Décision n° 2004-491 DC du 12 février 2004 - Observations du gouvernement

Le 29 janvier 2004 ont été adoptées, d'une part, une loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française et, d'autre part, une loi ordinaire complétant ce statut d'autonomie.
La loi organique a été transmise au Conseil constitutionnel aux fins qu'il exerce le contrôle prévu par le premier alinéa de l'article 61 de la Constitution. En outre, le Conseil constitutionnel a été saisi, en vertu du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, d'un recours formé par plus de soixante députés et dirigé contre la loi complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française.
Ce recours met en cause le 8 ° de l'article 16 et l'article 29 de la loi ordinaire. Il appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

I/ Sur l'article 16
A/ L'article 16 de la loi déférée modifie diverses dispositions du code de justice administrative particulières à la Polynésie française. Le 8 ° de cet article 16 ajoute un article L 311-7 au code de justice administrative et prévoit, notamment, que le Conseil d'Etat est compétent en premier et de dernier ressort pour connaître des recours formés contre le règlement intérieur de l'assemblée de la Polynésie française et ceux dirigés contre les délibérations décidant l'organisation d'un référendum local.
Selon les députés requérants, cette attribution de compétence au Conseil d'Etat statuant en premier et dernier ressort méconnaîtrait le principe d'égalité.
B/ Le Conseil constitutionnel ne saurait faire sienne cette argumentation.
La Polynésie française constitue une collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution. Selon les termes mêmes de la Constitution, son statut tient compte de ses intérêts propres au sein de la République. Déterminé par la loi organique, ce statut fixe notamment les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de la collectivité ainsi que ses compétences. Les autres modalités de son organisation particulière sont arrêtées par la loi ordinaire. Ainsi, les règles que le législateur choisit d'édicter pour la Polynésie française sont appelées à régir une collectivité spécifique dont la situation est particulière. Il s'ensuit que le principe d'égalité n'est pas méconnu lorsque le Parlement adopte, pour la Polynésie, des dispositions qui diffèrent de celles qui sont applicables aux collectivités territoriales de métropole, aux départements et régions d'outre-mer ou à d'autres collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution.
Au cas présent, la loi a attribué compétence au Conseil d'Etat pour connaître en premier et dernier ressort du règlement intérieur de l'assemblée de la Polynésie française et des recours dirigés contre les délibérations décidant l'organisation d'un référendum local prévues à l'article 159 de la loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française. La situation particulière de la Polynésie française permettait au législateur d'adopter de telles dispositions sans méconnaître le principe d'égalité.
On doit souligner, d'une part, que l'établissement du règlement intérieur de l'assemblée de Polynésie française est prévu par l'article 123 de la loi organique et que ce règlement est appelé à fixer les modalités de fonctionnement de l'assemblée qui ne sont pas directement réglées par la loi organique. L'article 123 prévoit lui-même que le règlement intérieur peut être déféré au Conseil d'Etat statuant au contentieux. L'intérêt d'une bonne administration de la justice justifie pleinement l'institution de cette voie de recours particulière, permettant qu'il puisse être statué rapidement et définitivement sur la légalité du règlement intérieur appelé à régir le fonctionnement de l'assemblée de Polynésie française en complément de la loi organique.
On peut relever, d'autre part, que l'article 159 de la loi organique permet à l'assemblée de Polynésie française de soumettre à référendum local tout projet ou proposition d'acte dénommé « loi du pays », prévu à l'article 140 de la loi organique. Un référendum peut aussi porter sur tout projet ou proposition tendant à régler une affaire de la compétence de l'assemblée de la Polynésie française, à l'exception de certains avis ou résolutions précisément énumérés. Le régime particulier du référendum portant sur de tels actes - qu'il s'agisse des actes dénommés « lois du pays » ou des délibérations relevant de la compétence de l'assemblée d'une collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution - justifie là aussi l'institution d'une voie de recours particulière, apte à satisfaire aux exigences de stabilité des situations juridiques.
II/ Sur l'article 29
A/ L'article 29 de la loi déférée, modifiant l'article 6 de la loi n°83-628 du 12 juillet 1983 relative aux jeux de hasard, prévoit qu'il pourra être accordée, dans les conditions prévues aux articles 24 et 91 de la loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française, aux casinos l'autorisation temporaire d'ouvrir au public des locaux spéciaux où seront pratiqués certains jeux de hasard, aux cercles l'autorisation d'organiser d'autres jeux et à certains navires de commerce l'autorisation d'ouvrir un casino ou une salle de jeux dont l'accès sera limité aux passagers titulaires d'un titre régulier.
Les députés requérants soutiennent que ces dispositions seraient contraires au quatrième alinéa de l'article 73 de la Constitution, en ce qu'elles reviendraient à transférer à la collectivité d'outre-mer des compétences exercées par l'Etat au titre du droit pénal.
B/ Une telle critique n'est pas fondée.
L'article 74 de la Constitution prévoit que le statut de chaque collectivité d'outre-mer relevant de cet article constitutionnel fixe les compétences de cette collectivité et il est vrai qu'il précise que le transfert de compétences de l'Etat ne peut porter sur les matières énumérées au quatrième alinéa de l'article 73 de la Constitution, c'est à dire notamment le droit pénal et la procédure pénale. Pour autant, les dispositions critiquées de l'article 29 de la loi déférée ne peuvent être regardées comme relevant de ces notions de droit pénal ou de procédure pénale.
L'article 24 de la loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française habilite l'assemblée de la Polynésie française à déterminer les règles applicables aux casinos et aux cercles de jeux, dans le respect des règles de contrôle et des pénalités définies par l'Etat. Le 28 ° de l'article 91 précise que le conseil des ministres est compétent pour délivrer les autorisations d'ouverture des cercles et casinos dans les conditions fixées à l'article 24. Pour sa part, l'article 29 de la loi déférée a modifié les cas de dérogations à l'interdiction des jeux de hasard qui avaient été énoncés, pour la Polynésie, au vu de la loi organique n°96-312 du 12 avril 1996 portant statut de cette collectivité.
Contrairement à ce qui est soutenu, les dispositions critiquées de l'article 29 de la loi déférée ne relèvent pas de la matière du droit pénal ou de la procédure pénale que les articles 73 et 74 de la Constitution ont entendu réserver à l'Etat. Ces dispositions, par elles-mêmes, n'édictent pas de règles relevant du droit pénal. En particulier, elles ne créent pas d'incriminations pénales ni n'instituent de sanctions pénales. La seule circonstance qu'elles se rapportent à une matière qui comporte des dispositions pénalement sanctionnées ne suffit pas pour la faire relever des notions de droit pénal et de procédure pénale mentionnées par les articles 73 et 74 de la Constitution. En juger différemment reviendrait à considérer que ne peut être confié aux collectivités d'outre-mer le pouvoir de fixer les règles relatives aux matières qui leur sont transférées, à chaque fois que le non-respect de ces règles s'avère pénalement sanctionné, ce qui ne serait conforme ni à la lettre ni à l'esprit du quatrième alinéa de l'article 73 de la Constitution et qui se révélerait contraire à l'autonomie que l'article 74 de la Constitution a entendu accorder aux collectivités qu'il régit. Dans ces conditions, il apparaît que le grief tiré du quatrième alinéa de l'article 73 et de l'article 74 de la Constitution devra être écarté.
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Pour ces raisons, le Gouvernement considère que les critiques adressées par les auteurs du recours ne sont pas de nature à justifier la censure de la loi déférée. C'est pourquoi il estime que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.