délégué membre du Gouvernement.
Tels sont les motifs pour lesquels nous vous demandons de bien vouloir déclarer non conformes à la Constitution celles des dispositions de l'article unique de la loi qui vous est déférée qui suppriment le droit de grève pour les personnels de la radio-télévision, qui attribuent un pouvoir de réquisition aux présidents des organismes institués par la loi du 7 août 1974 et qui laissent à un décret en Conseil d'Etat le soin de réglementer, aux lieu et place de la loi, les conditions d'exercice du droit de grève à la radio-télévision.