Décision n° 2012-660 DC du 17 janvier 2013 - Saisine par 60 députés

Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les conseillers,

Nous avons l'honneur, de vous déférer, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, le projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, définitivement adopté par le Parlement le 18 décembre 2012.

A l'appui de cette saisine, nous développons les griefs suivants :

Article 3 :

L'article 3 modifie l'article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques sur différents points. En particulier, il prévoit, au III, que :

« Le primo-acquéreur d'un logement qui souhaite le revendre dans les dix ans qui suivent l'acquisition consécutive à la première mise en vente du bien est tenu d'en informer le représentant de l'État dans la région. Ce dernier en informe les organismes mentionnés à l'article L. 411-2 du même code, qui peuvent se porter acquéreurs du logement en priorité. Le primo-acquéreur est tenu de verser à l'État une somme égale à la différence entre le prix de vente et le prix d'acquisition de son logement. Cette somme ne peut excéder le montant de la décote. Pour l'application du présent alinéa, les prix s'entendent hors frais d'acte et accessoires à la vente.
« Lorsque le primo-acquéreur d'un logement le loue dans les dix ans qui suivent l'acquisition consécutive à la première mise en vente du bien, le niveau de loyer ne doit pas excéder des plafonds fixés par le représentant de l'État dans la région. Ceux-ci sont arrêtés par référence au niveau des loyers qui y sont pratiqués pour des logements locatifs sociaux de catégories similaires.
« À peine de nullité, les contrats de vente comportent la mention des obligations visées aux troisième et quatrième alinéas du présent 11/ et du montant de la décote consentie ».

Ces dispositions mettent en place le contrôle par une autorité publique de la règle fondamentale de libre disposition de son bien par un propriétaire. Elles instituent un droit de priorité, des organismes cités à l'article L. 411-2 du code général de la propriété des personnes publiques, portant atteinte à la liberté contractuelle, ainsi qu'un contrôle des prix de vente et des loyers, sans indication précise des critères de fixation des plafonds fixés par le représentant de l'État dans la région.

Ces dispositions portent ainsi une atteinte anormale au droit fondamental à valeur constitutionnelle que constitue le droit de propriété dans l'un de ses attributs essentiels qui est la libre disposition de son bien par le propriétaire. Cette mesure est au surplus directement contraire à la jurisprudence du Conseil Constitutionnel, laquelle a admis la faculté pour le législateur de pouvoir apporter certaines limitations au droit de propriété par conciliation avec d'autres droits à valeur constitutionnel, mais à la condition que ces limitations n'aient pas un caractère de gravité tel que le sens et la portée du droit de propriété en soient dénaturés (Cons. Const. 29 juillet 1998 : JO 31 juillet p.11710).

Or le dispositif adopté a pour effet de priver le primo-acquéreur de la liberté de pouvoir fixer le prix de vente de son bien au-delà du prix d'acquisition pendant 10 ans, sauf à reverser à l'Etat la totalité de l'excédent, ce qui constitue une mesure confiscatoire incompatible avec le droit de disposer de son bien.

Il convient ici de rappeler que la jurisprudence du Conseil Constitutionnel est particulièrement explicite en la matière : « la propriété figure au nombre des droits de l'homme consacrés par les articles 2 et 17 de la Déclaration de 1789 ; qu'aux termes de son article 17 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité » ; qu'en l'absence de privation du droit de propriété, il résulte néanmoins de l'article 2 de la Déclaration de 1789 que les limites apportées à son exercice doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi» ( 16 déc. 2011, n° 2011-207 QPC, soc. Grande brasserie patrie Schutzenberger).

Ainsi le Conseil a-t-il censuré l'obligation d'une cession gratuite d'une partie de leur terrain dès lors que le texte attribue à la collectivité publique le plus large pouvoir d'appréciation sur l'application de cette disposition et ne définit pas les usages publics auxquels doivent être affectés les terrains ainsi cédés (n° 2010-33 OPC, 22 sept. 2010). La cession gratuite de biens au profit de l'AFPA, dès lors que n'est pas garantie l'affectation de ces biens aux missions de service public qui restent dévolues à cette association (n° 2101-67/86 OPC, 17 décembre 2010, région centre) a également été censurée. En l'espèce un mécanisme aussi contraignant qui prive d'une partie du prix de vente le vendeur et qui contraint le niveau de loyer ne peut échapper à la censure.

Ces dispositions portent également atteinte à la liberté contractuelle, en ce que la vente est soumise, non seulement à une information du représentant de l'État, mais surtout à la création d'un droit de priorité d'acquisition pour les organismes mentionnés à l'article L. 411-2 du Code Général de la propriété des personnes publiques, ce qui est contraire au principe de libre disposition de son bien par le propriétaire.

Quant à l'encadrement de la location dans les dix ans suivant l'acquisition consécutive à la première mise en vente du bien, la fixation de plafonds par le représentant de l'État accentue les atteintes à la liberté contractuelle. Si on peut accepter une réglementation des prix de location dans un dispositif précis et encadré par la loi, on constate, dans ce texte, l'absence de critères précis permettant au représentant de l'État de déterminer les plafonds de loyer. Aucune garantie n'est ici accordée aux primo-acquéreurs sur une application uniforme et cohérente de la mesure que ce soit à l'échelon national ou local, ce qui est contraire au principe d'égalité.

A l'atteinte à la liberté contractuelle s'ajoute enfin le vice d'incompétence négative du législateur qui, dans cette matière du droit de propriété, doit fixer précisément les garanties légales des exigences constitutionnelles.

Article 10 :

L'article 10 modifie l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation en relevant le taux de l'obligation de logements sociaux de 20 % à 25 % dans les communes de plus de 3500 habitants (1500 en Ile de France) appartenant à une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunal à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de 15 000 habitants.

Les députés, auteurs de la présente saisine, constatent qu'aucun élément tangible concernant la nécessité de relèvement de ce seuil, qui puisse être fondé sur une étude objective et exhaustive de l'application de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains dite Loi « SRU », n'a été apporté. Il est d'ailleurs révélateur que le législateur ait prévu justement la création d'un outil statistique national à l'article 29, ce qui montre que le Gouvernement ne possède pas, au jour du vote de la loi, d'indicateurs fiables et précis permettant de justifier ce relèvement du taux, selon des critères objectifs et rationnels.

L'article 10 introduit, de plus, une différenciation entre les communes entrant dans la définition de la loi dite « SRU ». Ainsi, certaines communes restent à l'objectif initial de 20 % en fonction des cas définis par la loi, à savoir : la part de bénéficiaires de l'allocation logement dont le taux d'effort est supérieur à 30 % ; le taux de vacance ; le nombre de demandes de logements sociaux par rapport au nombre d'emménagements annuels, hors mutations internes, dans le parc locatif social. Ce nouveau dispositif est contraire au principe d'égalité : ces critères pouvant tout aussi bien être appliqués à toutes les communes même celles en dessous du seuil de 20 %. La logique du système mis en place et le respect de l'égalité de traitement entre communes auraient dû ainsi conduire à considérer que, dorénavant, toutes les communes devraient être soumises au prélèvement en fonction de ces critères.

Dans le prolongement de cette première rupture d'égalité, il faut faire remarquer que le texte prévoit que l'application de ces trois critères bénéficiera aux communes nouvellement concernées alors que celles qui sont entrées dans le champ d'application de la loi en 2000, n'en bénéficient pas.

Cette rupture d'égalité entre différentes collectivités doit en conséquence, être dénoncée comme inconstitutionnelle.

Le prélèvement sur les ressources fiscales prévu à l'article 10 porte ensuite atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales, particulièrement de libre disposition de leurs ressources, inscrit à l'article 72-2 de la Constitution. Là encore, si l'article 72-2 de la Constitution prévoit bien que la libre disposition de ces ressources est possible dans les conditions fixées par la loi, c'est à condition que la loi ne restreigne pas cette libre disposition au point de porter atteinte à la libre administration des ressources des collectivités territoriales. Or, les critères fixés dans la loi dite « SRU » se trouvent modifiés dans un sens global de restrictions des possibilités de ressources bien au-delà de ce que permettait le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2000-436 OC du 7 décembre 2000.

Ainsi, il résulte de la loi que le prélèvement imposé a pour effet de réduire les ressources globales des communes et de diminuer leurs ressources fiscales au point d'entraver leur libre administration.

Article 15 et 16 :

Les députés, auteurs de la présente saisine, rappellent que le Conseil constitutionnel a fixé un certain nombre de principes, particulièrement dans sa décision n° 2000-436 OC du 7 décembre 2000, à propos de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

Ainsi, si le législateur peut, sur le fondement des dispositions des articles 34 et 72 de la Constitution, assujettir les collectivités territoriales ou leurs groupements à des obligations et à des charges, c'est à la condition que celles-ci répondent à des exigences constitutionnelles ou concourent à des fins d'intérêt général, qu'elles ne méconnaissent pas la compétence propre des collectivités concernées, qu'elles n'entravent pas leur libre administration et qu'elles soient définies de façon suffisamment précise quant à leur objet et à leur portée ; les restrictions apportées par les dispositions critiquées aux conditions d'exercice du droit de propriété doivent être justifiées par l'intérêt général qui s'attache à la maîtrise, par les collectivités publiques, de l'occupation des sols et du développement urbain.

Les dispositions de la loi dite « SRU » constituaient déjà une forte contrainte pour les collectivités territoriales concernées. Or, le texte ici contesté, par l'application combinée des articles 15 et 16, alourdit ces contraintes, aggrave les charges pesant sur ces collectivités territoriales, dépassant ce que la proportionnalité peut admettre en termes de restrictions à des libertés et principes constitutionnels.

Ainsi, l'article 15 modifie l'article L. 302-8 du code de la construction et de l'habitation en procédant à une accélération considérable du processus de réalisation de logements sociaux au sein d'une commune entrant dans les catégories de l'article L. 302-5. Outre son caractère difficilement réalisable, cette disposition va conduire à entraver gravement la libre administration des collectivités territoriales, inscrite à l'article 72 de la Constitution. Pour respecter le calendrier et les objectifs fixés par la loi, les communes vont devoir réaliser prioritairement et uniquement des logements sociaux au-delà de ce que les exigences de l'intérêt général de la commune imposent, notamment en matière de mixité sociale.

L'article 16 modifie l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation en multipliant jusqu'à cinq fois le prélèvement sur les ressources fiscales des communes qui n'atteignent pas les nouveaux objectifs de rattrapage fixés par l'article 15 précité. Il est rappelé que jusqu'à présent, ce prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Cette augmentation considérable du prélèvement majoré qui s'ajoute à un rythme de rattrapage accéléré des objectifs à atteindre, excède largement ce que les communes pourront supporter et n'est plus proportionnée aux exigences de la loi.

Ce prélèvement est une sanction, puisqu'il vise à pénaliser un comportement des collectivités.

Cette sanction ne peut échapper à une censure du Conseil puisqu'elle porte sur une obligation qui dans bien des cas s'avérera irréalisable. Les prescriptions de l'article VIII de la Déclaration des Droits de l'Homme sont méconnues, tant en raison du caractère contraint de l'action urbaine des collectivités que de la proportionnalité entre le montant du prélèvement et la réalité à laquelle il s'applique.

Il est également manifeste que sont méconnus le principe de libre administration des collectivités locales et celui selon lequel les « ressources fiscales et autres ressources propres » doivent représenter une part déterminante de leurs ressources, puisque le prélèvement est opéré sur lesdites recettes et que son montant est ainsi ponctionné dans des limites susceptibles de mettre en cause ce principe. Ces atteintes à des règles constitutionnelles s'opèrent sans justification tirée de l'intérêt général.

En effet, il ne ressort ni des débats, ni des documents mis à disposition du Parlement que le Gouvernement a été en mesure d'apporter la preuve que dix ans d'application de la loi dite « SRU » ont fait progresser la mixité sociale qui est un objectif d'intérêt général pour les communes. Ceci est d'autant moins prouvé que la loi n'établit pas que les sommes prélevées dans les communes concernées seront bien réaffectées sur leur territoire, alors que le principe de la loi dite « SRU », revendiqué par le Gouvernement, n'est pas uniquement de faire progresser le nombre de logements sociaux en général mais de faire progresser le rapport dans chaque commune entre résidences principales et logements sociaux.

En l'absence de toute statistique fiable sur l'application de la loi dite « SRU », l'aggravation des sanctions doit être contestée au regard de l'atteinte portée au principe de proportionnalité et de la libre administration des collectivités territoriales, celles-ci n'ayant plus la possibilité de déterminer pour leur territoire, leur politique de diversité de l'habitat. Autrement dit, l'objectif de mixité n'est, en réalité, pas ou plus poursuivi et on lui a substitué un nouvel objectif d'augmentation du nombre absolu de logements sociaux qui n'est pas explicité et justifié par la loi.

La finalité d'intérêt général, mise souvent en balance par rapport aux libertés constitutionnelles, est absente de ce texte et doit conduire à la censure de celui-ci, non seulement en ce qui concerne le régime des sanctions, mais aussi dans la définition des critères fixés par la loi.

En définitive, c'est l'ensemble de la loi qui se trouve concerné par cette absence de fixation des critères objectifs justifiant les mesures législatives. Par extension et par application d'un principe d'inséparabilité, c'est donc la loi, dans son ensemble, qui devra être déclarée inconstitutionnelle.

Souhaitant que ces questions soient tranchées en droit, les députés, auteurs de la présente saisine, demandent au Conseil constitutionnel de se prononcer sur ces points et sur tous ceux qu'il estimera pertinent, eu égard à la compétence et la fonction que lui confère la Constitution.