Décision n° 2011-641 DC du 8 décembre 2011 - Observations du Gouvernement
Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante sénateurs, d'un recours dirigé contre la loi relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles.
Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
I/ SUR LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX JURIDICTIONS FINANCIÈRES
A/ Les sénateurs requérants soutiennent que les dispositions du chapitre XII de la loi déférée, relatives aux juridictions financières, ont été adoptées selon une procédure contraire à l'article 45 de la Constitution, en ce que ces dispositions, introduites par voie d'amendement en première lecture, ne présenteraient aucun lien, même indirect, avec le texte du projet de loi déposé sur le bureau du Sénat.
Ils estiment que, en tout état de cause, les dispositions des articles 39 et 46 de la loi déférée, qui, respectivement, étendent le champ d'application de la procédure d'apurement administratif des comptes et renvoient au pouvoir réglementaire le soin de fixer le siège et le ressort des chambres régionales des comptes, dont elles limitent le nombre à vingt, sont contraires à l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, en ce que, selon la saisine, elles conduiront nécessairement à une « atténuation significative du contrôle des chambres sur les comptes publics des collectivités territoriales et des organes qui en émanent ».
Les requérants ajoutent, enfin, que le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence en renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de fixer le nombre des chambres régionales des comptes, sans prévoir de minimum.
B/ Ces griefs ne sont pas fondés.
1/ En ce qui concerne, d'abord, la procédure d'adoption des dispositions du chapitre XII de la loi déférée, qui sont issues d'amendements adoptés en première lecture par l'Assemblée nationale, il convient de rappeler que, selon le premier alinéa de l'article 45 de la Constitution, « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ».
Au cas d'espèce, le projet de loi déposé sur le bureau du Sénat comportait diverses dispositions tendant à simplifier l'organisation de notre système juridictionnel et à alléger ou améliorer les procédures suivies devant les juridictions. Ces dispositions concernaient de nombreuses juridictions et touchaient ainsi à plusieurs ordres de juridiction au sens de l'article 34 de la Constitution : juridictions de proximité, conseils de prud'hommes, diverses formations des tribunaux d'instance et de grande instance, juridictions spécialisées en matière militaire, tribunaux maritimes commerciaux, etc.
Les amendements dont sont issues les dispositions critiquées présentaient, avec le texte de ce projet de loi, un lien direct. En effet, ces dispositions ont pour objet principal de simplifier et de clarifier les procédures suivies devant la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes - qui, même si elles ont également des attributions non juridictionnelles, sont des juridictions -, d'adapter les attributions juridictionnelles des chambres régionales et de rationaliser leur organisation territoriale. C'est dans cette perspective qu'elles modernisent les règles générales de procédure applicables devant la Cour des comptes (art. 43), qu'elles étendent le champ d'application de l'apurement administratif des comptes (art. 39), ou encore qu'elles prévoient une diminution du nombre des chambres régionales des comptes (art. 46).
Il n'est pas sans intérêt de relever que les dispositions critiquées figuraient déjà, pour l'essentiel, dans le projet de loi portant réforme des juridictions financières (n° 2001, déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 28 octobre 2009), dont l'auteur des amendements à l'origine de ces dispositions, le président Jean-Luc Warsmann, a toutefois veillé à ne pas reprendre les dispositions statutaires, afin précisément, comme il s'en est expliqué devant la commission des lois de l'Assemblée nationale, d'assurer le respect de l'article 45 de la Constitution (v. le rapport de M. Marcel Bonnot, n° 3604, p. 176).
Dans ces conditions, le Gouvernement estime que les dispositions du chapitre XII de la loi déférée ont été adoptées dans des conditions conformes aux prescriptions de cet article.
2/ En ce qui concerne, ensuite, le grief tiré de la violation de l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, selon lequel « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration », il convient de souligner que le Conseil constitutionnel déduit de ces dispositions, en combinaison avec celles de l'article 14 de la même Déclaration, les exigences de bon emploi des deniers publics et de bonne administration de la justice (décision n° 2006-545 DC du 28 décembre 2006, cons. 24). Or, contrairement à ce que soutiennent les requérants, les dispositions des articles 39 et 46 de la loi déférée, loin de méconnaître ces exigences, contribuent à en assurer le respect.
Ainsi, s'agissant de l'extension du champ d'application de la procédure d'apurement administratif des comptes, celle-ci ne se traduira en aucune manière, contrairement à ce qui est soutenu, par un affaiblissement des contrôles sur les comptes des comptables publics.
D'une part, en effet, il ne découle nullement de l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen que le contrôle des comptes des comptables publics doive nécessairement revêtir un caractère juridictionnel. Or le mécanisme de l'apurement administratif, tel qu'il existe depuis la loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation, a démontré son efficacité en ce qui concerne les comptes des petites collectivités. L'extension de son champ ne se traduira donc pas par un affaiblissement des contrôles et devrait en outre permettre aux chambres régionales des comptes de concentrer l'exercice de leurs attributions juridictionnelles sur les comptes des collectivités et établissements publics les plus importants.
D'autre part, et en tout état de cause, les conséquences de la modification de la ligne de partage entre apurement administratif et apurement juridictionnel doivent être relativisées. En effet, 90 % des masses financières qui relèvent actuellement de l'apurement juridictionnel continueront d'en relever à l'issue de la réforme. Il convient de souligner que, même dans le cas où les comptes sont soumis à l'apurement administratif, les chambres régionales des comptes demeurent seules compétentes pour mettre le comptable en débet (art. L. 231-7 du code des juridictions financières), et elles conservent un pouvoir d'évocation des comptes (art. L. 231-9). En outre, contrairement à ce que soutiennent les sénateurs requérants, il n'est porté nulle atteinte par les dispositions contestées à la compétence qui est celle des chambres régionales des comptes en ce qui concerne le contrôle de la gestion des ordonnateurs.
Quant au regroupement de certaines chambres régionales des comptes et à la diminution consécutive de leur nombre, il permettra de donner à celles-ci la taille nécessaire pour exercer leurs missions dans les meilleures conditions, par exemple en favorisant la spécialisation des agents. Cette diminution ne saurait donc être regardée comme impliquant, par elle-même, un affaiblissement des contrôles exercés par ces juridictions.
Dans ces conditions, le Conseil constitutionnel ne pourra qu'écarter le grief tiré de la violation de l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
3/ Enfin, en ce qui concerne le renvoi à un décret en Conseil d'État, par l'article 46 de la loi déférée, du soin de fixer le siège et le ressort des chambres régionales de comptes, sans que leur nombre puisse excéder vingt, les requérants ne sont pas fondés à soutenir qu'il traduit une méconnaissance, par le législateur, de l'étendue de la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution.
Il résulte en effet de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que, si cet article attribue au législateur la compétence pour fixer les règles concernant la création de nouveaux ordres de juridiction, « la détermination du nombre, du siège et du ressort de chacune des juridictions créées dans le cadre des principes définis par la loi est de la compétence réglementaire » (décision n° 61-14 L du 18 juillet 1961, cons. 2 ; décision n° 2010-220 L du 14 octobre 2010, cons. 1).
II/ SUR LES DISPOSITIONS RELATIVES À LA COMPARUTION SUR RECONNAISSANCE PRÉALABLE DE CULPABILITÉ
A/ Les sénateurs requérants soutiennent que les dispositions de l'article 27 de la loi déférée, qui étendent à l'ensemble des délits, sous certaines réserves, la possibilité de recourir à la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité et permettent de recourir à cette procédure à l'issue d'une instruction, sont manifestement inappropriées aux objectifs poursuivis par le législateur, cette procédure n'étant pas adaptée, selon la saisine, à la répression de délits que la loi punit de peines d'emprisonnement pouvant aller jusqu'à dix ans.
Ils font également valoir que cette extension du champ d'application de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité a « changé la nature » de ce dispositif dans des conditions le rendant contraire à l'article 66 de la Constitution, dont découle le principe de séparation des autorités chargées de l'action publique et des autorités de jugement.
Enfin, ils soutiennent que les dispositions critiquées méconnaissent le principe selon lequel le jugement d'une affaire pénale pouvant conduire à une privation de liberté doit en principe faire l'objet d'une audience publique, dans la mesure où les conditions de déroulement des audiences d'homologation ont pour effet, selon eux, de « soustraire en réalité au public la connaissance précise des faits qui ont conduit au prononcé d'une peine », ce qui serait particulièrement préoccupant en ce qui concerne les affaires ayant donné lieu à une instruction.
B/ Le Gouvernement ne partage pas ce point de vue.
1/ En ce qui concerne, d'abord, l'extension du champ de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité aux délits passibles d'une peine d'emprisonnement supérieure à cinq ans, à l'exception de ceux mentionnés à l'article 495-16 du code de procédure pénale et des délits d'atteinte volontaire et involontaire à l'intégrité des personnes et d'agression sexuelle prévus aux articles 222-9 à 222-31-2 du même code, celle-ci n'a rien d'inapproprié au regard des objectifs poursuivis par le législateur en instituant cette procédure.
Certes, comme le soulignent les sénateurs requérants, la peine proposée par le procureur de la République dans ce cadre continuera à ne pouvoir excéder un an. Mais il est fréquent que des délits passibles d'une peine de dix ans d'emprisonnement ne soient punis que d'une peine inférieure ou égale à un an, lorsque le principe d'individualisation des peines énoncé à l'article 132-24 du code pénal le justifie.
Il en est souvent ainsi, par exemple, en ce qui concerne le vol avec trois circonstances aggravantes, puni de dix ans d'emprisonnement par le dernier alinéa de l'article 311-4 du code pénal : en 2008, sur 2 298 condamnations prononcées sur ce fondement, seules 44 % comportaient une peine d'emprisonnement, dont la moyenne était de 11 mois. De même, s'agissant du délit de transport, détention, cession ou acquisition illicites de stupéfiants, en 2008, sur les 18 587 condamnations prononcées pour transport, 34 % comportaient une peine d'emprisonnement, d'une durée moyenne de 12 mois ; en ce qui concerne les 15 010 condamnations pour cession, cette proportion était de 37 % et la durée moyenne de 5 mois ; elles étaient de 23 % et de 9 mois en ce qui concerne les 19 284 condamnations pour acquisition. Ces exemples démontrent que la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité peut être un mode de poursuite pertinent à l'égard de délits passibles d'une peine maximale de dix ans d'emprisonnement.
On peut relever, du reste, que le législateur a pris soin d'exclure du champ de cette procédure les délits d'atteinte volontaire ou involontaire à l'intégrité des personnes et d'agression sexuelle prévus aux articles 222-9 à 222-31-2 du code pénal, en considération du fait que, au contraire des délits mentionnés ci-dessus, ceux-ci, eu égard à leur particulière gravité, donnent généralement lieu à des peines d'emprisonnement supérieures à un an. Ainsi, en ce qui concerne les violences volontaires ayant entraîné une mutilation ou une infirmité permanente, punies de dix ans d'emprisonnement par l'article 222-9 du code pénal, toutes les condamnations prononcées en 2008 ont donné lieu à une peine d'emprisonnement, d'une durée moyenne de deux ans. Et, la même année, les agressions sexuelles sur personne vulnérable, punies de sept ans d'emprisonnement, ont donné lieu à des peines d'emprisonnement dans 93 % des cas, pour une durée moyenne de 25 mois.
Enfin, il convient de souligner que, contrairement à ce que suggèrent les requérants, l'inclusion de nouveaux délits dans le champ de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité n'est pas, par elle-même, de nature à conduire à une moindre répression de ces délits. En effet, ainsi que le Conseil constitutionnel l'a rappelé dans sa décision n° 2004-492 DC du 2 mars 2004 (cons. 107), il appartient au juge, avant d'homologuer la proposition du parquet, « de vérifier la qualification juridique des faits et de s'interroger sur la justification de la peine au regard des circonstances de l'infraction et de la personnalité de son auteur », conformément aux dispositions de l'article 495-11 du code de procédure pénale. Le juge doit ainsi s'assurer que la peine proposée n'est ni trop sévère, ni trop clémente ; à défaut, il doit refuser l'homologation.
Le Conseil constitutionnel ne pourra donc qu'écarter le grief tiré de l'erreur manifeste d'appréciation qu'aurait commise le législateur.
2/ En ce qui concerne, ensuite, le principe de séparation des autorités chargées de l'action publique et des autorités de jugement, qui concourt à la sauvegarde de la liberté individuelle que l'article 66 de la Constitution place sous la protection de l'autorité judiciaire (décision n° 95-360 DC du 2 février 1995, cons. 5), force est de constater que, contrairement à ce qui est soutenu dans la saisine, l'économie générale de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, qui a été jugée conforme à ce principe par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 2 mars 2004 précitée (cons. 107), n'est en rien modifiée par la loi déférée : proposée par le parquet, acceptée par l'intéressé, la peine ne peut néanmoins être prononcée que par un juge du siège. Le principe invoqué par les sénateurs requérants n'est donc en rien méconnu par la loi déférée.
3/ Enfin, s'agissant de la publicité des débats, celle-ci répond effectivement à une exigence constitutionnelle, ainsi que le Conseil constitutionnel l'a jugé dans sa décision du 2 mars 2004 (cons. 117 et 118). Mais les dispositions de l'article 495-9 du code de procédure pénale qui prévoient expressément une telle publicité et précisent le déroulement de l'audience ont été soumises au Conseil constitutionnel, qui les a jugées conformes à la Constitution par sa décision n° 2005-520 DC du 22 juillet 2005.
La loi déférée ne modifiant en rien l'équilibre alors atteint, dès lors notamment que le quantum des peines pouvant être prononcées selon la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité demeure inchangé, le grief soulevé sur ce point par les requérants ne pourra qu'être écarté.
Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis que les griefs articulés dans la saisine ne sont pas de nature à conduire à la censure de la loi déférée.
Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.