Décision n° 2008-569 DC du 7 août 2008 - Observations du gouvernement
Paris, le 30 juillet 2008
Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs, de deux recours dirigés contre la loi instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire adoptée le 23 juillet 2008.
Les recours mettent en cause les articles 2, 3, 4 et 9 de la loi. Ils appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
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I/ SUR LES ARTICLES 2, 3 ET 4 :
A/ L'article 2 de la loi déférée insère un nouvel article L. 133-1 dans le code de l'éducation qui prévoit que tout enfant scolarisé dans une école maternelle ou élémentaire publique ou privée sous contrat est accueilli pendant le temps scolaire pour y suivre les enseignements prévus par les programmes. Il bénéficie gratuitement d'un service d'accueil lorsque ces enseignements ne peuvent lui être délivrés en raison de l'absence imprévisible de son professeur et de l'impossibilité de le remplacer. En cas de grève, tout enfant scolarisé bénéficie également de ce service dans les conditions prévues par les articles L. 133-3 à L. 133-12 de la loi déférée. L'article 3 instaure une procédure obligatoire de prévention des conflits pour les personnels enseignants du premier degré des écoles publiques qui prévoit en particulier que le dépôt d'un préavis de grève ne pourra intervenir qu'après une négociation préalable entre l'Etat et les organisations syndicales représentatives selon des règles d'organisation et de déroulement fixées par un décret en Conseil d'Etat. L'article 4 de la loi critiquée crée un nouvel article L. 133-3 dans le code de l'éducation selon lequel en cas de grève des enseignants d'une école maternelle ou élémentaire publique, les enfants scolarisés dans cette école bénéficient gratuitement, pendant le temps scolaire, d'un service d'accueil qui est organisé par l'Etat, sauf lorsque la commune en est chargée en application du quatrième alinéa de l'article L. 133-4 issu de la même loi.
Les députés et sénateurs requérants soutiennent que les limitations apportées par la loi déférée au droit de grève ne sauraient être justifiées par l'instauration de ce service d'accueil dès lors que ce dernier n'a pas pour objet d'assurer la continuité du service public de l'enseignement.
B/ Le Gouvernement considère que cette critique n'est pas fondée.
1/ Deux séries d'observations doivent être formulées à titre liminaire.
a) D'une part, la portée des dispositions issues de la loi déférée doit être précisément mesurée.
Le législateur a consacré, par l'article L. 133-1 du code de l'éducation, un droit nouveau d'accueil pour tout enfant scolarisé dans une école maternelle ou élémentaire publique ou privée sous contrat.
Ce droit nouveau prend tout son sens en cas de grève des personnels enseignants du premier degré, hypothèse pour laquelle la loi déférée a, d'une part, prévu un dispositif de prévention des conflits comprenant une obligation de négociation préalable et, d'autre part, organisé les modalités de déroulement de la grève dont fait partie la déclaration individuelle d'intention de participer à la grève adressée à l'autorité administrative par les personnes exerçant des fonctions d'enseignement.
Les débiteurs de l'obligation nouvelle ainsi instituée par la loi déférée sont, s'agissant des écoles publiques, d'une part, l'Etat, et, d'autre part, en cas de grève pour laquelle 25 % au moins des personnes exerçant des fonctions d'enseignement dans une école ont annoncé leur intention de participer à la grève, la commune. En ce qui concerne les enfants scolarisés dans les écoles maternelles et élémentaires privées sous contrat, ils bénéficient d'un régime équivalent à celui défini pour les écoles publiques, le service d'accueil incombant alors toutefois à l'organisme de gestion des écoles.
b) D'autre part, le Gouvernement entend aussi souligner que les articles L. 133-2 à L. 133-12 du code de l'éducation issus de la loi déférée qui organisent un dispositif de prévention des conflits ainsi que certaines modalités de déroulement de la grève des personnels enseignants des écoles maternelles ou élémentaires publiques ou privées sous contrat respectent les exigences résultant de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
Les aménagements apportés par la loi déférée à l'exercice du droit de grève de certains agents sont, en effet, équivalents à ceux résultant, pour d'autres personnels, de la loi n°2007-1224 du 21 août 2007 sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs, aménagements que le Conseil constitutionnel a jugés conformes à la Constitution dans sa décision n°2007-556 DC du 16 août 2007.
Ainsi, en particulier, une négociation préalable et une déclaration individuelle sont requises dans des délais proportionnés au regard de l'exigence d'un dialogue effectif et d'une organisation adaptée du service. Par ailleurs, seules les personnes dont la présence détermine directement l'offre de service, c'est-à-dire celles qui exercent des fonctions d'enseignement, sont tenues de faire connaître leur intention de participer à la grève. L'obligation de déclaration individuelle est, en outre, accompagnée des garanties propres à assurer, pour les personnels enseignants, le respect de leur droit à la vie privée.
Le législateur s'est ainsi attaché à respecter scrupuleusement le cadre tracé par le Conseil constitutionnel lorsqu'il a statué sur les dispositions de la loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres de voyageurs.
Les parlementaires saisissants ne reprochent d'ailleurs pas à la loi critiquée d'avoir aménagé de manière disproportionnée, au regard des exigences fixées par le Conseil, l'exercice du droit de grève des personnels enseignants qu'elle vise.
Ils font valoir que ces aménagements ne sauraient être justifiés par l'instauration, en cas de grève, d'un service d'accueil des enfants scolarisés dans une école maternelle ou élémentaire publique ou privée sous contrat, faute pour celui-ci de garantir la continuité du service public de l'enseignement qui, seule, serait de nature à justifier une limitation du droit de grève par le législateur.
2/ A cet égard, il faut observer que le législateur, habilité par la Constitution à opérer une conciliation entre le droit de grève et la sauvegarde de l'intérêt général, peut être conduit à tenir compte d'autres considérations que le seul principe de continuité du service public strictement entendu.
Il faut rappeler, de ce point de vue, les motifs de principe par lesquels le Conseil constitutionnel a jugé, sur le fondement du septième alinéa du Préambule de 1946, que « les constituants ont entendu marquer que le droit de grève est un principe de valeur constitutionnelle mais qu'il a des limites et ont habilité le législateur à tracer celles-ci en opérant la conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels, dont la grève est un moyen, et la sauvegarde de l'intérêt général auquel la grève peut porter atteinte » (V. notamment les décisions n°79-105 DC du 25 juillet 1979 et n°2007-556 DC du 16 août 2007). Ces motifs de principe ont toujours été réitérés (V. aussi V. également n°80-117 DC du 22 juillet 1980 ; n°86-217 DC du 18 septembre 1986 ; n°87-230 DC du 28 juillet 1987).
Si, à ce jour, le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de se prononcer à deux reprises sur cette conciliation avec la sauvegarde de l'intérêt général lorsque la loi édicte des limitations au droit de grève pour assurer la continuité du service public (V. les décisions précitées), il a également admis que le législateur prenne en considération la protection de la santé et de la sécurité des personnes et des biens (décision n°80-117 DC du 22 juillet 1980).
La continuité du service public n'est ainsi aucunement la seule exigence propre à justifier un aménagement du droit de grève.
Il appartient ainsi au législateur d'apporter des aménagements au droit de grève proportionnés aux considérations d'intérêt général qu'il entend sauvegarder. Or, au cas présent, les motifs d'intérêt général qui s'attachent à l'organisation du service d'accueil des enfants en cas de grève des enseignants du premier degré sont de nature à justifier les aménagements apportés par la loi déférée aux modalités d'exercice du droit de grève des personnels concernés.
3/ L'institution d'un service d'accueil des enfants en cas de grève de ces personnels répond, en effet, eu égard aux spécificités du service public de l'enseignement dans les écoles maternelles ou élémentaires, à des motifs éminents d'intérêt général qui justifient d'apporter des aménagements proportionnés à l'exercice du droit de grève par les personnels enseignants.
Pour apporter des réponses appropriées aux perturbations qu'une grève est susceptible d'entraîner, notamment dans les services publics, le législateur doit prendre en considération les spécificités de l'activité considérée. Ainsi, en ce qui concerne les transports terrestres réguliers de voyageurs, la loi avait notamment attribué à l'autorité organisatrice de transport la charge de définir différents niveaux de service et à l'entreprise d'établir un plan de transport adapté. Or, une grève des enseignants d'une école maternelle ou élémentaire ne saurait, à l'évidence, appeler des modalités similaires d'organisation du service. On voit mal en effet, en la matière, comment pourraient être établis des niveaux de service. En pratique, l'enseignement du premier degré est en effet exercé par un enseignant dans une classe, de sorte que son absence conduit, pour l'ensemble de cette classe et pour tous les enseignements, à une désorganisation du service.
C'est pourquoi la loi déférée, tout en créant les conditions d'une négociation préalable, a prévu qu'en cas de grève le service d'accueil est assuré pour garantir l'accueil et l'encadrement des enfants.
Il s'agit ainsi, dans l'hypothèse d'une grève, d'un service public destiné, compte tenu de l'âge des enfants scolarisés dans les écoles maternelles ou élémentaires - 3 à 11 ans - à garantir aux familles que leurs enfants seront accueillis en cas d'absence de l'enseignant. Avant l'intervention du législateur, le déclenchement d'une grève, sans obligation d'engagement d'une négociation effective ni de déclaration individuelle, pouvait contraindre les parents d'élèves à trouver, dans l'urgence, une solution de garde ou à prendre, lorsque c'était possible, un congé, y compris sans solde. La loi déférée organise un dispositif de prévention des conflits et vise, en outre, à garantir, pour les familles, les conditions du maintien de l'accueil des enfants en cas de grève.
Ce service est la modalité d'organisation que le législateur, exerçant son pouvoir d'appréciation, a retenue pour offrir une solution aux familles et, ce faisant, répondre à des préoccupations d'intérêt général. Celles-ci tiennent à la nécessité de trouver un mode de garde pour les enfants et de permettre aux parents de ne pas interrompre leur activité professionnelle, mais également au souci de préserver l'égalité entre les familles susceptibles d'être affectées par les perturbations occasionnées par une grève. Le service gratuit d'accueil des enfants réduit en effet les différences entre certaines familles qui trouvent aisément des solutions alternatives de garde - garde par l'un des parents ne travaillant pas, recours aux grands-parents, recrutement d'un emploi familial compte tenu de revenus suffisants - et d'autres plus pénalisées par la grève, comme les familles monoparentales ou celles dans lesquelles les parents sont en situation professionnelle précaire.
La loi déférée, en organisant les modalités du droit de grève des enseignants du premier degré et en créant corrélativement le service public d'accueil, a ainsi satisfait simultanément aux exigences qui découlent, d'une part, de la défense des intérêts professionnels, dont la grève est un moyen, et, d'autre part, des considérations d'intérêt général indiquées ci-dessus auxquelles la grève peut porter atteinte.
On peut, en outre, observer que lorsque l'intensité de la grève dans une école (plus de 25 % des enseignants étant grévistes) est susceptible de perturber l'enseignement qui continue à être assuré par les personnels non grévistes, les modalités retenues par la loi déférée pour l'organisation du service d'accueil, qui consistent à solliciter la commune, sont de nature à réduire ces perturbations. A défaut en effet, les personnels non grévistes devraient accueillir un trop grand nombre d'enfants supplémentaires dans leur classe, au détriment de la qualité de l'accomplissement de leur mission.
Le législateur a ainsi entendu sauvegarder l'intérêt général qui s'attache à la continuité de la vie de la Nation ainsi qu'à différentes composantes de la liberté personnelle, du droit au travail ou encore du principe d'égalité. La conciliation de cette préservation de motifs d'intérêt général et du droit de grève impliquait de tracer certaines limites à l'exercice de ce dernier, dans le cadre fixé par le Conseil constitutionnel.
Le Gouvernement est, par suite, d'avis que le grief adressé par les parlementaires saisissants aux dispositions contestées devra être écarté par le Conseil constitutionnel.
II/ SUR L'ARTICLE 9 :
A/ L'article 9 de la loi déférée insère dans le code de l'éducation un nouvel article L. 133-8 qui prévoit que l'Etat verse une compensation financière à chaque commune qui a mis en place le service d'accueil prévu au quatrième alinéa de l'article L. 133-4 au titre des dépenses exposées pour la rémunération des personnes chargées de cet accueil. Il est précisé que cette compensation est fonction du nombre d'élèves accueillis. Pour chaque journée de mise en oeuvre du service d'accueil par la commune, la compensation ne peut être inférieure à un montant égal à neuf fois le salaire minimum de croissance horaire par enseignant ayant participé au mouvement de grève. Le montant et les modalités de versement et de réévaluation régulière de la compensation sont fixés par décret. Ce décret fixe également le montant minimal de la compensation versée à toute commune ayant organisé le service d'accueil. La loi critiquée a enfin prévu que le versement de cette compensation intervient au maximum trente-cinq jours après notification par le maire à l'autorité académique ou à son représentant des éléments nécessaires à son calcul.
Les députés et sénateurs requérants soutiennent qu'en adoptant ces dispositions le législateur serait resté en deçà de sa compétence.
B/ Un tel moyen ne peut être accueilli.
Aux termes de l'article 72-2 de la Constitution : « toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ». Par sa décision n°2004-509 DC du 13 janvier 2005, le Conseil constitutionnel a précisé qu'il revenait au législateur « d'apprécier le niveau » des ressources accompagnant la création de compétences sans dénaturer le principe de libre administration des collectivités locales.
Au cas présent, on ne peut sérieusement soutenir que le législateur aurait méconnu l'étendue de sa propre compétence en adoptant les dispositions de l'article 9 de la loi déférée, relative à la compensation financière due aux communes qui organisent un service d'accueil dans les conditions définies à l'article L. 133-4 du code de l'éducation.
En premier lieu, l'article L. 133-8 du code de l'éducation issu de la loi déférée prévoit le principe de la compensation financière versée par l'Etat aux communes au titre de la prise en charge du service d'accueil.
Ses dispositions précisent, en deuxième lieu, à quel titre la compensation est versée - les dépenses exposées pour la rémunération des personnels - et définissent le critère de calcul de la compensation, à savoir le nombre d'élèves accueillis. Au cours des débats parlementaires, le ministre de l'éducation nationale a indiqué que le montant de la compensation serait égal à 110 euros par jour et par groupe de quinze élèves accueillis. Le nombre de groupe sera déterminé en divisant le nombre d'élèves accueillis par quinze, le résultat étant arrondi à l'entier supérieur.
Le législateur a, en troisième lieu, déterminé deux mécanismes de compensation minimale.
Le premier, fixé par la loi elle-même, garantit aux communes, lorsqu'elles sont tenues d'organiser le service d'accueil, une somme de neuf smic horaire par enseignant effectivement gréviste pour chaque journée de mise en oeuvre du service d'accueil.
Le second, dont le montant est renvoyé à un décret, est un plancher forfaitaire. Le ministre a annoncé au cours des débats qui ont précédé l'adoption de la loi déférée qu'il s'élèvera à 200 euros par jour quel que soit le nombre d'enfants accueillis.
Autrement dit, il résulte du dispositif organisé par la loi que les communes percevront la plus importante des trois sommes suivantes :
- la première est le résultat du produit du montant de la compensation financière par le nombre de groupes d'élèves accueillis ;
- la deuxième est le produit, par jour de mise en oeuvre du service, soit six heures de temps scolaire, de neuf fois le salaire minimum de croissance horaire par le nombre d'enseignants ayant effectivement participé au mouvement de grève. Ce mécanisme garantit ainsi aux communes la possibilité de rémunérer sur la base horaire d'un smic et demi, montant qui figure dans la loi, les personnes qu'elles auront mobilisées pour assurer le service public d'accueil ;
- la troisième somme sera un montant forfaitaire qui sera versé à toute commune s'étant acquittée de son obligation d'organiser un service d'accueil alors même qu'un petit nombre d'élèves auraient finalement été accueillis.
En déterminant ainsi le montant des ressources accompagnant la création de la compétence nouvelle des communes qu'il créait, le législateur a assurément « apprécié » leur niveau et a pleinement exercé sa compétence. Le grief soulevé par les parlementaires auteurs des recours ne pourra, par suite, qu'être écarté.
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Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis qu'aucun des griefs articulés par les députés et sénateurs requérants n'est de nature à conduire à la censure des dispositions de la loi instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire. Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.