Décision n° 2007-558 DC du 13 décembre 2007 - Observations du gouvernement

Paris le 3 décembre 2007
OBSERVATIONS DU GOUVERNEMENT SUR LES RECOURS DIRIGES CONTRE LA LOI DE FINANCEMENT DE LA SECURITE SOCIALE POUR 2008
La loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, adoptée le 23 novembre 2007, a été déférée au Conseil constitutionnel par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs. Les auteurs des recours critiquent l'article 52 de la loi.
Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
A/ L'article 52 de la loi déférée prévoit qu'une franchise forfaitaire est laissée à la charge des assurés sociaux pour les frais relatifs aux médicaments, aux actes effectués par un auxiliaire médical, à l'exclusion de ceux pratiqués au cours d'une hospitalisation, et aux transports à l'exception des transports d'urgence. Cette franchise est due dans la limite d'un plafond annuel et, pour les actes paramédicaux et les transports, d'un plafond journalier. Les montants de la franchise et des plafonds annuel et journalier sont fixés par décret.
Les parlementaires requérants critiquent ces dispositions en invoquant les termes du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et le principe constitutionnel d'égalité.

B/ Ces critiques ne sont pas fondées.
De manière liminaire, on doit souligner, que les dispositions critiquées instituent un dispositif dont le champ et les conditions d'application sont semblables à celui créé par l'article 20 de la loi relative à l'assurance maladie du 13 août 2004, qui a été jugé conforme à la Constitution par la décision n°2004-504 DC du 12 août 2004.
Par cette décision, le Conseil constitutionnel a admis le principe d'une participation forfaitaire mise à la charge des assurés pour les actes et consultations remboursés par l'assurance maladie, précisé les limites dans lesquelles cette participation peut être prévue et reconnu la compétence du pouvoir réglementaire pour en fixer le montant (V. également décision n°2005-528 DC du 15 décembre 2005).
Or, les reproches adressés à l'article 52 de la loi déférée, qui s'inspire de l'article 20 de la loi relative à l'assurance maladie du 13 août 2004 et qui a dûment pris en compte les motifs de la décision du 12 août 2004, sont analogues à ceux que le Conseil constitutionnel a écartés par cette décision.
On doit souligner, en outre, que la franchise forfaitaire instituée par l'article 52 ne constitue pas davantage que la participation forfaitaire créée par l'article 20 de la loi relative à l'assurance maladie un ticket modérateur d'ordre public, contrairement à ce que soutiennent les saisissants : les organismes complémentaires sont seulement incités à ne pas prendre en charge cette participation et les assurés demeurent libres de décider de couvrir ces dépenses s'ils le souhaitent.
1/ Compte tenu des garanties qui entourent le mécanisme instauré par les dispositions critiquées et de ses conditions d'application, il n'est porté aucune atteinte aux exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946.
Il faut observer que le législateur a pris soin, en premier lieu, d'exonérer certaines catégories d'assurés sociaux de la franchise créée par l'article 52 : les enfants mineurs, les femmes enceintes et les bénéficiaires de la couverture maladie universelle complémentaire sont ainsi exemptés de toute franchise.
La loi déférée prévoit, en deuxième lieu, des mécanismes de plafonnement. Il appartiendra au pouvoir réglementaire de fixer le plafond annuel de la franchise auquel s'ajoute, pour améliorer la protection des assurés, un plafond journalier pour les actes paramédicaux et les transports. Les assurés sociaux les plus malades bénéficient ainsi d'un double mécanisme qui protège à la fois les personnes atteintes d'une pathologie chronique, par l'effet du plafond annuel, et celles qui souffrent d'une difficulté ponctuelle de santé, par l'effet du plafond journalier.
Les montants qui seront fixés par le décret ne remettront pas en cause les exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 : ainsi que le Gouvernement l'a indiqué au cours des débats parlementaires, le niveau des plafonds permettra de maintenir la franchise à un montant modeste, de telle sorte que seront en tout état de cause respectées les exigences constitutionnelles résultant du Préambule de 1946.
On peut, au surplus, souligner deux éléments complémentaires. D'une part, on doit observer que selon l'article 53 de la loi déférée, lorsqu'un traitement est prescrit pour une durée d'au moins trois mois, y compris au moyen du renouvellement multiple d'un traitement mensuel, et qu'un grand conditionnement est disponible pour le médicament concerné ou pour sa forme générique, le pharmacien devra délivrer ce conditionnement. Ces dispositions sont conçues pour encourager la délivrance des grands conditionnements en vue de limiter la part laissée à la charge des assurés sociaux au titre de la franchise instituée par l'article 52 critiqué.
D'autre part, on peut indiquer que des dispositifs permettent de favoriser l'accès aux soins des assurés disposant de revenus modestes. Ainsi l'aide au paiement d'une complémentaire de santé, créée par la loi sur la réforme de l'assurance maladie du 13 août 2004, qui s'adresse aux personnes dont les revenus sont compris entre le plafond de la couverture maladie universelle complémentaire et ce plafond majoré de 20 %, permet d'obtenir une réduction sur la prime d'un montant compris entre 100 et 400 euros en fonction de l'âge et de la situation de famille.
Le mécanisme de franchise, qui vise à responsabiliser les assurés sociaux et à concourir à l'équilibre financier de la sécurité sociale, permettra de dégager des recettes nouvelles pour améliorer la prise en charge des maladies dues au vieillissement de la population et développer les soins palliatifs, tout en évitant de reporter la charge du financement de ces dépenses sur les seules générations futures.
Son effet sera néanmoins très limité pour chaque patient comme sur les grands équilibres de l'assurance maladie. L'effort requis des assurés sociaux demeurera modeste. Entre 1994 et 2004, le taux moyen de remboursement des soins de villes est passé de 77,7 % à 79,3 %. L'instauration du dispositif de franchise devrait avoir pour effet de réduire d'un point ce taux de remboursement des soins de ville. On peut aussi rappeler qu'en France le niveau de la prise en charge publique des dépenses est élevé. Ainsi la contribution des ménages aux dépenses de santé est de 7 % en France alors qu'elle est de 20 % en moyenne dans les pays de l'OCDE. La part publique des dépenses de santé est de 80 % en France contre 73 % en moyenne dans ces mêmes Etats.
Dans ces conditions, le Gouvernement considère que la franchise instituée par l'article 52 de la loi déférée ne saurait être regardée comme portant atteinte aux exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946.
2/ En ce qui concerne le grief fondé sur la méconnaissance du principe constitutionnel d'égalité, on doit rappeler qu'il ne résulte pas de ce principe qu'il oblige à traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes (V. notamment les décisions n°2003-489 DC du 29 décembre 2003 et n°2004-504 DC du 12 août 2004).
Ainsi qu'il a été jugé s'agissant de la participation forfaitaire instaurée par la loi du 13 août 2004, le législateur pouvait par suite, contrairement à ce qui est soutenu, décider une mesure générale, applicable de façon uniforme à tous les assurés sociaux et dont l'objectif est de concourir à la responsabilisation de l'ensemble des assurés sociaux et à l'équilibre financier de la sécurité sociale.
Au cas présent, comme en 2004, le législateur a prévu des exemptions pour certaines catégories particulières se trouvant dans une situation spécifique : bénéficiaires de la couverture maladie universelle, enfants mineurs et femmes enceintes. En dehors de ces exceptions, la franchise s'applique à l'ensemble des assurés sociaux et qu'elle est due à chaque consommation d'actes, de produits ou de prestations entrant dans son champ d'application.
Ce champ d'application est strictement identique à celui de la participation forfaitaire instaurée par la loi du 13 août 2004, en particulier en ce qu'il inclut les personnes souffrant d'un handicap ou celles victimes d'un accident du travail ou atteintes de maladies professionnelles.
Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis qu'aucun des griefs articulés par les députés et sénateurs requérants n'est de nature à conduire à la censure des dispositions de l'article 52 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008. Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.