Décision n° 2014-709 DC du 15 janvier 2015 - Saisine par 60 sénateurs

Les Sénateurs soussignés ont l'honneur de soumettre à votre examen, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.

Les sénateurs requérants considèrent, en effet, que les articles 1^er et 7 contreviennent aux principes de libre administration des collectivités territoriales et d'égalité devant le suffrage, que l'article 13 est un cavalier législatif et que la procédure parlementaire a violé les articles 44 et 45 de la Constitution.

1. S'agissant des dispositions de délimitation des régions en contradiction avec le principe de libre administration des collectivités territoriales

La loi déférée, dans son article 1^er, procède à une modification des limites territoriales des régions en modifiant les limites territoriales existantes au 31 décembre 2015.

Or, contrairement aux prescriptions légales de l'article L.4122-1 du Code général des collectivités territoriales qui prévoient que « les limites territoriales des régions sont modifiées par la loi après consultation des conseils régionaux et des conseils généraux intéressés », aucune procédure de consultation des conseils régionaux et généraux concernés n'a été organisée avant l'adoption de cette loi. Pour la plupart des régions concernées, les conseils régionaux n'ont donc eu aucune opportunité de se prononcer formellement sur les modifications envisagées. C'est ainsi que la loi déférée déroge à la règle que le législateur a lui-même posée, sans d'ailleurs y faire référence.

Sans méconnaître les principes de l'article 72-1 de la Constitution, les requérants rappellent à votre Conseil que, s'il a certes admis, pour des motifs d'intérêt général suffisants, qu'une fusion ou une intégration peut être imposée par la loi à une collectivité territoriale, pour autant, aucun motif d'intérêt général ne peut justifier l'absence de consultation préalable des collectivités concernées, qui doit être considérée comme un principe fondamental reconnu par les lois de la République.

Une telle absence de consultation constitue donc, selon les requérants, une atteinte manifeste au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, dont la consultation préalable peut être considérée comme une composante.

Les requérants ajoutent que la Charte européenne de l'autonomie locale, ratifiée par la France le 17 janvier 2007 et publiée par un décret n° 2007-679 du 3 mai 2007, impose une telle consultation en cas de modification des limitations territoriales des collectivités territoriales ; En effet, cette charte prévoit, en son article 5, que « pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet ».

Ainsi les fusions opérées par la loi déférée comportent par définition une telle modification.

Même si cette charte n'est pas directement invocable, les requérants tiennent à rappeler que selon l'article 55 de la Constitution, « les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie ». Ainsi elle peut être prise en considération au titre du faisceau d'indices convergents permettant de reconnaître l'existence d'un principe constitutionnel de consultation préalable des collectivités territoriales sur toute modification de leurs limites.

Le principe de consultation préalable, anciennement assorti d'une obligation formelle d'enquête de commodo et incommodo, figure d'ailleurs dans toutes les législations sur les collectivités locales depuis le 19 ° siècle, sans aucune exception. La procédure généralisée de consultation atteste de l'importance que l'on a de tout temps accordée à la dimension territoriale des collectivités, c'est-à-dire à l'assise géographique et humaine de ces institutions publiques, à leur cohérence et à leur acceptation.

Ainsi, parce que cette consultation n'a pas été organisée formellement sur ce projet, de très nombreux exécutifs locaux, départementaux et régionaux ont d'ailleurs délibéré pour s'opposer avec force, voire virulence, au projet, ce qui démontre la désapprobation de celui-ci par la représentation territoriale.

2. S'agissant de la représentation des départements les moins peuplés qui contrevient au principe d'égalité devant le suffrage

Les requérants souhaitent rappeler leur attachement à une représentation juste et équilibrée des territoires au sein des conseils régionaux, dans le respect du principe d'égalité devant le suffrage.

La jurisprudence constitutionnelle permet, depuis la décision n° 86-208 DC du 2 juillet 1986, au législateur de tenir compte d'impératifs d'intérêt général permettant la représentation différenciée des territoires, sans contrevenir à ce principe fondamental.

Après de nombreux échanges, le législateur a, en définitive, à l'article 7 de la loi déférée, porté à quatre le nombre minimum de représentants départementaux au sein des futurs Conseils Régionaux pour les départements de plus de 100 000 habitants. Cette disposition exclut ainsi le seul département de la Lozère qui ne pourra bénéficier du dispositif ainsi adopté, puisque ce département ne compte que 2 conseillers régionaux.

Même si cette disposition adoptée en nouvelle lecture permet de renforcer le lien entre élus régionaux et départements, comme l'a rappelé votre Conseil dans sa décision n°2003-468 DC, en assurant un minimum de représentation, les requérants considèrent que l'exclusion de la Lozère contrevient au principe d'égalité devant le suffrage. 3

3. S'agissant de l'article 13 de la loi déférée, en tant que cavalier législatif

L'article 13 de la loi déférée a été inséré, en première lecture, par amendement du rapporteur, lors de la discussion du texte en commission à l'Assemblée nationale. Cet article a ensuite été supprimé par le Sénat en deuxième lecture, puis réintroduit, légèrement modifié à l'Assemblée nationale. Au lendemain de la commission mixte paritaire, qui n'a pu aboutir à un accord, il a été de nouveau rejeté par le Sénat.

Introduisant des dispositions relatives au calendrier d'achèvement de la carte intercommunale en Île-de-France, cette disposition a pour objet d'avancer de trois mois de l'agenda de réalisation de cette carte par la commission régionale de coopération intercommunale d'Ile-de-France et par le Préfet de la Région Ile-de-France.

Or cet article n'est aucunement lié aux modifications apportées au calendrier électoral des départements et des régions (dont l'élection des conseils se déroulera respectivement en mars et décembre 2015) puisqu'il concerne les communes et intercommunalités franciliennes dont les élections se sont déroulées en mars 2014.

Cet article est donc dépourvu de tout lien avec la loi déférée, qu'il s'agisse de la délimitation des régions, de la date des élections régionales et départementales ou de la modification du calendrier électoral de ces collectivités.

Cette disposition relève ainsi, selon les requérants, de la catégorie des « cavaliers », régulièrement censurés par votre Conseil.

Cet article, non soumis préalablement à l'examen du Conseil d'Etat, s'il était maintenu dans la loi, poserait, en outre, de sérieux problèmes d'application dans la mesure où il contraindrait le calendrier de mise en oeuvre de la carte intercommunale de la région Ile-de-France tel que prévu par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, qui doit s'achever en décembre 2015.

C'est pourquoi les requérants demandent à votre Conseil de bien vouloir censurer cette disposition.

4. S'agissant de la procédure parlementaire qui méconnaît les articles 44 et 45 de la Constitution

Les requérants considèrent que les principes posés par les articles 42, 44 et 45 de la Constitution relatifs à la procédure législative n'ont pas été respectés par l'Assemblée nationale lors de la lecture définitive de la loi déférée.

En effet, selon l'alinéa 1^er de l'article 42 de la Constitution : « La discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie en application de l'article 43 ou, à défaut, sur le texte dont l'assemblée a été saisie. »

En vertu de l'article 44, alinéa 1^er de la Constitution, « les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement. Ce droit s'exerce en séance ou en commission (…) ».

Enfin, selon l'alinéa 4 de l'article 45 de la Constitution, « si la commission mixte ne parvient pas à l'adoption d'un texte commun ou si ce texte n'est pas adopté dans les conditions prévues à l'alinéa précédent, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par l'Assemblée nationale et par le Sénat, demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement. En ce cas, l'Assemblée nationale peut reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat. ».

Lors de la réunion de la commission des lois de l'Assemblée nationale du 16 décembre dernier, comme l'atteste le rapport n°2462 de l'Assemblée nationale, le Président de ladite commission a indiqué « qu'en lecture définitive l'Assemblée nationale peut reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte paritaire - qui, en l'espèce, a échoué -, soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat », et que « puisqu' un seul amendement a été adopté par le Sénat, (…) dès lors, aucun autre amendement ne peut être déposé en lecture définitive à l'Assemblée »

Se fondant sur cette interprétation, le rapport de l'Assemblée nationale précise que, « plusieurs amendements qui n'ont pas été adoptés par le Sénat en séance, mais seulement en commission, ont été déclarés irrecevables aujourd'hui »

La commission des lois du Sénat a pourtant adopté treize amendements lors de l'élaboration de son texte. Le texte ainsi amendé par la commission a été confirmé lors de la séance publique, au cours de laquelle a en outre été adopté un autre amendement à l'article 7 du projet de loi.

Les auteurs de la présente saisine contestent cette interprétation de l'article 45, alinéa 4, de la Constitution qui, selon eux, doit faire, depuis la révision constitutionnelle de 2008, l'objet d'une lecture combinée avec les articles 42 et 44 du même texte.

L'interprétation développée par l'Assemblée nationale aurait pour conséquence, afin d'assurer l'effectivité de l'article 45, alinéa 4, de la Constitution, d'inviter les commissions du Sénat à adopter sans modification, en nouvelle lecture, les textes qui leur sont transmis par l'Assemblée nationale et attendre la séance publique pour adopter des amendements, lesquels seraient alors recevables lors de la lecture définitive, comme si la Constitution n'avait pas été modifiée en 2008. Cette solution serait à l'évidence malheureuse au regard des attentes du pouvoir constituant. Pour les sénateurs soussignés, la recevabilité, lors de la lecture définitive, des seuls amendements adoptés en séance publique par le Sénat fragilise le bon fonctionnement du bicamérisme et conduit à priver les commissions du Sénat de la possibilité d'amender les textes qui leurs sont soumis, comme le prévoit l'article 42 de la Constitution.

Une telle interprétation est donc contraire aux exigences de l'article 42 de la Constitution rappelées par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2012-655 DC du 24 octobre 2012.

La Constitution n'opère aucune distinction entre les amendements adoptés en commission et les amendements adoptés en séance. Cette lecture a été confirmée par le Conseil constitutionnel qui a indiqué que les règles de recevabilité des amendements édictées par les articles 40 et 41 de la Constitution s'appliquaient aussi bien en commission qu'en séance (décision n°2009-581 DC du 25 juin 2009). Dans le commentaire aux Cahiers du Conseil constitutionnel de cette décision, il est en outre précisé qu'« à la suite de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, il faut considérer que le « texte adopté par la commission », au sens de l'article 42 de la Constitution, qui résulte de la modification par amendement du « projet » de loi initiale du Gouvernement, est une « proposition » au sens de l'article 40 de la Constitution ».

L'interprétation développée par l'Assemblée nationale reviendrait à priver d'effet le droit d'amendement des sénateurs. L'article 45 précise en son dernier alinéa que l'Assemblée nationale statue définitivement sur un texte qui peut être « modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat ».

En séance publique, lorsqu'il statue sur le texte élaboré par la commission, le Sénat procède à une forme de ratification des propositions d'amendements adoptées en commission. Le texte élaboré par la commission constitue donc, en soi, une forme d'amendement qui n'a d'effet modificatif que s'il est adopté en séance plénière. A contrario, le rejet par le Sénat de l'ensemble d'un texte a pour conséquence de rendre nulles l'ensemble des modifications éventuellement adoptées par lui, en séance comme en commission. Les modifications issues des travaux des commissions et adoptées en séance publique constituent donc bien des amendements adoptés par le Sénat au sens du 4ème alinéa de l'article 45 de la Constitution.

En refusant de déclarer recevables les amendements adoptés par les commissions du Sénat en nouvelle lecture et confirmés en séance publique, cette dernière a appliqué une interprétation de la Constitution manifestement contraire à son article 44.

Si l'interprétation donnée par la commission des lois de l'Assemblée nationale devait prospérer, elle tiendrait ainsi en échec la volonté du Constituant de 2008 de faire délibérer les assemblées, en application de l'article 42 de la Constitution, sur les textes modifiés en commission en vertu de l'article 44 du même texte.

Pour l'ensemble de ces raisons, les Sénateurs auteurs de la présente saisine considèrent que la loi déférée a été adoptée selon une procédure contraire à la Constitution.