Décision n° 2011-641 DC du 8 décembre 2011 - Saisine par 60 sénateurs

Monsieur le Président du Conseil constitutionnel, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel,
Nous avons l'honneur de vous déférer, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi relative à la répartition du contentieux et à l'allégement de certaines procédures juridictionnelles.

I. SUR LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX JURIDICTIONS FINANCIERES
Les requérants considèrent que l'ensemble des dispositions relatives aux juridictions financières ont été adoptées à l'issue d'une procédure impropre (A), et, à titre subsidiaire, que les articles 39 et 46 pris ensemble ont privé de garanties légales le principe fondamental inscrit à l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 selon lequel la « société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

A. Quant à la méconnaissance de l'article 45 de la Constitution
Le projet de loi initial comportait 27 articles qui, comme l'indiquait l'intitulé des 10 chapitres du texte, concernaient les juridictions de proximité, les injonctions de payer, les juges départiteurs, la spécialisation des tribunaux de grande instance en matière de propriété intellectuelle, la répartition des compétences entre TGI et tribunal d'instance, la procédure en matière familiale, la compétence en matière de crimes contre l'humanité, le développement des procédures pénales simplifiées, les juridictions militaires, et des dispositions diverses relatives notamment aux tribunaux maritimes.
Bien que d'un champ d'application assez large, le projet initial se limitait donc exclusivement au contentieux des juridictions judiciaires.
Après une lecture au Sénat, l'Assemblée nationale a pourtant introduit par voie d'amendement un chapitre IX ter consacré uniquement aux juridictions financières, qui reprend en partie les dispositions d'un projet de loi portant réforme des juridictions financières déposé à l'Assemblée le 28 octobre 2009 et tel qu'il avait été adopté par la Commission des Lois de cette assemblée le 15 septembre 2010.
Or les auteurs de la saisine, s'ils sont particulièrement attachés au droit d'amendement, ne peuvent admettre l'utilisation qui en a été faite en l'espèce dès lors qu'elle méconnait manifestement l'article 45 de la Constitution qui impose en première lecture que les amendements aient « un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ».
En absence de ce lien, et y compris d'office, votre haute juridiction censure systématiquement ces « cavaliers législatifs ». Votre jurisprudence est à ce sujet à la fois constante et abondante (v. notamment le commentaire aux Cahiers de votre décision n° 2011-640 DC du 04 août 2011).
Or il est ici patent que les dispositions relatives aux juridictions financières ne présentent aucun lien, fût-il indirect, avec les dispositions initiales du projet de loi. Le fait que l'intitulé du texte vise d'une manière générale la répartition du contentieux sans préciser la nature de ce dernier ne suffit évidemment pas à établir un tel lien. En effet, en application de votre jurisprudence rappelée dans le commentaire de votre décision précitée, et dans l'examen des cavaliers, « c'est bien le contenu même du projet ou de la proposition initial qui est pris en compte, l'exposé des motifs ou le titre du projet ou de la proposition, s'ils constituent des indices, ne constituent que des indices du contenu matériel des dispositions ».
S'agissant du contenu matériel des dispositions du projet initial, c'est en vain que vous rechercherez un lien quelconque entre elles, qui ne visent que les juridictions judiciaires, et les amendements de l'Assemblée, qui concernent les juridictions financières.
Cela est si vrai que des membres éminents du Sénat, à l'instar du Président Jean Jacques HYEST et du Doyen Patrick GELARD, avaient dénoncé ces « dispositions qui n'ont rien à voir avec le texte en discussion », et dont l'introduction a été expressément jugée « contraire à la Constitution » (rapport de la commission mixte paritaire n° 3625 et n° 729, pp. 11 et 13).
Aussi les requérants vous demandent-ils de censurer l'ensemble des dispositions relatives aux juridictions financières, comme ayant été adoptées à l'issue d'une procédure irrégulière, contraire à la Constitution.

B. Quant à la méconnaissance de l'article 15 de la Déclaration de 1789
A titre subsidiaire, les requérants vous demanderont de censurer les articles 39 et 46 pris ensemble. En effet, si, comme ils l'ont exposé à l'occasion des débats, ils ne sont pas opposés par principe à une réforme des juridictions financières, ils ne sauraient accepter que pareille réforme aboutisse à priver les citoyens de leur droit fondamental à demander des comptes aux agents publics de leur gestion des deniers eux-mêmes publics.
L'article 39 augmente le seuil d'apurement administratif des comptes, c'est-à-dire qu'il augmente le nombre de situation dans lesquelles c'est l'ex trésorier payeur général, devenu administrateur des finances publiques, qui sera en charge de l'apurement des comptes, et non plus la chambre régionale des comptes.
Pour les communes, le seuil de 3500 habitants est relevé à 5000 après l'exercice 2012, et il est relevé de 750000 euros à 1 million d'euros pour 2012, puis à 3 millions d'euros par la suite.
Pour les établissements publics de coopération intercommunale, le seuil de population est relevé de 3500 habitants à 5000 pour 2012, puis à 10 000 par la suite. Et il est relevé à 2 millions d'euros pour 2012, et 5 millions par la suite.
Quant à l'article 46, il prévoit que le « siège et le ressort des chambres régionales des comptes sont fixés par décret en Conseil d'État » et que leur « nombre ne peut excéder vingt » au lieu des 27 actuelles.
En d'autres termes, il confère au gouvernement un pouvoir discrétionnaire pour choisir le nombre et l'implantation des chambres régionales des comptes avec pour seul cadre une limite maximale et non minimale.
Or l'augmentation du seuil d'intervention des chambres allié à la diminution de leur nombre aboutira in fine, et sans que cela puisse être disputé, à une atténuation significative du contrôle des chambres sur les comptes publics des collectivités territoriales et des organes qui en émanent.
Les représentants des chambres régionales des comptes entendus par les requérants leur ont fait savoir que ce sont les trois quarts des comptes actuellement examinés par les chambres qui échapperont à leur contrôle, puisque cette mesure devrait se traduire par le transfert de 55 000 comptes sur 76 000 à la direction générale des finances publiques, qui, en outre, ne disposera d'aucun poste supplémentaire pour assumer cette charge nouvelle.
Les requérants n'ignorent pas que, en droit, l'élévation du seuil n'interdit pas le contrôle par les chambres. Mais vous ne pourrez faire abstraction dans le cadre de votre contrôle que l'expérience montre que le contrôle de gestion des collectivités locales et de leurs établissements publics débute presque toujours par l'examen des comptes, et que les observations de gestion doivent, pour être fiables et incontestables, reposer sur des pièces comptables. Si elles souhaitent engager des contrôles de gestion des collectivités ou établissements publics passés à l'apurement, les juridictions financières seront donc contraintes soit de réaliser l'intégralité desdits contrôles sur place, soit de mettre en oeuvre la procédure assez lourde d'évocation des comptes.
C'est pourquoi, toujours selon les mêmes représentants, le relèvement des seuils d'apurement et la diminution du nombre de chambres entraîneront de fait l'abandon de la plupart des contrôles de gestion sur les collectivités et établissements publics concernés.
Or le contrôle des chambres régionales des comptes tel qu'il existait jusqu'à maintenant participait de la réalisation du principe auquel vous avez accordé pleine valeur constitutionnelle selon lequel la « société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration » (2006-538 DC du 13 juillet 2006, cons. 2).
Et si, conformément à votre jurisprudence constante, « il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, d'adopter des dispositions nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité et de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions », c'est à la stricte condition que, « dans l'exercice de ce pouvoir, il ne prive pas de garanties légales des exigences constitutionnelles » (récemment votre décision n° 2011-174 QPC du 06 octobre 2011, cons. 5).
Les modifications apportées par le législateur au régime antérieur priveront pourtant les citoyens de la possibilité, via le contrôle des chambres régionales des comptes, de demander des comptes aux agents publics des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.
Cela est d'autant plus manifeste qu'en ne fixant pas de nombre minimal de chambres régionales et en renvoyant au seul gouvernement le soin de le déterminer, le législateur est resté en deçà de sa compétence.
Pour ces motifs, les dispositions contestées commandent également votre censure.

II. SUR L'EXTENSION DE LA PROCEDURE DE COMPARUTION SUR RECONNAISSANCE PREALABLE DE CULPABILITE
L'article 27 a pour objet d'étendre la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) à l'ensemble des délits, et ce quelle que soit la peine encourue, à l'exception des délits d'atteintes volontaires et involontaires à l'intégrité des personnes et d'agressions sexuelles prévus aux articles 222-9 à 222-31-2 du code pénal lorsqu'ils sont punis d'une peine d'emprisonnement d'une durée supérieure à cinq ans. Il étend en outre la possibilité d'y recourir à l'issue d'une instruction.
Ce nouveau dispositif est à la fois inapproprié (A), contraire au principe selon lequel l'autorité judiciaire est gardienne des libertés individuelles (B), et incompatible avec l'exigence de publicité des débats (C).

A. Quant au caractère manifestement inapproprié du dispositif
Instituée par la loi n° 2004-204 du mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, la CRPC était initialement limitée aux délits pour lesquelles la peine encourue était de 5 ans.
Les requérants considèrent que l'extension à laquelle il est maintenant procédé pêche avant tout par un manque absolu de cohérence. Ils n'ignorent pas que votre haute juridiction « ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement » (2010-605 du 12 mai 2010, cons. 23). Mais s'il ne vous appartient pas de « rechercher si les objectifs que s'est assignés le législateur auraient pu être atteints par d'autres voies », c'est néanmoins à condition que « les modalités retenues par la loi ne [soient] pas manifestement inappropriées » (99-416 DC du 23 juillet 1999, cons. 10).
Or en l'espèce, le législateur a choisi d'ouvrir la possibilité de recourir a une procédure de CRPC qui interdit en application de l'article 495-8 du code de procédure pénale de prononcer une peine d'emprisonnement supérieure à 1 an pour les délits les plus graves pour lesquels la peine maximum encourue peut aller jusqu'à 10 ans (1).
Pourraient ainsi faire l'objet d'une CRPC les délits de traite des êtres humains avec circonstances aggravantes (2), le proxénétisme avec circonstances aggravantes (3), le vol avec violence (4), l'extorsion avec violence (5), qui sont tous punis d'une peine de 10 ans d'emprisonnement.
Il est là manifestement inapproprié d'envisager que le ministère public puisse à sa discrétion recourir à la CRPC, et ainsi tout aussi discrétionnairement décider que la peine de facto encourue ne peut dépasser un an d'emprisonnement pour des délits aussi graves.

B. Quant à la méconnaissance de l'article 66 de la Constitution
Les requérants n'ignorent que vous avez déjà eu l'occasion de juger de la conformité à la constitution de la CRPC sous l'angle de la protection des libertés individuelles (2004-492 DC du 02 mars 2004, cons. 107).
Les circonstances de l'espèce sont pourtant différentes et justifient que vous procédiez à nouveau cet examen. En étendant la CRCP à la quasi-totalité des délits, le législateur n'a en effet pas seulement modifié le régime de la CRPC, il en a changé la nature, puisqu'avec le nouveau dispositif, elle deviendra la procédure délictuelle de droit commun, et le procès public l'exception. Comme a pu le relever le Procureur général prés la Cour de cassation, M. Jean-Louis Nadal : « la fonction de juger s'est partiellement déplacée, le magistrat du parquet devenant une partie intégrante du jugement » (cité dans le rapport d'information sur les procédures accélérées de jugement en matière pénale, n° 17 (2005-2006), p. 106).
Ce transfert en faveur du parquet de l'ensemble des prérogatives relevant jusque là des juges du siège apparaît dès lors contraire à l'article 66 de la Constitution qui fait de l'autorité judiciaire la « gardienne de la liberté individuelle », et dont il découle qu'en « matière de délits et de crimes, la séparation des autorités chargées de l'action publique et des autorités de jugement concourt à la sauvegarde de la liberté individuelle » (95-360 DC du 02 février 1995, cons. 5).
Bien sûr le juge du siège intervient via l'homologation, mais alors qu'il était un organe de jugement et donc de décision, il est dorénavant cantonné au simple rôle de contrôleur. Et encore ce contrôle est-il fortement limité puisque comme l'indique le rapport d'information précité sur les procédures accélérées, l'audience d'homologation présente une « grande brièveté » (p. 63). La réalité est que le juge homologue moins qu'il n'enregistre la peine décidée en amont. En atteste le taux d'homologation de 88 % dont fait état le rapport de la Commission des Lois du Sénat sur le texte en première lecture (rapport n° 394 (2010-2011), p. 115).
Comme le relevait Robert BADINTER dans une question préalable : « Après avoir contrôlé l'enquête, le parquet décide de l'orientation de la procédure, voire de son terme. Et lorsqu'il choisit la voie de la CRPC, que reste-t-il des pouvoirs réels du juge et de l'équilibre des droits des parties ? » (séance du 14 avril 2011). A cet égard, vous comprendrez que la réponse était dans la question.
Or s'il ressort avec constance de votre jurisprudence que l'autorité judiciaire comprend à la fois les magistrats du siège et ceux du parquet (2003-484 DC du 20 novembre 2003, cons. 75), il en ressort tout aussi clairement que les missions du parquet et du siège ne sont pas de même nature au regard de la protection des libertés individuelles, le siège primant à cet égard sur le parquet (2010-80 QPC du 17 décembre 2010, cons. 11).
Aussi ces éléments commandent-ils que votre haute juridiction condamne l'extension de la CRPC comme portant une atteinte manifeste à l'article 66 de la Constitution et au principe de séparation des autorités chargées de l'action publique et des autorités de jugement qui en découle.

C. Quant à la méconnaissance de l'exigence de publicité
Dans votre décision n° 2004-492 DC vous aviez censuré la disposition qui prévoyait que les audiences d'homologation auraient lieu en chambre du conseil comme contraire aux articles 6, 8, 9 et 16 de la Déclaration de 1789 qui, combinés, impliquent que le jugement d'une affaire pénale pouvant conduire à une privation de liberté doit, sauf circonstances particulières nécessitant le huis clos, faire l'objet d'une audience publique (cons. 118).
C'était donc sur le terrain du droit de la personne poursuivie à voir sa cause entendue publiquement, et par conséquent sur le terrain des droits de la défense, que vous vous étiez situés. Or en l'espèce, c'est sur l'autre versant du principe de la publicité que les requérants vous demanderont de vous placer, celui de l'intérêt de la société à connaître non seulement des peines prononcées mais aussi des circonstances qui ont conduit à ce prononcé.
Que l'exigence de publicité possède deux versants est unanimement admis. Comme le relève Bernard BOULOC : « La publicité représente une des plus solides garanties des droits de la défense. L'importance de cette publicité pour l'intérêt général est presque aussi grande. Quelle confiance pourrait ont faire à une justice rendue secrètement ? » (6). Le Cour européenne des droits de l'homme indique exactement la même chose lorsqu'elle affirme que la publicité des débats judiciaires « protège les justiciables contre une justice secrète échappant au contrôle du public et constitue ainsi l'un des moyens de contribuer à préserver la confiance dans les tribunaux » (Oyman c. Turquie, n° 39856/02, 20 février 2007,
18).
Or la procédure de CRPC a pour effet de soustraire en réalité au public la connaissance précise des faits qui ont conduit au prononcé d'une peine dans la mesure où il n'y pas de publicité autour de la qualification juridique desdits faits. Les faits qui seront connus au moment de l'homologation seront ceux qui auront été retenus par le procureur et reconnus par la personne poursuivie, et uniquement ceux-ci.
Les tenants du dispositif le reconnaissent d'ailleurs sans détour en se référant au rapport déjà cité sur les procédures accélérées qui constate le « déplacement du débat de la culpabilité vers la sanction » (p. 62). La volonté de contourner la publicité est également clairement admise quand est salué le fait que la CRPC permet « d'éviter l'opprobre d'un procès en correctionnelle et la publicité qui s y rattache » et qu'il est relevé que « même si l'audience d'homologation est publique, elle présente en principe une grande brièveté et partant, paraît moins stigmatisante » (idem).
Cette exclusion du droit de regard de la société sur la justice qui est rendue en son nom est d'autant moins acceptable eu égard à la nature de certains délits qui pourront dorénavant faire l'objet d'une CRPC et aux personnes que ces délits pourront impliquer. C'est le cas tout particulièrement des délits de corruption passive et du trafic d'influence commis par des personnes exerçant une fonction publique (7) , de corruption active et du trafic d'influence commis par les particuliers (8) et de soustraction et du détournement de biens publics par des personnes dépositaires de l'autorité publique (9) qui sont tous punis de dix ans d'emprisonnement.
Avec l'extension de la CRPC, le législateur étend ainsi par la même occasion le risque d'une justice « entre soi », sur mesure, à l'abri des regards, tandis que resteraient voués à l'opprobre du public les délinquants « de base ». Du principe fondamental de l'individualisation des peines, on glisse là vers une « personnalisation » des rapports entre le parquet et le prévenu susceptible d'instiller le doute sur l'impartialité des décisions qui seront rendues.
Le Ministre de la Justice qui a été à l'initiative de la création de la CRPC le relevait d'ailleurs lui-même lorsqu'il déclarait dans les débats : « Je ne comprends donc pas, je le répète, une argumentation fondée sur les intérêts de la défense. Encore une fois, je comprendrais mieux que l'on rejette le dispositif au motif que l'action publique fait ici trop de concessions à la défense. » (séance du 8 octobre 2003)

Cela est d'autant plus pertinent que l'extension de la CRPC porte également sur les affaires ayant donné lieu à une instruction. Ces affaires concernent toujours les délits les plus graves et les plus complexes susceptibles de présenter un intérêt important pour la société. Il n'est pas envisageable qu'ils ne fassent pas l'objet d'une publicité pleine et entière.
D'ailleurs cette extension de la CRPC à l'instruction ne répond à aucune des préoccupations qui ont conduit le législateur à vouloir étendre son champ d'application. Ainsi le souci de désengorger les tribunaux ne saurait être ici invoqué, puisque sur les environs 550 000 affaires transmises aux tribunaux correctionnels par an, seulement 20000 le sont à l'issue d'une instruction.
Ces éléments appellent la censure de l'extension de la procédure de CRPC dans son ensemble. Mais si vous ne choisissiez pas cette voie, les auteurs de la saisine vous demanderaient à tout le moins de censurer la possibilité de recourir à la CRPC à l'issue d'une instruction.

Pour ces motifs, les requérants vous invitent à prononcer la censure de l'ensemble de ces dispositions, ainsi que de toutes celles que vous relèveriez d'office.

Notes
1- Cf. l'article 131-4 du code pénal.
2- Article 225-4-2 du code pénal.
3- Article 225-7
4- Article 311-16
5- Article 312-2.
6- Procédure pénale, Dalloz, 2010, 22ème éd., p. 833.
7- Article 432-11.
8- Article 433-1.
9- Article 432-15
10- Annuaire statistique de la justice, 2009-2010, pp. 109 et 117.