Décision n° 2013-684 DC du 29 décembre 2013 - Saisine par 60 sénateurs

Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les Conseillers,

Les Sénateurs soussignés (1) ont l'honneur de soumettre à votre examen, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi de finances rectificative pour 2013 aux fins de déclarer contraires à la Constitution certaines de ses dispositions (2).

I - S'agissant de l'article 7 bis

Introduit par voie d'amendement, cet article a pour objet de modifier l'article 1649 AA du code général des impôts en imposant aux souscripteurs des contrats de capitalisation ou des placements de même nature : « de déclarer, en même temps que leur déclaration de revenus, les références des contrats ou placements concernés, la date d'effet et la durée de ces contrats ou placements, les opérations de remboursement et de versement des primes effectuées au cours de l'année précédente et, le cas échéant, la valeur de rachat ou le montant du capital garanti, y compris sous forme de rente, au 1^er janvier de l'année de la déclaration ».

Les Sénateurs requérants estiment que l'article 7 bis de la présente loi est contraire au principe constitutionnel de respect de la vie privée.

Ce principe constitutionnel tire son origine de l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 à travers « les droits naturels et imprescriptibles de l'homme ».

Votre Conseil, à travers une jurisprudence constante, a signalé la nécessité de protéger la vie privée, tout en admettant que cette protection pouvait connaitre des limites pour un motif d'intérêt général.

Le contrôle de constitutionnalité afférant à la vie privée a donc été rationalisé au fil des décisions, notamment en utilisant deux prismes : la justification de cette atteinte à la vie privée par un motif d'intérêt général et la proportionnalité des dispositions contestées à l'objectif qui leur est assigné.

Cette démarche fut renouvelée dans une jurisprudence récente du 22 mars 2012 sur la loi relative à la protection de l'identité, où votre Conseil a été amené à se prononcer sur la création d'un fichier biométrique de la population française. Dans un de ses considérants, votre Conseil précise que : « Eu égard à la nature des données enregistrées, à l'ampleur de ce traitement, à ses caractéristiques techniques et aux conditions de sa consultation, les dispositions de l'article 5 portent au droit au respect de la vie privée une atteinte qui ne peut être regardée comme proportionnée au but poursuivi » (3).

Cette approche de votre Conseil est très proche des préconisations de la Commission Nationale de l'Informatique et des Libertés (CNIL) en matière de respect des principes en matière de constitution de fichiers. En effet, l'article 6 de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés dispose que les données « sont collectées pour des finalités déterminées, explicites et légitimes ». Ce même article dispose ensuite que les données doivent être : « adéquates, pertinentes et non excessives au regard des finalités pour lesquelles elles sont collectées ».

En d'autres termes, un fichier chargé de collecter des données personnelles, doit, à la vue du corpus constitutionnel et législatif, avoir une finalité précise et ne pas être excessif.

Au cas présent, les requérants estiment que les informations collectées à l'article 7 bis ne sont pas justifiées et excessives au regard du but poursuivi.
Parce qu'adoptées par voie d'amendement, les dispositions de l'article 7 bis n'ont fait l'objet d'aucune évaluation préalable, ni d'aucune justification. L'exposé sommaire de l'amendement qui a introduit cet article ne révèle rien sur le but poursuivi par ces dispositions puisqu'il y est écrit : « Les moyens de l'administration fiscale pour connaître l'encours des contrats d'assurance-vie sont limités. En l'absence de versement de revenus, il n'existe aucun moyen de recoupement fondé sur des déclarations de tiers. Afin de renforcer la capacité de contrôle de l'administration sur ce type de placement, il est proposé d'instituer de nouvelles obligations déclaratives à la charge de l'assureur ou du souscripteur, si le contrat est souscrit auprès d'un organisme établi hors de France ».

Ainsi, le législateur reste muet en ce qui concerne l'utilisation de ces informations personnelles. En effet, il ressort de l'analyse de ces dispositions et des justifications qui leur sont apportées, que ces contrôles supplémentaires en prise directe avec la vie privée ne peuvent pas être justifiés par un motif d'intérêt général.

Outre l'absence de justification, les dispositions contestées obligeront les souscripteurs des contrats de capitalisation ou des placements de même nature à donner des informations non seulement sur leurs avoirs mais aussi sur leur personne, avec des caractéristiques nominatives et patrimoniales touchant à la vie privée. L'atteinte à la vie privée est donc manifeste. De plus, parce que ce type de contrat est très répandu, environ 50 millions de contrats, une très grande partie de la population française se verra contrainte de fournir de telles informations.

Plus grave encore, la procédure d'adoption, par amendement, sans étude d'impact, et les dispositions elles-mêmes, ne fournissent aucune garantie en ce qui concerne la collecte, l'enregistrement, la conservation, la consultation et la communication de ces données à caractère personnel.

De telles dispositions doivent être mise en oeuvre dans le respect des principes de finalité et de proportionnalité exigés par la CNIL et la Cour européenne des droits de l'homme. L'article 7 bis se caractérise donc par l'absence d'intervention de la CNIL en ce qui concerne le contrôle du fichier, préalablement à son entrée en vigueur et au cours de son utilisation.

Or, ce devoir de sécurisation des informations personnelles relève de la compétence du législateur en vertu de l'article 34 de la constitution puisqu'il appartient au législateur de fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques. Puisque ces garanties sont absentes du présent article, le législateur a méconnu la compétence qu'il tient de la Constitution et s'est rendu coupable d'incompétence négative.

Pour ces raisons, les requérants estiment que l'article 7 bis de la loi de finances rectificative pour 2013 est contraire au principe constitutionnel de respect de la vie privée et doit donc être déclaré contraire à la Constitution.

II - S'agissant de l'article 27

L'article 27 intègre un ensemble de dispositions afférentes au financement de l'apprentissage. Dans cette optique, il établit la fusion de la contribution au développement de l'apprentissage et de la taxe d'apprentissage et prévoit, en conséquence, de refonder les modalités de répartition de la taxe d'apprentissage. De cette manière, les ressources perçues par les régions seront garanties sur la base d'un plancher fixé par le projet d'article à hauteur de 55 % de la taxe d'apprentissage.

Les requérants estiment que les dispositions précitées sont contraires au principe de qualité de la loi et de sécurité juridique.

1. Sur le non-respect de l'exigence constitutionnelle de la qualité de la loi

La notion de sécurité juridique est présente dans le contrôle de constitutionnalité comme le souligne dans son exposé du 20 septembre 2005, M. Olivier Dutheillet de Lamothe :
« L'exigence de sécurité juridique apparaît, comme l'a souligné une doctrine abondante, comme une référence implicite majeure du contrôle de constitutionnalité des lois aujourd'hui » (4).

Cette notion se rattache, par ailleurs, à deux notions consacrées par la doctrine constitutionnelle : la notion de « sûreté », telle que présente dans les articles 2 et 7 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, et la notion de « garantie des droits » inscrite à l'article 16 de la dite déclaration.
Ce principe de sécurité juridique peut se décliner de deux manières différentes qui sont autant de principes constitutionnels abondamment utilisés dans la jurisprudence du Conseil Constitutionnel à savoir : la non rétroactivité de la loi et la qualité de la loi.

Dans le cas soumis à votre Conseil, les requérants estiment que les dispositions contestées sont contraires au principe de qualité de la loi. Celui-ci se décline en plusieurs sous catégories dont la régulation temporelle de l'action législative qui conduit à la protection des droits acquis. Les requérants considèrent que les droits acquis par l'adoption de la loi n°2007-130 du 31 janvier 2007 de modernisation du dialogue social n'ont pas été respectés.

En effet, la loi précitée prévoit en son article 1^er que « Tout projet de réforme envisagé par le Gouvernement qui porte sur les relations individuelles et collectives du travail, l'emploi et la formation professionnelle et qui relève du champ de la négociation nationale et interprofessionnelle fait l'objet d'une concertation préalable avec les organisations syndicales de salariés et d'employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel en vue de l'ouverture éventuelle d'une telle négociation ». L'article 1^er précise ensuite la marche à suivre pour le législateur en disposant que : « Le Gouvernement soumet les projets de textes législatifs et réglementaires élaborés dans le champ défini par l'article L. 101-1, au vu des résultats de la procédure de concertation et de négociation ».

Or, les dispositions de l'article 27 de la loi soumise à l'examen de votre Conseil se proposent de refonder l'architecture du financement de l'apprentissage alors même qu'une large concertation sur l'apprentissage a débuté au début du mois de septembre avec une trentaine d'acteurs majeurs de l'apprentissage, au premier rang desquels les partenaires sociaux, les régions et les chambres consulaires.

Cette concertation prévoyait effectivement un certain nombre de dispositions relatives au financement de l'apprentissage comme l'augmentation des ressources dédiées au financement de l'apprentissage ou la simplification du système de collecte de la taxe d'apprentissage.

Mais, cette négociation n'a pas encore donné lieu à un accord : le document établi fin octobre contenant les propositions du Gouvernement correspond au document d'orientation évoqué à l'article L. 101-1 du code du travail et ne peut être considéré comme le résultat final de la procédure de concertation et de négociation, résultat sur lequel doit se baser le législateur lorsqu'il soumet un projet de texte législatif.

Ainsi, s'il est loisible au législateur de traduire législativement des propositions émises lors de la phase de concertation, le législateur doit, conformément à l'article L. 101-2 du code du travail, le faire dans le respect des résultats de la procédure de concertation ou de négociation.

Les requérants estiment ainsi que le législateur a méconnu les obligations légales qu'il tient de l'article L. 101-2 du code du travail, d'autant que la concertation sur l'apprentissage précitée doit aboutir à un « projet de loi relatif à la formation professionnelle et la démocratie sociale qui sera présenté en conseil des ministres début 2014 », comme le souligne un communiqué de presse qui émane du Ministère du Travail, de l'Emploi, de la Formation professionnelle et du Dialogue social (5).

Ainsi, parce que le législateur n'a pas respecté la chronologie établie à l'article L. 101-2 du code du travail en matière de dialogue social, il a méconnu la protection des droits acquis et l'exigence de régulation temporelle de l'action législative.

Pour ces raisons, l'article 27 contrevient aux principes de qualité de la loi et de sécurité juridique et doit donc être déclaré contraire à la Constitution.

2. Sur le non-respect de l'exigence de clarté et de sincérité des débats parlementaires

Les requérants estiment, par ailleurs, que l'article 27 est contraire à l'exigence constitutionnelle de clarté et de sincérité des débats parlementaires.

Cette exigence constitutionnelle est une conséquence de la lecture combinée des articles 34 de la Constitution et 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, à partir desquels votre Conseil a consacré l'exigence constitutionnelle de clarté et de sincérité des débats parlementaires, exigence qui implique la sincérité et la cohérence des votes émis par le Parlement.

Adossé à cette exigence constitutionnelle de clarté et de sincérité des débats parlementaires, se trouve l'exigence de transparence de la loi, mais aussi l'exigence de loyauté.

Ces exigences trouvent à s'appliquer de manières forts diverses. Parmi ces possibilités qui s'offrent à votre Conseil, se trouve la compréhension des textes législatifs comme le note Alexandre Flückiger dans les cahiers du Conseil Constitutionnel : « L'exigence de clarté de la loi est également un précepte de légistique formelle, c'est-à-dire la branche de la légistique axée autour des principes tendant à améliorer la communication et la compréhension des textes législatifs » (6).

Or, les dispositions soumises à l'appréciation de votre Conseil se proposent de refonder l'architecture du financement de l'apprentissage ; elles font partie, comme le précise le Gouvernement dans un communiqué de presse : « D'une réforme d'ampleur de l'apprentissage » (7). Dans ce même communiqué, le Gouvernement précise que : « Les autres volets de la réforme, qui n'ont pas de caractère fiscal, trouveront leur place dans le projet de loi relatif à la formation professionnelle et la démocratie sociale qui sera présenté en conseil des ministres début 2014 ».

Par conséquent, le législateur a adopté des dispositions sur l'architecture financière d'une réforme qui ne sera formellement présentée publiquement et débattue que dans quelques mois. A ce titre, il faut signaler que les parlementaires ne disposent d'aucune information sur le prochain projet de loi relatif à la formation professionnelle et la démocratie sociale, projet de loi dont dépend la pertinence des dispositions financières de cet article 27.

En outre, de nombreuses dispositions de cet article ont été introduites par voie d'amendements, de telle sorte que le Parlement ne disposait pas des informations nécessaires à un examen attentif. Sans étude d'impact, il est en effet difficile pour celui-ci de se prononcer sur le bien-fondé tant de la nouvelle architecture globale du financement de la politique d'apprentissage que de dispositions plus spécifiques, comme le remplacement de l'aide dite « bonus » versée aux entreprises de 250 salariés et plus par une réduction d'impôt de même montant.

Ainsi, la division en deux parties distinctes de dispositions qui sont indissociables puisque partie prenante de la même politique publique ne peut être acceptée car elle contrevient à la bonne communication et à la compréhension des textes législatifs par le Parlement.

Pour cette raison, les dispositions de l'article 27 de la présente loi doivent être déclarées contraires à l'exigence constitutionnelle de clarté et de sincérité des débats parlementaires. Pour ces raisons, il appartient à votre Conseil de censurer cet article.

III - S'agissant de l'article 39

L'article 39 vise à modifier les modalités de calcul de la participation des salariés en prévoyant que les crédits d'impôt doivent venir minorer l'impôt sur les sociétés pris en compte pour le calcul de la participation.

Les Sénateurs requérants estiment que ces dispositions contreviennent à l'article 45 de la Constitution car elles constituent un cavalier législatif. Elles sont également contraires aux articles 13 et 16 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen du fait qu'elles constituent une invalidation rétroactive d'une décision juridictionnelle et compte tenu de l'imprécision de leur rédaction qui porte atteinte aux les principes de clarté et d'intelligibilité de la loi.

1- Sur la contrariété à l'article 45 de la Constitution

L'article 39 vise à modifier l'article L3324-1 du code du travail précisant les modalités de calcul de la participation des salariés. Cette mesure ne présente donc pas de lien même indirect avec les dispositions figurant dans un projet de loi de finances.

Les dispositions de l'article 39 ont donc été adoptées selon une procédure contraire à l'article 45 de la Constitution.

2- Sur la l'intelligibilité de la loi

L'article 39 prévoit que l'impôt est diminué du montant des « crédits d'impôt [. . .] afférents aux revenus inclus dans le bénéfice imposable aux taux de droit commun ».

Les auteurs de l'amendement précisent que doit être visé l'ensemble des crédits d'impôt et plus spécifiquement le crédit d'impôt recherche.

Or, compte tenu de la rédaction de ces dispositions, celles-ci ne peuvent être lues que comme n'incluant pas le crédit d'impôt recherche.

En effet, soit, par les termes « crédits d'impôt [. . .] afférents aux revenus inclus dans le bénéfice imposable » il s'agit de faire référence à l'assiette du crédit d'impôt et s'agissant du crédit d'impôt recherche, celle-ci est uniquement composée de charges (salaires, amortissements. . .).

Soit, la notion de « revenus inclus dans le bénéfice imposable » fait référence au crédit d'impôt recherche lui-même et force est de constater que la créance de crédit d'impôt recherche n'est pas imposable et ne peut donc être considérée comme incluse dans le résultat imposable.

Une telle rédaction est, en revanche, tout à fait compréhensible s'agissant d'autres crédits d'impôt comme ceux attachés aux revenus provenant de l'étranger en contrepartie de la retenue à la source subie dans l'autre Etat. Dans cette situation, en effet, le revenu (une redevance par exemple) ainsi que le crédit d'impôt sont bien compris dans le résultat imposable et pourront alors donner lieu à une déduction de l'impôt sur les sociétés pour le calcul de la participation en application de l'article 39.

Cette contrariété entre la rédaction de l'article 39 et l'objectif poursuivi par les auteurs du texte doit entrainer, afin d'assurer l'intelligibilité de la loi, soit l'annulation de la disposition, soit une réserve d'interprétation de votre part.

3- Sur l'invalidation rétroactive

La mesure s'applique aux exercices clos à compter du 31 décembre 2013 : les entreprises dont l'exercice coïncide avec l'année civile devront donc constater une provision dans leurs comptes clos au 31 décembre qui respecte les modalités prévues par cette disposition remettant en cause une décision du Conseil d'Etat en date du mois de mars de cette année interprétant la loi actuellement en vigueur. Il est à noter qu'il ne s'agit pas ici de ce que l'on appelle traditionnellement la petite rétroactivité fiscale liée au fait générateur de l'impôt sur les sociétés mais d'une modification du code du travail qui n'a pas d'impact en matière fiscale.

Or, il résulte de votre jurisprudence que « si le législateur peut modifier rétroactivement une règle de droit ou valider un acte administratif ou de droit privé, c'est à la condition de poursuivre un but d'intérêt général suffisant et de respecter tant les décisions de justice ayant force de chose jugée que le principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions ; qu'en outre, l'acte modifié ou validé ne doit méconnaître aucune règle, ni aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le but d'intérêt général visé soit lui-même de valeur constitutionnelle ; qu'enfin, la portée de la modification ou de la validation doit être strictement définie » (8).

Au cas d'espèce, il s'agit de valider rétroactivement une doctrine administrative invalidée par le Conseil d'Etat.

Pour mémoire, les paragraphes de la documentation administrative 4 N-1121 relative au calcul de la réserve spéciale de participation ainsi que la décision de rescrit n°2010/23 du 13 avril 2010 relative à l'impact du crédit d'impôt recherche sur le montant de la participation des salariés aux résultats de l'entreprise, repris au BOFiP, considéraient que l'impôt à retenir pour le calcul de la réserve spéciale de participation devait être minoré du montant des crédits d'impôt.

Cette doctrine administrative a fait l'objet d'un recours pour excès de pouvoir au terme duquel le Conseil d'Etat a annulé ces commentaires considérant « qu'en énonçant que l'impôt à retenir pour le calcul de la réserve spéciale de participation devait être minoré du montant des crédits d'impôt, notamment du crédit d'impôt recherche prévu par l'article 244 quater B du CGI, la documentation administrative 4 N-1121 et la décision de rescrit du 13 avril 2010 ne se sont pas bornées à interpréter les articles précités du code du travail mais ont fixé des règles nouvelles non prévues par la loi ».

Le présent article a pour objet de légaliser la doctrine de manière rétroactive rendant totalement ineffective l'autorité de la force jugée et doit en conséquence être censuré par votre Conseil.

Les Sénateurs soussignés complèteront, le cas échéant, cette demande dans des délais raisonnables.

***
(1) Cf. Liste jointe
(2) La numérotation des articles correspond à la numérotation provisoire
(3) Décision n° 2012-652 DC du 22 mars 2012, Loi relative à la protection de l'identité, considérant n°11.
(4) Olivier Dutheillet de Lamothe, « La sécurité juridique Le point de vue du juge constitutionnel », exposé à l'occasion de l'accueil de hauts magistrats brésiliens, septembre 2005, page 1
(5) http://travail-emploi.gouv.fr/actualite-presse,42/communiques,2138/reforme-de-l-apprentissage,17180.html
(6) Alexandre FLÜCKIGER, Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 21 Dossier : La normativité, janvier 2007.
(7) http://travail-emploi.gouv.fr/actualite-presse,42/communiques,2138/reforme-de-l-apprentissage,17180.html
(8) Décision n° 2008-571 DC du 11 décembre 2008, considérant 11