Décision n° 2009-585 DC du 6 août 2009 - Saisine par 60 députés
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs
Nous avons l'honneur de vous déférer conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution la loi portant règlement définitif du budget de 2008.
I. Sur l'application du principe de sincérité aux résultats budgétaires
Ainsi que l'a relevé le Premier président de la Cour des comptes lors de son audition par la commission des finances sur la certification des comptes de l'État pour l'exercice 2008 et sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008, le nouvel article 47-2 de la Constitution dispose que « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères » et qu'« ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ».
La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) vise, dans son chapitre V intitulé « des comptes de l'Etat », tant les résultats budgétaires que la comptabilité patrimoniale, ainsi qu'une comptabilité analytique. L'article 27 de la LOLF dispose que « L'Etat tient une comptabilité des recettes et des dépenses budgétaires et une comptabilité générale de l'ensemble de ses opérations. En outre, il met en oeuvre une comptabilité destinée à analyser les coûts des différentes actions engagées dans le cadre des programmes. Les comptes de l'Etat doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ».
La comptabilité de l'Etat revêt bien aux termes de l'article 27 de la LOLF trois dimensions que sont la comptabilité budgétaire, la comptabilité générale et la comptabilité analytique. C'est par conséquent tant à la comptabilité patrimoniale qu'aux résultats budgétaires que s'applique l'exigence de sincérité posée à l'article 47-2 de la Constitution.
L'exigence constitutionnelle ainsi réaffirmée doit s'articuler avec votre jurisprudence. Ainsi dans votre décision n° 2001-448 DC, vous avez interprété l'article 32 de la LOLF en précisant que dans les considérants 60 et 61 que « le principe de sincérité n'a pas la même portée s'agissant des lois de règlement et des autres lois de finances », étant entendu que pour les autres lois de finances, et notamment la loi de finances initiale, « la sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi de finances » et que « la sincérité de la loi de règlement s'entend en outre comme imposant l'exactitude des comptes ».
Dès lors, le principe de sincérité doit être apprécié tant au regard de l'exactitude des comptes, que de l'absence de volonté de fausser le résultat budgétaire tel qu'il se trouve retracé dans la loi de règlement.
A cet égard, dès lors que des choix de comptabilisation de certaines opérations budgétaires auraient conduit à modifier de manière substantielle le niveau du déficit budgétaire tel qu'il est retracé dans la loi de règlement, il appartiendrait au Conseil constitutionnel de déclarer la loi contraire au principe de sincérité, puisque la loi de règlement ne respecterait plus l'obligation de « donner une image fidèle (...) de (l)a situation financière (de l'Etat) ».
Il ne s'agit pas pour les requérants de contester, en soi, la régularité ou la constitutionnalité des opérations visées, mais bien de mettre en cause leur effet sur les comptes d'exécution budgétaire, le niveau du déficit budgétaire affiché ne pouvant être jugé sincère dès lors que certaines charges devant, au titre des règles comptables applicables, être rattachées à un exercice ne l'auraient pas été, ou que des produits auraient été indûment rattachés à l'exercice.
II. Deux types principaux d'opérations conduisent à l'insincérité de la loi de règlement.
1) Les reports de charge de 2008 sur 2009 faussent le niveau réel du déficit budgétaire pour 2008
Dès lors que la sincérité de la loi de règlement s'entend comme imposant l'exactitude des comptes, ceux-ci doivent être le reflet fidèle et exhaustif des opérations effectivement réalisées en cours d'exercice, ce qui impose que les comptes ne dissimulent aucune des charges et des produits rattachables à l'exercice, et parallèlement qu'ils ne comportent aucun produit, ni aucune charge qui, en réalité, correspondent à un autre exercice.
L'article 28 de la LOLF précise à cet égard les principes généraux de comptabilisation des recettes et dépenses budgétaires, et dispose, conformément au modèle de la comptabilité dite « de caisse », que « les recettes sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable public, et que les dépense sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de la quelle elles sont payées par les comptables assignataires. Toutes les dépenses doivent être imputées sur les crédits de l'année considérée, quelle que soit la date de la créance ».
Il faut relever que le gouvernement, comme l'y invitait le législateur organique, a mis en place un référentiel de comptabilité budgétaire, soulignant ainsi la nécessité de fixer des règles d'imputation en matière de comptabilité aussi bien patrimoniale que budgétaire afin de répondre à l'exigence de sincérité.
Or, comme le constate la Cour des comptes, de nombreuses insuffisances de crédits constatées en 2008 ont induit des reports de charges sur l'exercice 2009. Dès lors, le résultat budgétaire pour 2008 est diminué de charges importantes pourtant imputables à cet exercice.
Les reports de charges sur l'année suivante constituent une atteinte au principe d'annualité, a fortiori dans le cas où leur récurrence sur un programme donné montre qu'ils étaient prévisibles. Ces reports ont été importants et ont réduit d'autant le montant des dépenses de 2008 et donc le déficit budgétaire.
La Cour des comptes relève notamment les reports relatifs au financement des primes d'épargne logement (953 M€), et surtout le creusement des dettes à l'égard de la Sécurité sociale, qui représentent un montant total de 7,4 milliards d'euros fin 2008, contre 6,0 milliards d'euros fin 2007.
Les insuffisances de dotations en crédit budgétaires pour l'année 2008 s'élèvent donc à un montant de 1,4 milliards d'euros, dont 543 millions d'euros pour la seule mission Travail et emploi, au titre des contrats de professionnalisation à hauteur de 161 millions d'euros et des contrats d'apprentissage à hauteur de 205 millions d'euros.
De même au titre de la mission Défense, la Cour juge qu' « une part très importante (1,95 Md€) des » reports de charges « précités à la fin de l'exercice 2008 correspondait à des dettes exigibles, qui auraient dû être payées en 2008. Il s'agit donc d'impayés ».
Au total, la Cour des comptes relève que « sans que cette estimation revête un caractère exhaustif, les principaux reports de charges exigibles en CP listés (...) à fin 2008 représentent à eux seuls 6,9 Md€, y compris la dette exigible à l'égard de la sécurité sociale (3,6 Md€). Cet état de fait contrevient au principe d'annualité budgétaire et à l'exigence d'une programmation budgétaire prenant en compte la réalité des besoins prévisibles (art. 32 de la LOLF) ».
Elle confirme l'atteinte au principe de sincérité, entendu comme le souci d'une image fidèle de la situation financière au titre de l'exercice, en concluant que « ces anomalies s'ajoutent à d'autres entorses, par exemple des compensations indues des recettes et des dépenses ou des imputations budgétaires inappropriées. Elles n'affectent pas l'exactitude des comptes, puisque ceux-ci retracent la réalité des opérations de recettes et de dépenses effectuées dans l'année, mais elles conduisent à afficher un niveau de déficit inférieur à ce qu'il aurait dû être ».
Il est à noter qu'après avoir rappelé la constitutionnalisation des principes de régularité et de sincérité des comptes des administrations publique, le rapporteur général de la commission des finances du Sénat, à son tour, a souligné dans son rapport sur la loi de règlement que « l'exercice demeure marqué par plusieurs entorses aux règles budgétaires, affectant notamment la budgétisation en loi de finances initiale » (Rapport n° 542, p. 30).
Dans la situation présente, le Conseil constitutionnel ne pourra que constater que les opérations de report de charge en cause sont en contradiction avec le principe de sincérité. Il lui appartient en conséquence de rectifier le montant des dépenses du budget constatée pour l'année 2008 et le montant du déficit budgétaire affiché dans la loi de règlement.
En tout état de cause, il est essentiel que le Conseil précise la portée du principe de sincérité, notamment en matière de comptes budgétaires, et les conséquences que celui-ci doit emporter pour les lois de règlement.
2) Certaines imputations inadéquates de dépenses et de recettes faussent l'image fidèle des comptes que devrait représenter la loi de règlement
2. 1. des imputations de recettes inadéquates
Au mépris de la jurisprudence de votre décision n° 95-369 DC du 28 décembre 1995, dans laquelle vous avez jugé que, les frais d'assiette et recouvrement institués par la loi du 30 juillet 1990 constituaient « une recette du budget concourant aux conditions générale de l'équilibre budgétaire », et donc une imposition dont le Conseil rappelait qu'elle n'avait pas fait l'objet d'une quelconque affectation, la loi de règlement n'impute pas ces frais dans la catégorie des impositions.
Contrairement à l'imputation retenue, il est bien évident que ces frais ne sont pas une redevance pour service rendu. Ceci est démontré par la disproportion, rappelée à plusieurs reprises par la Cour des comptes et lors de l'examen des projets de loi de finances, entre les frais réels liés à l'établissement des assiettes et au recouvrement des impositions locales, et les montants perçus au titre de ces impôts. Par ailleurs, les redevables de ces impositions sont les contribuables locaux et non pas les collectivités locales bénéficiant du « service ».
Le montant de ces frais, en constante augmentation, est très important puisqu'ils représentent 4,12 milliards d'euros en 2008, soit l'équivalent de l'impact du ralentissement conjoncturel sur les recettes fiscales selon les calculs de la Cour des comptes (rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour 2008, p. 22) et leur mauvaise imputation a donc un effet marqué sur la qualité des comptes.
Il appartiendra donc au Conseil constitutionnel de se prononcer sur le caractère inadéquat de cette imputation et de modifier en conséquence la ventilation de ces recettes au sein de la loi de règlement.
2. 2. une comptabilisation inadaptée des loyers budgétaires.
La Cour des comptes a également constaté que l'absence de décaissement réel des loyers budgétaires et le fait que ces mouvements sont effectués entre des entités appartenant à la même personne morale, remettent en cause le choix de traitement comptable de ces loyers budgétaires.
Quels que soient la motivation et l'intérêt en terme de gestion publique de donner un prix économique à l'emprise immobilière des différents ministères, le choix de les comptabiliser dans le cadre des comptes retracés par la loi de règlement comme des dépenses de l'Etat altère la présentation des comptes de l'Etat et entre en contradiction avec la LOLF, et par conséquent avec le nouvel article 47-2 de la Constitution.
S'il se refusait, comme l'y invitent les requérants, à déclarer la loi de règlement contraire à la Constitution, il appartiendrait donc au Conseil constitutionnel de procéder à la rectification du niveau des recettes, des dépenses et du déficit budgétaire retracé par cette loi.
Nous vous prions, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, d'agréer l'expression de notre haute considération.