Décision n° 2014-707 DC du 29 décembre 2014 - Observations du Gouvernement

Le Conseil constitutionnel a été saisi par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs de recours dirigés contre la loi de finances pour 2015.

Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

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I/ SUR LA SINCERITE DE LA LOI DE FINANCES

A/ Les députés et les sénateurs requérants soutiennent que la loi de finances pour 2015 serait insincère.

B/ Le Conseil constitutionnel ne pourra qu'écarter ce grief.

i/ sur les hypothèses économiques

Le Conseil constitutionnel juge que la sincérité des lois de finances se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre qu'elle détermine (décision n°2013-699 DC, cons. 3).

Contrairement à ce que soutiennent les députés requérants, l'avis du Haut Conseil des finances publiques du 26 septembre 2014 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2015 montre que les hypothèses économiques sur lesquelles sont fondées ces deux lois sont réalistes.

Si le Haut Conseil a considéré que la prévision de croissance de 1,0 % retenue par le Gouvernement paraissait optimiste, il a également relevé que ces prévisions étaient identiques à celles publiées par l'OCDE en septembre et légèrement inférieures à celles du consensus des prévisionnistes établi ce même mois (1,1 %). Il convient d'ailleurs de relever qu'elle était inférieure aux prévisions disponibles à cette date du FMI et de la commission européenne (1,4 % et 1,5 %), qui les ont ensuite alignées sur celles retenues par le Gouvernement. D'ailleurs, si le Haut Conseil relevait que le scénario macroéconomique du Gouvernement présentait des fragilités concernant la demande mondiale et la demande intérieure (investissement des entreprises et consommation des ménages), il relevait également que le Gouvernement avait retenu une hypothèse conventionnelle de gel de la parité euro/dollar alors que la poursuite de la baisse de l'euro pourrait contribuer à soutenir la compétitivité et les exportations françaises.

De telles hypothèses ne peuvent être regardées comme relevant d'une intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par les lois des finances.

Il convient, d'ailleurs, de relever que la dernière note de conjoncture de l'institut national de la statistique et des études économiques de décembre 2014 confirme les prévisions de croissance retenues par le Gouvernement pour élaborer le projet de loi de finances en considérant que l'acquis de croissance pour 2015 devrait être supérieur, dès la mi-année, à +0,7 %.

ii / Sur le déficit structurel

Si l'avis du Haut Conseil des finances publiques relève que le Gouvernement ne corrige pas l'écart à la trajectoire de solde structurel de la loi de programmation des finances publiques de décembre 2012, alors en vigueur, il relève que ce choix est lié à la présentation d'une nouvelle loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

Il était cohérent que le projet de loi de finances tienne compte des nouvelles orientations pluriannuelles proposées par le projet de loi de programmation des finances publiques.

Comme l'a jugé le Conseil constitutionnel, les orientations pluriannuelles définies par les lois de programmation des finances publiques n'ont pas pour effet de porter atteinte aux prérogatives du Parlement lors de l'examen et du vote des projets de loi de finances (décision n°2012-658 DC, cons. 12). Et la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ne fait pas obstacle à ce que le législateur modifie, au cours de la période de programmation, une loi de programmation des finances publiques ou en adopte une nouvelle qui s'y substitue (décision n°2012-658 DC, cons. 14).

A fortiori, rien ne s'oppose à ce que le Gouvernement propose d'adopter de nouvelles orientations pluriannuelles dans une loi de programmation des finances publiques portant sur une nouvelle période de programmation et qu'il en tienne compte dans la loi de finances.

iii/ Les prévisions de recettes

Comme a pu le relever le Conseil constitutionnel, les prévisions de recettes sont inévitablement affectées des aléas inhérents à de telles estimations et des incertitudes relatives à l'évolution de l'économie (décision n°2004-511 DC, cons. 5).

Les sénateurs, auteurs de la saisine, soutiennent que le Gouvernement aurait manifestement surévalué les recettes fiscales au regard des erreurs de prévision des années 2013 et 2014.

Un tel reproche est infondé.

L'annexe au projet de loi de finances sur l'évaluation des voies et moyens présente de manière détaillée les hypothèses retenues par le Gouvernement pour établir les prévisions des recettes fiscales. Elle explicite notamment les hypothèses d'élasticité des recettes fiscales au PIB qui fondent les prévisions de recettes. Le Gouvernement a retenu une élasticité de 0,9, ce qui constitue une hypothèse prudente. Comme l'a relevé le Premier président de la Cour des comptes lors de son audition devant la commission des lois au Sénat, ces hypothèses apparaissent crédibles et réalistes.

Le Gouvernement a, de plus, modifié l'état A annexé au projet de lois de finances pour tenir compte des dernières informations disponibles au cours du débat parlementaire. Il a notamment revu à la baisse les prévisions des recettes provenant de l'impôt sur le revenu (-0,5 Md€) et de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (-0,6 Md€).

Dans ces conditions, les griefs soulevés par les auteurs des saisines sur l'atteinte au principe de sincérité des lois de finances ne pourront qu'être écartés.

II/ SUR L'ARTICLE 16

A/ L'article 16 de la loi modifie les seuils pour calculer les exonérations partielles d'impôt sur la fortune qui s'appliquent aux biens ruraux donnés à bail à long terme ou à bail cessible et aux parts de groupements fonciers agricoles et de groupements fonciers ruraux.

Les députés auteurs de la saisine estiment que cet article méconnaît le principe d'égalité devant les charges publiques et porte atteinte au droit de propriété protégé par l'article 17 de la Constitution.

B/ Tel n'est pas le cas.

L'article 885 H du code général des impôts prévoit que les biens ruraux donnés à bail à long terme ou à bail cessible et les parts de groupements fonciers agricoles et de groupements fonciers ruraux sont exonérés d'impôt de solidarité sur la fortune à concurrence des trois quart de leur valeur lorsque cette valeur est inférieure à un certain seuil et pour moitié au-delà de cette limite.

L'article 39 de la loi n°2008-1425 du 27 décembre 2008 a porté le seuil à partir duquel l'exonération passe à la moitié de la valeur à 100 000 euros. Il a également prévu que ce seuil serait révisé chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu.

C'est cette actualisation automatique que le législateur a souhaité supprimer, comme il a supprimé, par l'article 5 de la loi n°2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012, l'actualisation annuelle de l'exonération partielle qui s'appliquait, pour les mêmes biens ruraux, au titre des droits de mutation à titre gratuit, en application de l'article 793 bis du code général des impôts.

C'est donc au législateur qu'il reviendra de modifier le seuil à partir duquel l'exonération passera des trois quarts à la moitié de la valeur. La loi déférée ne fait, à cet égard, que rétablir la règle habituelle en matière de fixation des exonérations.

L'absence d'indexation automatique du seuil de l'exonération partielle des biens ruraux ne saurait être regardée comme portant atteinte à l'égalité devant les charges publiques. Elle ne méconnaît pas l'exigence de prise en compte des facultés contributives des contribuables intéressés.

Le Conseil constitutionnel juge qu'en instituant l'impôt de solidarité sur la fortune, le législateur a entendu frapper la capacité contributive que confère la détention d'un ensemble de biens et de droits et que la prise en compte des facultés contributives n'implique pas que seuls les biens productifs de revenus entrent dans l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune. Il a estimé que le barème de l'impôt de solidarité de la fortune prend en compte les facultés contributives en raison de la fixation à 1,5 % du taux marginal maximal et du maintien de l'exclusion totale ou partielle de nombreux biens et droits hors de l'assiette de cette imposition (décision n°2012-662 DC, cons. 90 et 91).

Les biens ruraux dont la valeur est supérieure à 100 000 euros continueront à bénéficier d'une exonération d'impôt sur la fortune à hauteur de la moitié de leur valeur. Cette exonération pourra même être totale si ces biens constituent des biens professionnels. La suppression de l'actualisation automatique ne remet donc pas en cause le maintien de l'exclusion partielle de ces biens de l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune.

Et aucun principe ne saurait imposer une prise en compte automatique de l'érosion monétaire pour la détermination du montant de cette exonération. Le Conseil constitutionnel a estimé que l'érosion devait être prise en compte pour déterminer les plus-values de cession des terrains à bâtir assujetties à l'impôt sur le revenu. Mais un tel principe ne saurait s'appliquer à une exonération que le législateur peut librement fixer par rapport à une limite définie par référence à un montant exprimé en euros courants.

L'article 16 est donc conforme à la Constitution.

III/ SUR L'ARTICLE 23

A/ L'article 23 de la loi fixe le montant de la dotation globale de fonctionnement pour l'année 2015.

Les députés auteurs de la saisine estiment que cet article porte atteinte à la libre administration des collectivités territoriales affirmé par l'article 72 de la Constitution et à l'autonomie financière des collectivités territoriales garantie par l'article 72-2 de la Constitution.

B/ Ces griefs ne pourront qu'être écartés.

Le législateur a décidé, ainsi qu'il résulte de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, de faire participer les collectivités territoriales, sur la période 2015-2017, à hauteur de 10,7 milliards d'euros au plan de 50 milliards d'économies prévu pour l'ensemble des administrations publiques Cet effort correspond au poids relatif des collectivités territoriales dans les dépenses publiques. Il se traduit, pour l'année 20015, par une réduction de 3,67 Mds€ du montant de la dotation globale de fonctionnement.

Cet effort représente 2,2 % des recettes réelles de fonctionnement des collectivités territoriales et 1,9 % de leurs recettes totales. Les communes contribueront à hauteur de 1,9 % de leurs recettes réelles de fonctionnement, les établissements publics de coopération intercommunale à hauteur de 2 %, les départements à hauteur de 1,77 % et les régions à hauteur de 1,97 %. Un tel effort ne peut être regardé, en lui-même, comme restreignant de manière excessive les ressources globales des collectivités territoriales.

Les députés requérants soutiennent que cet effort doit néanmoins être envisagé conjointement avec l'augmentation des montants consacrés aux dispositifs de péréquation.

Le Gouvernement estime que la mise en œuvre des mécanismes de péréquation entre collectivités territoriales ne peut être regardée, en tant que telle, comme portant atteinte à la libre administration des collectivités territoriales.

Comme le prévoit l'article 72-2 de la Constitution, les dispositifs de péréquation sont destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales. Le Conseil constitutionnel juge qu'ils doivent reposer sur des critères objectifs et rationnels et ne doivent pas restreindre les ressources des collectivités territoriales. Mais ces exigences doivent s'appliquer dans les critères utilisés par les dispositifs de péréquation. On ne peut, en revanche, soutenir que la montée en charge des dispositifs de péréquation porterait, par elle-même, atteinte à l'autonomie financière des collectivités territoriales.

Les députés requérants soutiennent également que la diminution de la dotation globale de fonctionnement irait de pair avec l'augmentation des dépenses obligatoires des collectivités territoriales.

Ils citent, à titre d'illustration, les dépenses engendrées par la réforme des rythmes scolaires. Il convient de relever, toutefois, que, bien qu'elle laisse aux communes une grande marge de liberté dans les conditions de prise en charge d'activités périscolaires pendant le temps libéré par les nouveaux rythmes scolaires et n'impose pas, dès lors, l'existence d'un mécanisme de compensation financière, cette réforme s'est accompagnée de la création d'un fonds financé par le budget de l'Etat pour appuyer les collectivités territoriales dans la mise en œuvre de cette réforme. Toutes les communes reçoivent une dotation de 50 euros par élève et les communes urbaines et rurales les plus en difficultés bénéficient de 40 euros supplémentaires.

De manière plus générale, comme l'a montré la Cour des comptes dans son rapport de 2013 sur les finances publiques locales, les collectivités territoriales disposent de marges de manœuvre réelles. Ainsi, les dépenses de personnel, qui représentent 37 % des dépenses réelles de fonctionnement, ont progressé de 3,1 % entre 2012 et 2013 et reposent majoritairement sur des choix de gestion locale. De même, les collectivités territoriales bénéficient de marges de manœuvres sur les achats et les charges externes, qui représentent 20 % des dépenses réelles de fonctionnement, et ont progressé de 2,9 % entre 2012 et 2013.

Il convient également de relever que la baisse de la dotation globale de fonctionnement ne saurait être envisagée indépendamment des recettes propres des collectivités territoriales. Ainsi, le financement des dépenses de formation professionnelle, qui relèvent des régions, a été profondément modifié lors de la réforme de la taxe d'apprentissage réalisée par la loi de finances pour 2014. De la même manière, les départements, qui disposent de moins de marges de manœuvre en raison du niveau élevé de leurs dépenses d'interventions, ont bénéficié de plusieurs mesures avec le relèvement des taux de droits de mutation à titre onéreux et la mise en œuvre d'un mécanisme de compensation et de péréquation et d'un fonds de solidarité.

A cet égard, il convient de constater que la réduction de la dotation globale de fonctionnement est sans incidence sur les recettes fiscales et les ressources propres des collectivités territoriales.

Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, la réduction de la dotation globale de fonctionnement ne saurait porter atteinte au principe d'autonomie financière des collectivités territoriales garanti par le troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution.

Ainsi l'article 23 est conforme à la Constitution.

IV/ SUR L'ARTICLE 31

A/ L'article 31 de la loi déférée diminue notamment le plafond de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée affectée aux chambres de commerce et d'industrie en le fixant à 506,12 M€.

Les sénateurs requérants soutiennent que cette diminution méconnaîtrait un principe selon lequel toute dérogation au principe d'universalité budgétaire impliquerait l'existence d'une relation directe entre les recettes affectées à une dépense et l'objet de celle-ci, et qu'il porte atteinte au principe de continuité du service public.

B/ Le Gouvernement considère que ces griefs ne pourront qu'être écartés.

Le Gouvernement estime que la constitutionnalité d'une taxe de rendement ne saurait dépendre de son affectation partielle ou totale à une personne morale distincte de l'Etat. Dès lors qu'elle répond à l'objectif de procurer des recettes pour les finances publiques et qu'elle frappe une capacité contributive définie de telle manière qu'elle respecte le principe d'égalité devant les charges publiques, sa constitutionnalité ne dépend pas de l'utilisation qu'il est prévu de faire des recettes ainsi procurées, ni de leur affectation ou non au budget général (voir, mutatis mutandis, la décision 2009-577 DC du 3 mars 2009 jugeant conforme à la Constitution la taxe sur les opérateurs de communication électronique instituée pour répondre au besoin de financement créé par la suppression partielle de la publicité sur la télévision publique).

Or, la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises présente bien toutes les caractéristiques d'une taxe de rendement qui frappe une capacité contributive (la part de la valeur ajoutée définie à l'article 1586 ter du code général des impôts) en lui appliquant un taux qui ne saurait être regardé comme susceptible de porter atteinte à l'égalité devant les charges publiques. Le taux de la taxe, qui était de l'ordre de 6 % en 2014 et qui sera de moins de 4 % en 2015, s'applique en effet au montant de la CVAE elle-même. Compte tenu du taux de la CVAE (1,5 % au maximum), la taxe additionnelle représente moins de 0,1 point d'augmentation du taux de la CVAE.

La circonstance que cette taxe ait été créée pour répondre à un besoin de financement des chambres de commerce et d'industrie est sans incidence sur sa constitutionnalité. Symétriquement, le fait que le montant affecté aux chambres de commerce et d'industrie soit plafonné n'est pas susceptible de mettre en cause la constitutionnalité d'une imposition qui pourrait être affectée entièrement au budget de l'Etat. La question des effets d'un tel plafonnement sur le besoin de financement des chambres de commerce et d'industrie est une question distincte de celle de la constitutionnalité de la taxe.

Aucun principe n'impose par ailleurs qu'une imposition de toute nature soit intégralement affectée à un tiers. Il résulte au contraire de l'article 2 de la loi organique relative aux lois de finances qu'une imposition de toute nature ne peut être affectée à un tiers « qu'à raison des missions de service public confiées à lui ». Il en résulte que si le produit d'une taxe affectée excédait ce qui est justifié par les missions de service public confiées à ce tiers, l'affectation pourrait, dans cette mesure, être regardée comme contraire à l'article 2.

Aucun principe ne s'oppose donc, en tant que tel, à ce que le législateur décide de plafonner le produit de l'imposition affectée aux tiers concernés et que le surplus soit reversé au budget général de l'Etat.

L'invocation de l'article 16 de la loi organique relative aux lois de finances selon lequel « certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses » est inopérante puisque cet article régit les budgets annexes, les comptes spéciaux et les procédures comptables particulières et non les impositions affectées à des tiers.

Mais, en tout état de cause, le grief tiré de ce qu'une partie du produit de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée affectée aux chambres de commerce et d'industrie serait reversée à l'Etat manque en fait.

La loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a instauré un mécanisme de répercussion de la baisse du plafonnement de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée sur le taux applicable aux entreprises.

Ce dispositif, décrit au 1 du III de l'article 1600 du code général des impôts, prévoit qu'en 2015, le taux national de la taxe additionnelle sera fixé en appliquant au taux pour 2014 le rapport entre le montant du plafond prévu par la loi de finances et les montants perçus par les chambres en 2014.

Le taux national de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée sera donc de 3,93 % en 2015. Aucun écrêtement de la CVAE ne sera effectué au profit du budget de l'Etat.

De la même manière, le grief tiré de ce que ce plafonnement porterait atteinte au principe de continuité du service public ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté.

Il n'est pas établi que les missions des chambres de commerce et d'industrie puissent être regardées comme répondant à des exigences constitutionnelles. Il convient de constater, à cet égard, que le Conseil constitutionnel a déjà eu l'occasion de juger que l'autonomie financière des chambres de commerce et d'industrie ne constituait pas un principe fondamental reconnu par les lois de la République (décision n°2013-313 QPC, cons. 2 et 6).

Mais, en tout état de cause, le plafonnement décidé par le législateur n'est pas susceptible de remettre en cause les missions d'intérêt général que poursuivent les chambres de commerce et d'industrie.

Le Gouvernement a engagé, depuis 2012, un travail approfondi avec le Parlement sur la fiscalité affectée aux chambres de commerce et d'industrie dans un triple objectif :
d'allègement de la fiscalité en faveur des entreprises,
de diminution de leurs dépenses qui constituent des dépenses publiques,
et de réduction des réserves financières accumulées depuis 2002 dans le chef de ces établissements publics.

Dans le cadre de la modernisation de l'action publique, le Gouvernement a saisi l'inspection générale des finances (IGF), le conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGEIET) ainsi que l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) d'une mission visant à proposer une évolution structurelle des réseaux des CCI et des chambres de métiers et d'artisanat (CMA) en vue de la mise en place d'un nouvel équilibre économique dans le contexte du rétablissement des finances publiques.

Le volume des recettes fiscales affectées aux chambres de commerce et d'industrie a augmenté de 19 % en euros constants de 2002 à 2012. Ces recettes sont, par ailleurs, très dynamiques. En 2012, le produit de ces taxes s'est élevé à 1 395 M€ contre 1 294 M€ en 2011, soit une hausse de 100 M€ sur un an.

L'analyse réalisée par la mission a fait ressortir une carence dans le pilotage du niveau de financement des réseaux, se traduisant sur les dix dernières années par l'affectation d'un volume de recettes fiscales excédant les besoins des chambres, compte tenu notamment de leur capacité à générer d'autres ressources.

Ce sur-financement a alimenté la constitution d'un fonds de roulement qui représente 200 jours de fonctionnement en moyenne pour l'ensemble des chambres de commerce et d'industrie, alors que la marge de sécurité communément retenue pour les établissements publics de l'Etat est comprise entre 60 et 90 jours. L'analyse des bilans des chambres a ainsi fait ressortir l'existence de plus de 2,3 milliards d'euros de disponibilités et de valeurs mobilières de placements à moins d'un an.

Il convient, enfin, de relever que les recettes fiscales affectées aux chambres de commerce et d'industrie ne représentent qu'un tiers de leurs ressources totales.

Il ne peut donc être sérieusement soutenu que la diminution des impositions affectées aux chambres de commerce et d'industrie de 200 M€, pour réduire de manière équivalente l'imposition des entreprises, empêcherait les chambres de commerce et d'industrie de remplir leurs missions d'intérêt général.

Les griefs des sénateurs requérants ne pourront qu'être écartés.

V/ SUR L'ARTICLE 33

A/ L'article 33 de la loi déférée prévoit d'opérer un prélèvement sur les fonds de roulement des chambres de commerce et d'industrie via le fonds de financement des chambres de commerce et d'industrie de région pour assurer le reversement au budget général de l'État de la somme de 500 M€.

Les députés et les sénateurs auteurs des saisines soutiennent que cet article méconnaît la garantie des droits protégée par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et qu'il porte atteinte au principe d'égalité devant la loi et devant les charges publiques.

B/ Ces griefs sont infondés.

Les chambres de commerce et d'industrie sont des établissements publics de l'Etat financés en partie par des ressources publiques. Comme l'a jugé le Conseil constitutionnel, comme établissement public de l'Etat, elles ne sauraient invoquer un quelconque principe d'autonomie financière. Il est loisible au législateur de procéder à un ajustement des ressources qui leur ont été transférées pour tenir compte du sur-financement qui leur a été octroyé et de l'accumulation excessive de leurs réserves. Elles ne sauraient donc utilement invoquer la garantie des droits protégée par l'article 16 de la Déclaration de 1789 pour s'opposer au prélèvement exceptionnel effectué sur leur fonds de roulement par l'article 33 de la loi déférée afin de procéder à cet ajustement.

Il convient, à cet égard, de constater que, compte tenu du fait que le prélèvement porte sur des chambres de commerce d'industrie dont le fonds de roulement dépasse 120 jours de charges de fonctionnement, les auteurs de la saisine ne sauraient sérieusement invoquer le fait que l'émission d'un titre de perception avant le 15 mars les mettraient en situation de grave difficulté financière.

Le prélèvement opéré sur les fonds de roulement des chambres de commerce et d'industrie via le fonds de financement des chambres de commerce et d'industrie de région ne méconnaît pas le principe d'égalité. Il repose sur des critères objectifs et rationnels au regard de l'objectif recherché par le législateur.

Conformément à l'objectif poursuivi par le législateur, ce prélèvement ne portera que sur les établissements qui ont accumulé des réserves financières importantes. Il convient de constater, à cet égard, que l'existence d'un fonds de roulement supérieur à 120 jours de charges de fonctionnement est un critère objectif. Le fonds de roulement est précisément défini par le plan comptable applicable aux chambres de commerce et d'industrie prévu l'article A. 712-41 du code de commerce. Il peut être clairement défini à partir des données comptables de l'exercice 2013 qui sont les données les plus récentes.

Le législateur a ensuite précisé la manière dont serait calculé ce prélèvement en tenant compte à la fois de l'excédent du fonds de roulement de chaque établissement par rapport à la limite des cent vingt jours de fonctionnement et du poids économiques de chaque établissement.

Le législateur a défini la part relative de ces deux critères en les pondérant respectivement à 70 % et 30 % pour fixer, dans la loi, le prélèvement au profit du fonds de financement des chambres de commerce et d'industrie de région pour chaque chambre de commerce et d'industrie concernée.

Le critère du poids économique de chaque établissement permet de tenir compte, contrairement à ce que soutiennent les auteurs des saisines, des tailles différentes des chambres de commerce et d'industrie et notamment de la situation des plus petites d'entre elles. La notion de poids économique, bien qu'établie initialement pour opérer les fusions entre chambres, est définie avec précision aux articles L. 711-1 et R. 713-66 du code de commerce. Elle est parfaitement connue par les chambres de commerce et d'industrie qui produisent l'étude qui permet de définir le poids économique avant sa transmission au préfet ou au préfet de région. Cette notion, centrale pour le fonctionnement et la gouvernance des chambres de commerce et d'industrie, est donc totalement objective.

De la même manière, le législateur a pu, pour établir la valeur du premier critère, décider de ne pas inclure dans le calcul de l'excédent du fonds de roulement les services budgétaires portuaires et aéroportuaires et les ponts gérés par les chambres de commerce et d'industrie. Ces données financières sont d'une nature très différente des données financières qui concernent les autres activités des CCI, à tel point que l'article A712-26 du code de commerce prévoit que ces activités soient portées par des services budgétaires dédiés. L'exclusion des données relatives à ces concessions permet de traiter de la même manière, du point de vue de la répartition du prélèvement, deux chambres qui ne diffèreraient que parce que l'une gère un port ou un aéroport, ce qui peut générer des flux financiers importants pour la CCI et dont l'ampleur peut être sans lien avec ses autres missions de service public. Or ce sont ces dernières qui sont financées par le produit de la fiscalité affectée aux chambres et qui constituent ainsi l'assiette légitime de répartition du prélèvement.

L'article 33 est donc conforme à la Constitution.

VI/ SUR LES ARTICLES 40, 49 ET 52

A/ L'article 40 de la loi déférée modifie les recettes du compte d'affectation spéciale « gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'Etat » pour y inclure le produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquence comprises entre 694 MHz et 790 MHz. Les articles 49 et 52 ainsi que les états A et D annexés à la loi de finances évaluent le produit de ces redevances à 2,144 Md€.

Les députés et les sénateurs auteurs des saisines soutiennent que ces dispositions portent atteinte à la sincérité de la loi de finances. Les sénateurs requérants soutiennent également qu'elles méconnaîtraient les exigences inhérentes au bon usage des deniers publics.

B/ Tel n'est pas le cas.

Les fréquences comprises entre 694 MHz et 790 MHz, dites fréquences de la « bande des 700 MHz », ont été libérées par les évolutions de format de la télévision terrestre numérique (TNT). La conférence mondiale des radiocommunications de l'année 2012 a arrêté le principe de réattribuer ces fréquences en Europe, en Moyen-Orient et en Afrique aux opérateurs de service mobile et notamment aux opérateurs de haut débit sans fil. Cette réattribution se fera contre redevance. Conformément aux engagements de la loi de programmation militaire, ces redevances viendront alimenter le compte d'affectation spécial « gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'Etat » qui permet notamment de financer des dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à l'interception ou au traitement des émissions électromagnétiques, à des fins de surveillance ou de renseignement.

Les députés et auteurs de la saisine soutiennent que le calendrier de l'attribution de ces licences ne permettra pas de percevoir ces redevances avant la fin de l'année 2015.

Le Gouvernement tient, en premier lieu, à souligner que les griefs invoqués par les requérants sont inopérants à l'encontre de l'article 40 de la loi déférée qui se contente, dans le respect des dispositions de l'article 19 de la loi organique relative aux lois de finances, d'étendre les recettes du compte d'affectation spéciale au produit des redevances de la bande 700 MHz. Et, s'agissant d'un compte d'affectation spéciale, les dispositions en cause ne sauraient avoir d'incidence sur l'équilibre budgétaire et donc sur la sincérité de la loi de finances, dès lors que les dépenses d'un compte d'affectation spéciale ne peuvent, en vertu de l'article 21 de la LOLF, excéder le total des recettes constatées et que le législateur a décidé d'inscrire, au titre des redevances de la bande 700 MHz, le même montant en dépenses et en recettes dans ce compte d'affectation spéciales, ce qui signifie que cette opération n'a aucun impact sur l'équilibre du budget général.

Mais, en tout état de cause, si un processus d'attribution des licences est évidemment soumis à des aléas, le calendrier prévu par le Gouvernement devrait permettre de percevoir les redevances en décembre 2015 comme l'a d'ailleurs indiqué le Premier ministre dans un communiqué du 10 décembre dernier. L'ARCEP a lancé une consultation publique le 16 décembre dernier pour une durée de deux mois. A l'issue de cette consultation, l'ARCEP élaborera le cadre d'attribution de la bande 700 MHz. La consultation des opérateurs devrait ainsi commencer à l'été pour que les offres puissent être remises à la fin du mois d'octobre.

Comme il a été indiqué plus haut, le principe d'attribution de la bande 700 MHz a déjà été arrêté par la Conférence mondiale des radiocommunications en 2012. La Conférence mondiale qui se réunira au mois de novembre 2015 se bornera à entériner les conditions techniques d'utilisation de cette bande de fréquences par les systèmes mobiles. La Conférence européenne des administrations des postes et télécommunications, mandatée en mars 2013 par la Commission européenne, a déjà arrêté en novembre dernier les règles permettant d'harmoniser ces conditions techniques au sein des Etats membres de l'Union européenne. Ces propositions ont été présentées aux autres associations régionales (Union arabe et Union africaine) et favorablement accueillies. Les conditions techniques qui serviront à la consultation des opérateurs sont donc déjà connues. Mais les offres des opérateurs ne deviendront définitives qu'après la réunion de la Conférence mondiale des radiocommunications.

L'ensemble de ce calendrier est donc compatible avec la perception de recettes liées à ces redevances avant la fin de l'année 2015.

Il va de soi, néanmoins, que l'évaluation des produits liés à ces redevances ne saurait conduire le Gouvernement, si le marché était défavorable, à brader les licences de la bande 700 MHz. La simple évaluation des produits dans un compte d'affectation spéciale ne saurait être regardée comme méconnaissant les exigences liées au bon usage des deniers publics.

Dans ces conditions, les griefs invoqués ne pourront qu'être écartés.

VII/ SUR L'ARTICLE 78

A/ L'article 78 aggrave la pénalité applicable aux entreprises en cas de défaut de réponse ou de réponse partielle à une mise en demeure de produire la documentation relative aux prix de transfert.

Les sénateurs auteurs de la saisine soutiennent que cet article méconnaît le principe de proportionnalité des délits et des peines.

B/ Ce grief est infondé.

Le Conseil constitutionnel a estimé qu'en réprimant d'une peine dont le montant peut atteindre 0,5 % du chiffre d'affaires le défaut de réponse ou la réponse partielle à une mise en demeure adressée par l'administration en matière de contrôle des prix de transferts, le législateur avait retenu un critère de calcul du maximum de la peine sans lien avec les infractions réprimées et qui revêtait un caractère manifestement hors de proportion avec leur gravité (décision n°2013-685 DC, cons. 97).

Tel n'est pas le cas de la pénalité définie par l'article 78 de la loi déférée.

Face à une documentation des prix de transfert insuffisante, l'administration sera amenée à demander, pour les transactions concernées par un prix de transfert, des éléments complémentaires.

Ainsi, si une société mère fournit des services différents à différentes filiales, comme les redevances liées à l'utilisation des marques, des services de recherche et développement ou des services de comptabilité, l'administration sera amenée à regarder si chacune de ces transactions est documentée et, le cas échéant, à mettre en demeure l'entreprise de justifier, pour une transaction donnée, le prix de transfert. Il en ira de même pour des transferts financiers comme l'octroi de garanties ou de prêts à différentes filiales. Il en ira également de même pour les différentes livraisons de biens qui pourront intervenir entre sociétés d'un même groupe.

La pénalité instaurée par l'article 78 ne pourra s'appliquer qu'à des transactions bien identifiées pour lesquelles les entreprises n'auront pas produit la documentation relative aux prix de transfert en dépit de la mise en demeure de l'administration. En revanche, elle ne s'appliquera pas aux transactions pour lesquelles la documentation relative au prix de transfert a été produite. Et, par définition, elle ne pourra s'appliquer aux opérations réalisées par la société vérifiée qui n'entrent pas dans le domaine des prix de transfert.

Ainsi, si une société A achète une de ses matières premières à plusieurs de ses filiales dans différents pays et vend des produits finis uniquement à des tiers (hors groupe), le chiffre d'affaires est égal aux ventes faites à des tiers. Les transactions intra-groupe correspondent aux seuls achats de matière première. Si la société ne fournit pas la documentation relative au prix de transfert de ces transactions avec une de ses filiales en dépit de la mise en demeure de l'administration, l'amende sera donc égale à 0,5 % des seules transactions avec cette filiale. Avec la disposition censurée dans la loi de finances pour 2014, l'amende aurait pu être portée à 0,5 % des ventes faites à des tiers, alors même que ces ventes n'avaient pas à figurer dans la documentation prévue à l'article L 13 AA du LPF.

La pénalité ainsi instaurée présente donc un lien direct avec le manquement constaté à savoir le refus de présenter, en dépit d'une mise en demeure de l'administration, les éléments de détermination des prix de transfert.

Et la peine proportionnelle pouvant atteindre, compte tenu de la gravité des manquements, à 0,5 % du montant des transactions non documentées après mise en demeure ou à 5 % du montant des rectifications du résultat fondées sur l'article 57 du CGI, ne peut être regardée comme disproportionnée compte tenu du manquement constaté.

Cet article 78 est conforme à la Constitution.

VIII/ SUR L'ARTICLE 79

A/ L'article 79 de la loi déférée instaure une amende fiscale pour les conseils apportant leur concours à des montages d'évasion fiscale.

Les députés requérants soutiennent que cette disposition méconnaît le droit à un recours effectif garanti par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

B/ Ce grief ne pourra qu'être écarté.

Le dispositif de sanction instauré par l'article 79 prévoit qu'une personne qui apporte son aide ou son assistance à une fraude fiscale sanctionnée par un abus de droit encourra une amende proportionnelle correspondant à 5 % du chiffre d'affaires ou des recettes brutes perçus en raison des faits sanctionnés par la procédure d'abus de droit.

La procédure d'abus de droit se caractérise soit par l'utilisation de structures fictives soit par des montages à but exclusivement fiscal recherchant l'application littérale des textes à l'encontre des objectifs du législateur. La mise en place de ces structures et montages nécessite souvent le recours à des prestations de conseils ou d'intermédiation de la part de divers professionnels (avocats, gestionnaires de patrimoine, banques, conseils divers,...). Ces professionnels sont rémunérés pour ces prestations. C'est le montant de ces rémunérations particulières qui servira d'assiette à l'amende pour autant que l'intentionnalité et le lien direct avec l'abus de droit soient démontrés.

Le dispositif prévu par le législateur ne méconnaît pas le droit à un recours effectif et les droits de la défense.

Le législateur impose que l'administration démontre l'existence de l'élément intentionnel dans le chef de la personne qui apporte son aide ou son assistance à un abus de droit. Il a également prévu que la procédure de sanction prévue à l'article L. 80 D du livre des procédures fiscales soit applicable. En application de cet article, les sanctions devront être motivées et elles ne pourront être prononcées qu'après l'expiration d'un délai de trente jours à compter de la notification du document par lequel l'administration a fait connaître au contribuable la sanction qu'elle se propose d'appliquer, les motifs de celle-ci et la possibilité pour l'intéressé de présenter ses observations dans ce délai.

Ces deux exigences imposeront à l'administration de décrire les faits ayant conduit à l'application de la procédure d'abus de droit ainsi que l'indication de l'analyse juridique de l'administration fondant cette procédure. Elles imposeront également à l'administration de produire les pièces sur lesquelles elle se fonde pour considérer que le conseil a apporté intentionnellement son concours à l'abus de droit.

Un exemple concret permet d'illustrer la manière dont sera assuré le respect des droits du conseil et notamment le respect des droits de la défense. On peut ainsi prendre l'exemple d'une vérification de comptabilité d'une société qui serait effectuée courant 2018 et porterait notamment sur l'exercice comptable 2015.

Au cours de ce contrôle, l'administration relève un montage artificiel ayant pour objet exclusif de réduire le montant de l'impôt sur les sociétés dû au titre de l'exercice 2015. Les éléments ainsi découverts par l'administration permettent de caractériser un montage constitutif d'un abus de droit sur le fondement de la fraude à la loi. Des éléments recueillis dans le cadre du contrôle sur place de l'entreprise ou d'une procédure de visite et de saisie prévue à l'article L. 16 B du LPF, comme par exemple une note juridique, attestent qu'un conseil a participé activement à la mise en place de ce montage.

L'administration adresse une proposition de rectification en matière d'impôt sur les sociétés, le 10 décembre 2018, à la société fondée sur les dispositions de l'article L. 64 du LPF.

A compter de la date de notification de ce rehaussement à la société, elle pourra notifier l'amende prévue par l'article 1740 C du CGI au conseil qui a aidé à la mise en œuvre de cette fraude à la loi.

L'administration devra toutefois en informer le conseil ayant apporté son assistance à la mise en place de ce montage avant le 31 décembre 2019. L'amende est en effet soumise à la prescription de droit commun prévue au deuxième alinéa de l'article L. 188 du LPF. La prescription est donc atteinte à la fin de la quatrième année suivant celle au cours de laquelle les infractions ont été commises.

L'information apportée au conseil pour fonder l'amende portera à la fois sur l'abus de droit constaté et sur les pièces recueillies au cours du contrôle qui démontrent la participation active du Conseil au montage. Il convient de rappeler, à cet égard, que la charge de la preuve incombant à l'administration, elle devra disposer des éléments factuels permettant de démontrer l'intentionnalité de l'infraction.

Les deux procédures, celle à l'encontre de la société fondée sur la procédure d'abus de droit et celle envers le conseil, suivront leur cours en parallèle, étant rappelé que la procédure à l'encontre du conseil sera liée en partie à l'issue de la première. Dans le cas où, par une décision définitive, le juge de l'impôt considérerait qu'il n'y a pas abus de droit dans le cadre de la procédure à l'encontre de la société, l'amende appliquée au conseil ne serait pas maintenue.

Mais le Conseil pourra également contester l'ensemble des éléments de fait et de droit sur lesquels s'appuie l'administration. Il pourra notamment contester l'existence d'un l'abus de droit qui constitue l'un des fondements de l'amende. Il pourra également contester le caractère intentionnel de son intervention en s'appuyant sur les pièces découvertes par l'administration lors de la vérification de comptabilité.

L'article 79 est donc conforme à la Constitution.

IX/ SUR L'ARTICLE 82

A/ L'article 82 de la loi déférée place sous le plafond spécifique de 18 000 euros applicable aux avantages fiscaux perçus au titre de certains investissements réalisés outre-mer la réduction d'impôt prévue au XII de l'article 199 novovicies du code général des impôts pour favoriser l'investissement locatif intermédiaire outre-mer.

Les députés auteurs de la saisine soutiennent que cette disposition aurait dû être placée dans la première partie de la loi de finances.

B/ Ce grief n'est pas fondé.

En application du I de l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances, la première partie de la loi de finances doit comporter les dispositions relatives aux ressources de l'Etat qui affectent l'équilibre budgétaire.

Tel n'est pas le cas des dispositions de l'article 82 qui prévoient, dans son II, que l'intégration de la réduction prévue au XII de l'article 199 novovicies du code général des impôts ne s'appliquera qu'à compter de l'imposition des revenus de l'année 2015. Ces dispositions n'auront donc un impact qu'à compter de l'année 2016. N'affectant pas l'équilibre budgétaire de l'année 2015, elles n'avaient donc pas à figurer dans la première partie de la loi de finances, mais bien dans sa seconde partie.

***

Pour l'ensemble de ces raisons, le Gouvernement est d'avis que les griefs articulés dans les saisines ne sont pas de nature à conduire à la censure de la loi déférée.

Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.