Décision n° 2006-539 DC du 20 juillet 2006 - Mémoire de parlementaires
Observations complémentaires de plus de 60 sénateurs Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel,
2 rue de Montpensier,
75001 Paris.
Le 10 juillet 2006
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel,
Nous avons eu l'honneur de vous déférer, en application du second alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble de la loi relative à la maîtrise de l'immigration et à l'intégration telle qu'adoptée par le Parlement.
Nous souhaitons, par ce mémoire complémentaire, développer les griefs et moyens à l'encontre de l'article 57 (et non 55 comme indiqué par erreur dans la saisine) de la loi qui rétablit un nouvel article L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile que nous estimons contraire au principe de l'indépendance des juridictions administratives, au droit à un procès équitable, à l'article 16 de la déclaration de 1789, ainsi qu'au principe de l'égalité devant la justice et la loi. Nous souhaitons expressément que le Conseil constitutionnel constate également l'existence d'une incompétence négative du Parlement.
1. Le concept d'incompétence négative
Ce concept est parfois retenu par le Conseil constitutionnel pour fonder une censure ou l'expression de réserves d'interprétation (lire notamment François Luchaire, Président honoraire de l'Université Panthéon-Sorbonne, ancien membre du Conseil constitutionnel, « Le principe de sécurité juridique. La sécurité juridique en droit constitutionnel français », les Cahiers du Conseil constitutionnel n° 11 ; Florence Galetti, « Existe t-il une obligation de bien légiférer ? Propos sur l'incompétence négative du législateur dans la jurisprudence du conseil constitutionnel », Revue française de droit constitutionnel, 2004, n° 58 ; ainsi que les décisions énumérées ci-après).
François LUCHAIRE écrit que « La loi doit être également complète et ne rien laisser dans l'ombre de ce qui relève de la compétence exclusive du Parlement. » Il y a incompétence négative lorsque le législateur reste en deçà de sa mission constitutionnelle. L'article 34 de la Constitution dispose « que la loi fixe les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impôts de toutes natures ». Le Conseil a donc censuré une loi établissant une contribution nouvelle, en fixant le taux, mais ne définissant ni son assiette, ni ses modalités de recouvrement (283 DC du 8 janv. 1991). Il en est encore ainsi lorsqu'il délègue au Gouvernement, agissant par voie de décret, le soin d'énoncer une règle que l'article 34 range dans les compétences exclusives du législateur (283 DC du 8 janv. 1991). Dans ces deux cas, le contribuable n'a pas de sécurité juridique puisque la loi ne lui dit pas quel impôt il va acquitter et selon quelle procédure cet impôt va lui être réclamé. Il est ainsi privé des garanties que devait lui apporter l'intervention du législateur ".
Cette obligation faite au législateur d'exercer complètement la compétence qui lui est dévolue par la Constitution, notamment dans son article 34 sous peine, sinon, de voir sanctionner ce qu'il est convenu d'appeler des « incompétences négatives », alors surtout que l'on se trouve dans le domaine des droits et libertés résulte d'une jurisprudence bien établie forgée dès la fin des années 60 (cf. 31-DC du 26 janvier 1967 et 40-DC du 9 juillet 1970) [voir annexe].
2. L'application au cas d'espèce
a) Le principe du fonctionnement collégial des tribunaux administratifs a très clairement une valeur au moins législative, et sans doute constitutionnelle s'agissant des matières touchant aux droits et libertés fondamentaux. Ceci résulte expressément des articles L 3 et L 222-1 du code de justice administrative, qui disposent : article L 3 : « Les jugements sont rendus en formation collégiale, sauf s'il en est autrement disposé par la loi. » ; article L 222-1 : « Les jugements des tribunaux administratifs et les arrêts des cours administratives d'appel sont rendus par des formations collégiales, sous réserve des exceptions tenant à l'objet du litige ou à la nature des questions à juger. »
b) Ces mêmes articles prévoient par ailleurs qu'une dérogation à ce principe ne peut être instituée que par la loi et subordonnent cette possibilité au respect d'une condition liée à l'objet du litige ou la nature des questions à juger.
c) L'article 57 du projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration qui définit le nouveau régime contentieux applicable aux mesures d'éloignement prises à l'encontre des étrangers en situation irrégulière concerne la matière des droits et libertés fondamentaux.
d) En élaborant cet article le législateur n'a pas exercé en l'épuisant la totalité de sa compétence constitutionnellement définie, mais implicitement renvoyé la question de l'intervention d'une formation collégiale ou un juge unique au pouvoir réglementaire, alors qu'elle concerne au surplus le domaine des droits et libertés fondamentaux. Or la jurisprudence dite des incompétences négatives proscrit justement que le champ d'application de la loi soit à la merci d'une autorité subordonnée (G.Drago, L'exécution des décisions du Conseil constitutionnel, Economica 1991, p.301).
Force est donc de constater l'insuffisance du contenu législatif du point de vue de l'étendue de la compétence législative exigée par la Constitution. Et le pouvoir réglementaire ne sera pas en mesure de compléter les dispositions de la loi.
Il faut rappeler à cet égard que le Conseil constitutionnel ne se contente pas de se référer à l'article 34 pour définir la compétence du législateur. S'agissant de la réforme de planification par exemple (82-142 DC du 27 juillet 1982, RJC I-128) il n'a invoqué aucun texte pour admettre que la planification - matière dont on chercherait vainement la trace dans les rubriques de l'article 34 de la Constitution - relève bien de la compétence du législateur.
Il ressort des débats parlementaires, notamment devant le Sénat (voir document annexé), que le Gouvernement a demandé le rejet des amendements déposés visant à rappeler le principe du fonctionnement collégial des tribunaux administratifs en renvoyant à des textes réglementaires visant à instituer le juge unique alors que cela n'est pas possible en l'espèce.
e) Cet article 57 de la loi sur l'immigration n'est pas par ailleurs suffisamment précis. Le législateur se contente d'instituer de nouvelles procédures contentieuses, sans prévoir aucunement les modalités d'application et d'accompagnement essentielles, et notamment la nature de la formation juridictionnelle qui sera appelée à statuer au niveau des tribunaux administratifs. Il ne prend ainsi pas en compte la portée des dispositions qu'il édicte au regard de l'environnement juridique du texte, notamment en ne modifiant pas ni en n'adaptant des dispositions pertinentes d'autres lois directement ou indirectement concernées, en l'occurrence les articles L 3 et L 222-1 du code de justice administrative. Il convient de préciser que le juge constitutionnel prend toujours comme point de départ l'état de la répartition normative au moment de son examen (cf. 59-1 FNR du 27 novembre 1959, RJC III-1).
La loi ne fournit aucune indication sur ce que sera l'environnement juridique qui accompagnera la réforme. Ces différentes interrogations montrant à l'évidence que l'article 57 de la loi ne pourra recevoir d'application sans qu'interviennent d'autres modifications législatives.
f) Le Conseil constitutionnel, lorsqu'il admet que la détermination des modalités de mise en oeuvre des principes fondamentaux posées par le législateur comme relevant de sa compétence constitutionnelle, n'y consent que dès lors qu'il s'agit de "mesures de portée limitée tant dans leur champ d'application que dans leur contenu (89-269 DC du 22 janvier 1990, RJC I-392), ce qui n'est à l'évidence pas le cas dans l'article 57 de la loi attaquée.
g) Subsidiairement, si l'on considérait que le pouvoir réglementaire peut intervenir nonobstant l'esprit et la lettre des articles L 3 et L 222-1 du code de justice administrative, force est de constater que l'article 57 de la loi ne prévoit aucun critère ou condition d'application du juge unique, laissant aussi aux autorités réglementaires, une totale liberté, incompatible avec la réserve constitutionnelle de compétence du législateur.
Nous vous prions de croire, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, à l'expression de notre haute considération.
ANNEXE
D'autres exemples récents, classés dans l'ordre chronologique et tirés des tables analytiques des décisions du Conseil constitutionnel, soulignent la portée de l'obligation faite au Parlement d'utiliser pleinement sa compétence :
Année 2000 :
Le IV de l'article 1er insère un nouvel alinéa après le premier alinéa de l'article L. 321-4-1 du code du travail. Il en résulte que l'employeur, dans les entreprises employant au moins cinquante salariés, préalablement à l'établissement et à la communication aux représentants du personnel du plan social destiné notamment à éviter les licenciements ou en limiter le nombre, « doit avoir conclu un accord de réduction du temps de travail portant la durée collective du travail des salariés de l'entreprise à un niveau égal ou inférieur à trente-cinq heures hebdomadaires ou à 1600 heures sur l'année, ou, à défaut, avoir engagé sérieusement et loyalement des négociations tendant à la conclusion d'un tel accord ». Il résulte des dispositions de l'article 34 de la Constitution que la loi détermine les principes fondamentaux du droit du travail, du droit syndical et de la sécurité sociale. En instituant une obligation préalable à l'établissement du plan social, sans préciser les effets de son inobservation et, en particulier, en laissant aux autorités administratives et juridictionnelles le soin de déterminer si cette obligation est une condition de validité du plan social, et si son inobservation rend nulles et de nul effet les procédures de licenciement subséquentes, le législateur n'a pas pleinement exercé sa compétence. Il y a lieu par conséquent de déclarer contraire à la Constitution le IV de l'article 1er de la loi déférée.
(Décision n° 99-423 DC, 13 janvier 2000, cons. 6 à 8 )
Concernant le champ d'application de la loi pénale : Il résulte de l'article 43-8 que « les personnes physiques ou morales qui assurent, à titre gratuit ou onéreux, le stockage direct et permanent pour mise à disposition du public de signaux, d'écrits, d'images, de sons ou de messages de toute nature accessibles par ces services » ne peuvent voir leur responsabilité pénale ou civile engagée à raison du contenu de ces services que dans deux hypothèses ; la première vise le cas où « ayant été saisies par une autorité judiciaire, elles n'ont pas agi promptement pour empêcher l'accès à ce contenu » ; la seconde est relative à la situation où « ayant été saisies par un tiers estimant que le contenu qu'elles hébergent est illicite ou lui cause un préjudice, elles n'ont pas procédé aux diligences appropriées ». Il est loisible au législateur, dans le cadre de la conciliation qu'il lui appartient d'opérer entre la liberté de communication d'une part, la protection de la liberté d'autrui et la sauvegarde de l'ordre public d'autre part, d'instaurer, lorsque sont stockés des contenus illicites, un régime spécifique de responsabilité pénale des « hébergeurs » distinct de celui applicable aux auteurs et aux éditeurs de messages . C'est toutefois à la condition de respecter le principe de la légalité des délits et des peines et les dispositions de l'article 34 de la Constitution aux termes desquelles : « La loi fixe les règles concernant : ... la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables... ». En l'espèce, au troisième alinéa du nouvel article 43-8 de la loi du 30 septembre 1986, le législateur a subordonné la mise en oeuvre de la responsabilité pénale des « hébergeurs », d'une part, à leur saisine par un tiers estimant que le contenu hébergé « est illicite ou lui cause un préjudice », d'autre part, à ce que, à la suite de cette saisine, ils n'aient pas procédé aux « diligences appropriées ». En omettant de préciser les conditions de forme d'une telle saisine et en ne déterminant pas les caractéristiques essentielles du comportement fautif de nature à engager, le cas échéant, la responsabilité pénale des intéressés, le législateur a méconnu la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution. Il y a lieu, en conséquence, de déclarer contraires à la Constitution, au dernier alinéa de l'article 43-8 de la loi du 30 septembre 1986, dans sa rédaction issue de l'article 1er de la loi déférée, les mots " -ou si, ayant été saisies par un tiers estimant que le contenu qu'elles hébergent est illicite ou lui cause un préjudice, elles n'ont pas procédé aux diligences appropriées ".
(Décision n° 2000-433 DC, 27 juillet 2000, cons. 58, 60 à 62 )
Année 2001 :
Marchés publics : Le législateur peut, dans le but de concilier l'efficacité de la commande publique et l'égalité de traitement entre les candidats avec d'autres objectifs d'intérêt général inspirés notamment par des préoccupations sociales, prévoir un droit de préférence, à égalité de prix ou à équivalence d'offres, en faveur de certaines catégories de candidats. S'il lui est également loisible, dans le même but, de réserver l'attribution d'une partie de certains marchés à des catégories d'organismes précisément déterminées, il ne saurait le faire que pour une part réduite, pour des prestations définies et dans la mesure strictement nécessaire à la satisfaction des objectifs d'intérêt général ainsi poursuivis. L'article 12 de la loi MURCEF prévoit qu'« un quart des lots » des « marchés visés par le code des marchés publics » qui « font l'objet d'un allotissement » et « portent, en tout ou partie », sur des « prestations susceptibles d'être exécutées » par les structures associatives ou coopératives visant notamment à « promouvoir l'esprit d'entreprise indépendante et collective », fait l'objet d'une mise en concurrence entre ces structures. Ces dispositions, tant par leur ampleur que par leur imprécision, portent au principe d'égalité devant la loi une atteinte disproportionnée par rapport à l'objectif d'intérêt général qui s'attache au développement de l'économie sociale. Par suite, cet article est contraire à la Constitution.
(v)(Décision n° 2001-452 DC, 6 décembre 2001, cons. 6 et 7, Journal officiel du 12 décembre 2001 p. 19712 )
Année 2002 : double réserve fondée sur une incompétence négative :
Création d'un ordre de juridiction : L'article 34 de la Constitution, qui dispose que la loi fixe les règles concernant la création de nouveaux ordres de juridiction, n'oblige pas le législateur, lorsqu'il crée un nouvel ordre de juridiction, à adopter dans un même texte législatif, d'une part, les règles d'organisation et de fonctionnement de cet ordre de juridiction et, d'autre part, les règles statutaires applicables aux juges qui le composeront. Toutefois, s'il peut adopter les premières de ces règles avant les secondes, les premières ne pourront recevoir application que lorsque les secondes auront été promulguées. A la date à laquelle le Conseil constitutionnel se prononce sur la loi déférée, le législateur n'a adopté aucune disposition relative au statut des membres des juridictions de proximité. Par suite, dans le silence de la loi sur l'entrée en vigueur de son titre II, les juridictions de proximité ne pourront être mises en place qu'une fois promulguée une loi fixant les conditions de désignation et le statut de leurs membres. En outre, cette loi devra comporter des garanties appropriées permettant de satisfaire au principe d'indépendance, indissociable de l'exercice de fonctions juridictionnelles, et aux exigences de capacité qui découlent de l'article 6 de la Déclaration de 1789. Sous cette double réserve, doit être rejeté le moyen tiré de ce que le législateur n'aurait pas épuisé sa compétence en créant ce nouvel ordre de juridiction.
(Décision n° 2002-461 DC, 29 août 2002, cons. 11 à 15, Journal officiel du 10 septembre 2002, p. 14953)
Année 2003 : réserves d'interprétation :
Aux termes de l'article 34 de la Constitution : « La loi fixe les règles concernant... la création de nouveaux ordres de juridiction... ». La Commission des recours des réfugiés constitue un ordre de juridiction au sens de cette disposition. Si le caractère limité du mandat des membres de la Commission relève du domaine de la loi, le législateur a pu laisser au pouvoir réglementaire le soin d'en préciser la durée. Toutefois, il appartiendra à un décret en Conseil d'Etat, sous le contrôle du juge administratif, de fixer cette durée de sorte qu'il ne soit porté atteinte ni à l'impartialité ni à l'indépendance des membres de la Commission. Sous cette réserve, le 6 ° du nouvel article 19 de la loi du 25 juillet 1952 n'est pas contraire à la Constitution.
(Décision n° 2003-485 DC, 4 décembre 2003, cons. 61 et 62, Journal officiel du 11 décembre 2003, p. 21085)
Année 2004 :
Droits et libertés : En raison de l'ampleur que pourraient revêtir les traitements de données personnelles mis en oeuvre sur le fondement du 3 ° du nouvel article 9 de la loi du 6 janvier 1978 et de la nature des informations traitées, cette disposition pourrait affecter, par ses conséquences, le droit au respect de la vie privée et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques. Elle doit dès lors comporter les garanties appropriées et spécifiques répondant aux exigences de l'article 34 de la Constitution.
S'agissant de l'objet et des conditions du mandat en cause, cette disposition n'apporte pas ces précisions. Elle est ambiguë quant aux infractions auxquelles s'applique le terme de « fraude ». Elle laisse indéterminée la question de savoir dans quelle mesure les données traitées pourraient être partagées ou cédées, ou encore si pourraient y figurer des personnes sur lesquelles pèse la simple crainte qu'elles soient capables de commettre une infraction. Elle ne dit rien sur les limites susceptibles d'être assignées à la conservation des mentions relatives aux condamnations. Au regard de l'article 34 de la Constitution, toutes ces précisions ne sauraient être apportées par les seules autorisations délivrées par la Commission nationale de l'informatique et des libertés. En l'espèce et eu égard à la matière concernée, le législateur ne pouvait pas non plus se contenter, ainsi que le prévoit la disposition critiquée éclairée par les débats parlementaires, de poser une règle de principe et d'en renvoyer intégralement les modalités d'application à des lois futures. Par suite, le 3 ° du nouvel article 9 de la loi du 6 janvier 1978 est entaché d'incompétence négative .
(Décision n° 2004-499 DC, 29 juillet 2004, cons. 9, 11 et 12, Journal officiel du 7 août 2004, p. 14087).