Décision n° 2013-667 DC du 16 mai 2013 - Réplique par 60 sénateurs

Monsieur le président, mesdames et messieurs les conseillers,

Les sénateurs auteurs de la saisine entendent apporter des observations complémentaires sur l'article 4 de la loi déférée (art. 3 de la discussion parlementaire) qui dispose que « le nombre de cantons dans lesquels sont élus les conseillers départementaux est égal, pour chaque département, à la moitié du nombre de cantons existant au 1^er janvier 2013 ».

1. Cette disposition est contestable au regard du principe d'égalité devant le suffrage, car le nombre de cantons par département, tel que déterminé par l'article 4, ne tient pas compte de la population. Dès lors que la présente loi instaure un mode de scrutin totalement inédit (création du binôme) pour une élection dont le nom même a été modifié (conseiller départemental), il n'est pas justifié de déterminer le nombre de cantons en omettant toute référence démographique.
Il est en effet incontestable que pour toutes les collectivités, à la seule exception du département, le nombre d'élus par collectivité tient compte de la population.
Dans toutes les communes, le nombre de conseillers municipaux est fixé en fonction de la population de la commune par strate correspondant à un nombre déterminé de conseillers municipaux.
Pour l'élection des conseillers communautaires, le nombre dépend également de l'importance de la population.
Dans les conseils régionaux, le nombre de conseillers est déterminé en fonction du nombre de parlementaires de la région (multiplié par deux) et du nombre de départements par région, ce qui, là encore, tient compte de la population.
A l'inverse, pour les départements, le nombre de cantons, tel que déterminé par l'article 4, et donc de conseillers, ne prend pas en compte le critère démographique.

2. Aucune considération juridique ne peut justifier que le nombre de cantons par département reste déterminé sans aucune prise en compte de la population alors que le nombre de cantons a été peu modifié depuis plus de deux siècles. En effet, la loi du 8 pluviôse an VIII, intitulée loi portant réduction du nombre de justices de paix, a servi de base à l'essentiel du redécoupage actuel. Depuis 1801, seuls quelques cantons ont été supprimés et de nombreux cantons ont été créés dans des zones en forte croissance démographique principalement urbaines. C'est pourquoi le nombre de cantons se trouve aujourd'hui sans rapport avec les évolutions de la population.
Il existe ainsi au 1^er janvier 2013 des écarts significatifs entre départements ayant un nombre d'habitants comparable. Si le nombre de cantons par département est en moyenne de 40, celui-ci varie de 15 cantons pour le Territoire de Belfort à 79 cantons pour le Nord.
Il en résulte des différences considérables entre départements. C'est ainsi que la Lozère comporte 25 cantons pour moins de 80 000 habitants alors que le Nord n'en comporte que 79 pour plus 2 500 000 habitants.

3. Dès lors que la présente loi instaure un nouveau mode de scrutin (binôme) pour de nouvelles élections (conseillers départementaux), le législateur ne pouvait ignorer toute référence démographique sans méconnaître le principe d'égalité devant le suffrage. Dans votre décision n° 2010-618 du 10 décembre 2010, vous avez en effet considéré que « la volonté de ne pas s'écarter trop sensiblement du nombre de cantons fixé antérieurement à la réforme ne peut être regardé comme un impératif d'intérêt général susceptible de justifier des atteintes au principe d'égalité devant le suffrage ».
Le ministre de l'intérieur, lors du débat en dernière lecture au Sénat, a pourtant rappelé clairement la nécessité de procéder à « un remodelage global, de la carte cantonale » en soulignant que « les cantons de 1801 ne correspondent plus à la réalité démographique de la France, à sa répartition, à ses bassins de vie, aux évolutions économiques, sociales et culturelles que notre pays a connues depuis plus de deux siècles. La cohérence commandant d'opérer un remodelage global nous l'assumons de la carte cantonale avec un principe simple mais incontournable et par ailleurs constitutionnel et profondément démocratique : l'égalité du suffrage doit être enfin garantie dans nos départements ».
C'est sur ce fondement que le Gouvernement a proposé le critère démographique comme base des futurs découpages cantonaux.
Si l'utilité d'un redécoupage cantonal à l'intérieur des départements n'est pas contestable, la nécessité de redéfinir le nombre de cantons par département pour tenir compte des évolutions depuis 1801 est elle aussi incontestable. La présente loi, qui procède à une redéfinition totale du mode d'élection des départements, devait nécessairement tenir compte de l'importance de la population pour fixer le nombre de cantons par département sans faire perdurer et même aggraver les inégalités historiques qu'aucun motif d'intérêt général ne saurait justifier.
Aucune raison ne peut justifier des écarts de plus de un à dix entre départements. Dans certains départements, il y aurait moins de 2 cantons en moyenne par circonscription législative. C'est le cas des Hauts-de-Seine et du Nord qui auraient respectivement 1,8 et 1,9 canton en moyenne par circonscription législative. A l'opposé, il y aurait jusqu'à 15 cantons dans la circonscription législative de la Creuse.

4. Au lieu de corriger ces inégalités, la présente loi les aggrave, en créant des cantons supplémentaires dans certains départements.
L'article 4 instaure en effet un nombre de cantons par référence à la moitié du nombre de cantons existant au 1^er janvier 2013, arrondi à l'unité impaire supérieure si ce nombre n'est pas entier impair.
Cette disposition sur les arrondis conduit à créer des cantons nouveaux dans des départements peu peuplés. C'est ainsi que des départements de moins de 200 000 habitants, tels que le Cantal, la Creuse, le Gers, le Lot, la Haute-Marne, la Meuse, bénéficieront, en raison de cette règle, de cantons supplémentaires. Le nombre moyen d'habitants par canton dans chacun de ces départements sera en conséquence abaissé par rapport à des départements plus peuplés, ce qui augmentera les inégalités devant le suffrage.
Les inégalités sont encore plus aggravées si l'on se réfère au nombre d'élus (deux par canton). Certains départements peu peuplés verront leur nombre de conseillers départements en augmentation, comme la Creuse ou le Gers avec trois élus supplémentaires pour chacun, alors que des départements très peuplés, tels que le Rhône, seront représentés par un nombre inchangé d'élus.
Il ressort des débats au Sénat, tant en commission qu'en séance, que la référence au nombre de cantons existants a eu pour seul objet de ne pas ouvrir de débat sur le nombre d'élus. Le rapporteur l'exprime clairement dans son rapport en première lecture en indiquant que cela « permet d'éviter tout débat sur le nombre de conseillers qui devraient être prévus pour chaque département, à la différence de longs débats sur la répartition des conseillers territoriaux à l'occasion de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 ».
La nécessité de tenir compte du critère démographique pour déterminer le nombre de cantons avait conduit le législateur lors du vote de la loi sur le conseiller territorial à établir un nombre de conseillers élus par strate de population, ce qui aurait dû être fait au cas présent.
En se bornant à diviser par deux le nombre de cantons sans tenir compte de la population de chaque département, la loi déférée a méconnu le principe d'égalité devant le suffrage.

5. Cette non prise en compte du critère démographique emporte de nombreuses conséquences sur le fonctionnement des collectivités.
A l'intérieur d'une même région, certains départements seront surreprésentés au regard de leur population et d'autres sousreprésentés, ce qui ne sera pas sans conséquences sur le poids respectif de chaque département au sein des futures conférences exécutives locales telles que prévues par le projet de loi qui vient d'être présenté au conseil des ministres.
De plus, la non prise en compte de la population pour la détermination du nombre de conseillers départementaux n'est pas sans conséquence sur des élections au niveau national.
Pour les élections présidentielles les conseillers départementaux peuvent en effet accorder leur parrainage aux candidats. Or l'absence de référence démographique donnera plus de poids à certains départements sans tenir compte de la population.
Pour les élections sénatoriales, le nombre de grands électeurs sera faussé par la prise en compte dans le collège électoral des conseillers départementaux élus sans aucune considération de la population. Compte tenu, d'une part, du nombre d'élections sénatoriales qui se sont jouées à un très faible écart et, d'autre part, de l'étroitesse de la majorité sénatoriale, cette situation n'est pas sans conséquence dans certains départements où le poids des élus départementaux est très significatif au sein du collège électoral sénatorial, ce qui constitue une atteinte au principe d'égalité devant le suffrage.
Le poids des conseillers départementaux au sein des collèges électoraux de chaque département varie, en effet, du simple au quintuple. Si les conseillers départementaux ne représentent que, respectivement, 1,4 % et 1,5 % des collèges électoraux du Nord et de la Seine-et-Marne, leur part augmente à 6,9 % et 6,0 % des collèges électoraux des Hautes-Alpes et de la Creuse.
Pour la composition du collège électoral sénatorial, aucun motif d'intérêt général ne peut justifier, s'agissant de la création d'un nouveau mode scrutin départemental, de fixer le nombre de cantons sans référence démographique.

6. De plus, le présent projet de loi ne comporte aucune étude d'impact sur les conséquences sur l'organisation des services publics de la division par deux du nombre de cantons.
Pourtant, le canton est à la fois une circonscription d'élection et le territoire d'organisation des services publics. C'est ainsi que la gendarmerie nationale, la poste (avec des codes postaux par canton), la direction des finances publiques ainsi que nombre de services départementaux sont en général organisés sur une base cantonale. La disparition de la moitié des cantons ne sera évidemment pas sans conséquence sur l'implantation des services publics, notamment en zone rurale, comme l'a d'ailleurs reconnu le ministre à propos de la gendarmerie nationale, la règle étant d'avoir au moins une brigade par canton.
En dépit du caractère majeur du sujet, la loi déférée ne comporte aucune étude d'impact sur ses conséquences sur l'organisation des services publics en méconnaissance des dispositions de l'article 8 de la loi n° 2009-403 du 15 avril 2009 qui dispose que « les projets de loi font l'objet d'une étude d'impact ».
Au regard de ce qui procède, il apparaît qu'aucun motif d'intérêt général ne peut justifier, s'agissant de la création d'un nouveau mode de scrutin, de fixer le nombre de cantons sans référence démographique.