Décision n° 2014-689 DC du 13 février 2014 - Observations complémentaires du Gouvernement

I/ Le quatrième alinéa de l'article 46 de la Constitution prévoit que « les lois organiques relatives au Sénat doivent être votées dans les mêmes termes par les deux assemblées ».

Le projet de loi organique interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur prévoyait des dispositions renforçant les incompatibilités entre le mandat de député et certaines fonctions exécutives locales. En application de l'article L.O. 297 du code électoral, ces dispositions avaient vocation à s'appliquer aux sénateurs. L'article 3 du projet de loi modifiait également, dans les mêmes termes, les articles du code électoral pour étendre la liste des cas pouvant donner lieu au remplacement sans élection partielle des députés (article L.O. 176) et des sénateurs (article L.O. 319). Il modifiait, par coordination, mais dans des termes différents, les articles du code électoral prévoyant le recours à une élection partielle pour les députés (article L.O. 178) et les sénateurs (article L.O. 322).

Saisi du projet adopté en première lecture par l'Assemblée Nationale, le Sénat a modifié l'article L.O. 297 du code électoral pour prévoir un dispositif spécifique d'incompatibilité pour l'exercice du mandat de sénateur. Il a également supprimé la modification de l'article L.O. 319 du code électoral.

Après le constat de désaccord de la commission mixte paritaire, l'Assemblée Nationale a rétabli le texte qu'elle avait adopté en première lecture.

Certains sénateurs ont fait valoir qu'une telle procédure méconnaissait les dispositions du quatrième alinéa de l'article 46 de la Constitution en permettant à l'Assemblée nationale de modifier des règles spécifiques au Sénat.

II/ Le Gouvernement n'est pas de cet avis.

1/ La jurisprudence récente du Conseil constitutionnel a permis de clarifier la notion de « loi organique relative au Sénat ».

Lorsque des dispositions organiques créent des règles identiques pour les députés et les sénateurs, elles ne peuvent être regardées comme étant « relatives au Sénat » au sens du quatrième alinéa de l'article 46 de la Constitution.

Dans sa décision n°2011-628 DC, le Conseil constitutionnel a examiné si l'ensemble des dispositions qui modifiaient les règles d'inéligibilité des députés, applicables aux sénateurs en application de l'article L.O. 297, avait été adopté conformément aux règles de procédure fixées par les trois premiers alinéas de l'article 46 de la Constitution.

Il a vérifié qu'avaient été votés dans les mêmes termes par les deux assemblées, comme l'impose le quatrième alinéa du même article 46, le paragraphe II de l'article 1^er de la loi organique, qui abaissait l'âge d'éligibilité pour être sénateur de 30 à 24 ans, et l'article 17 de cette même loi organique qui fixait des inéligibilités particulières applicables à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France, différentes de celles posées à un autre article pour les députés représentant les Français de l'étranger.

Il n'a pas considéré qu'entrait dans le champ du quatrième alinéa de l'article 46 de la Constitution, l'article 16 de la loi organique qui créait un article spécifique pour prévoir l'application aux sénateurs en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis-et-Futuna de règles d'inéligibilité applicables à l'élection des députés dans ces collectivités.

Comme l'a souligné le commentaire aux cahiers du Conseil constitutionnel, cette décision montre « qu'est une loi relative au Sénat une loi qui lui est propre. Tel n'est pas le cas d'une loi dont les mêmes dispositions concernent les deux assemblées. »

Le Conseil constitutionnel a appliqué cette jurisprudence aux règles d'incompatibilité s'appliquant aux parlementaires. Dans sa décision n° 2013-675 DC, le Conseil constitutionnel a vérifié que les dispositions de la loi organique relative à la transparence de la vie publique qui modifiaient les règles d'incompatibilité applicables aux députés et, en vertu de l'article L.O. 297 du même code, aux sénateurs, avaient été adoptées dans le respect des règles de procédure prévues par les trois premiers alinéas de l'article 46 de la Constitution sans examiner si elles avaient été adoptées dans les mêmes termes par les deux assemblées.

2/ Au vu de cette jurisprudence, le Gouvernement estime qu'aucune disposition de la loi organique interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur n'est « relative au Sénat » au sens du quatrième alinéa de l'article 46 de la Constitution.

Les sept premiers articles de la loi fixent des règles d'incompatibilité qui sont communes à l'ensemble des parlementaires. Ils ne créent aucune règle propre aux sénateurs. Ils ne peuvent donc être regardés comme relevant de la catégorie des lois organiques « relatives au Sénat ».

Le Gouvernement considère que le fait que les sénateurs s'opposent à ce que leur soient appliquées des dispositions communes à l'ensemble des parlementaires ne saurait faire regarder ces dispositions communes comme des dispositions propres au Sénat. Une telle interprétation méconnaîtrait les termes mêmes du quatrième alinéa de l'article 46 dont les conditions doivent être contrôlées de manière objective au vu de la loi définitivement adoptée.

A cet égard, le Conseil constitutionnel a déjà jugé que l'introduction par le Sénat en première lecture d'amendements qui seraient relatifs au Sénat mais qui sont ensuite écartés par l'Assemblée nationale ne permet pas de changer une loi organique en loi organique relative au Sénat (décision n° 2001-444 DC).

De même, le Gouvernement ne peut souscrire à l'argument selon lequel les dispositions de l'article 24 de la Constitution impliqueraient de permettre le cumul entre le mandat de sénateur et des fonctions exécutives locales.

Les dispositions de l'article 24 de la Constitution impliquent que le Sénat, dans la mesure où il assure la représentation des collectivités territoriales de la République, soit élu par un corps électoral qui est lui-même l'émanation de ces collectivités. Elles ne sauraient s'opposer à ce que des règles communes d'incompatibilité entre un mandat de parlementaire et un mandat exécutif local s'appliquent à l'ensemble des parlementaires qui représentent le peuple français.

Le Gouvernement tient d'ailleurs à rappeler que ce régime d'incompatibilité permettra de cumuler un mandat local avec un mandat de député ou de sénateur et de permettre ainsi aux parlementaires qui le souhaitent de conserver un ancrage local.

Le III de l'article 8 de la loi organique modifie l'article L.O. 319 dans les mêmes termes que l'article L.O. 176 pour prévoir l'application des règles identiques aux députés et aux sénateurs élus au scrutin majoritaire. Le Conseil constitutionnel a déjà estimé qu'une loi organique qui modifiait dans les mêmes termes ces deux articles n'était pas une loi relative au Sénat (décision n°2011-333 DC du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits).

Le IV de ce même article est une disposition de coordination de l'article L.O. 322 pour tenir compte des nouvelles règles ainsi fixées. Il ne modifie pas les règles applicables au remplacement des sénateurs élus au scrutin proportionnel qui sont propres au Sénat.

L'article 12 prévoit des conditions d'entrée en vigueur identiques pour l'Assemblée nationale et le Sénat en prévoyant que les nouvelles règles d'incompatibilité s'appliqueront à tout parlementaire à compter du premier renouvellement de l'assemblée à laquelle il appartient suivant le 31 mars 2017. Ces dispositions s'appliqueront ainsi à l'ensemble des députés à compter du renouvellement de l'Assemblée nationale prévu au mois de juin 2017 et à l'ensemble des sénateurs à compter du renouvellement partiel du Sénat prévu au mois de septembre 2017. Ce décalage est lié à la date des renouvellements des deux assemblées et non à l'existence d'une disposition qui serait propre au Sénat.

Dans ces conditions, le Gouvernement estime qu'aucune disposition de la loi organique interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur ne peut être regardée comme une disposition relative au Sénat qui, en vertu du quatrième alinéa de l'article 46 de la Constitution, devait être adoptée dans les mêmes termes par les deux assemblées.