Décision n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002 - Observations du gouvernement
La loi de finances pour 2003, adoptée le 18 décembre 2002, a été déférée au Conseil constitutionnel par plus de 60 députés et plus de 60 sénateurs. A l'encontre de ce texte, les auteurs des recours invoquent différents moyens dirigés, en particulier, contre ses articles 4, 8, 11, 27, 28, 29, 80, 88 et 108.
Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes :
I. - Sur la sincérité de la loi de finances
A. - Les députés, auteurs de la première saisine, mettent en cause la sincérité de la loi de finances, en soutenant que les évaluations de recettes et les estimations de dépenses n'auraient pas tenu compte des informations économiques disponibles au moment de l'élaboration du projet de la loi de finances ou pendant le débat budgétaire au Parlement et qu'elles seraient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation.
Ils font valoir, à cet égard, que les recettes de l'Etat auraient été manifestement surévaluées par l'effet des hypothèses de croissance retenues par le Gouvernement et que les ajustements de recettes opérés pour 2002 impliquaient que soient corrigées les évaluations faites par la loi de finances pour 2003. Ils soutiennent, en outre, que l'évaluation des charges de l'Etat serait manifestement erronée, comme le montreraient d'une part l'annonce faite par le Gouvernement de mesures de régulation budgétaire, d'autre part la non-prise en compte de reports et l'absence d'ouverture de crédits destinés à financer des mesures nouvelles annoncées par le Gouvernement.
Les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, se réfèrent aux dispositions de l'article 32 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 pour soutenir que les prévisions de croissance qui fondent les prévisions de recettes de l'Etat auraient été manifestement et sciemment erronées, ce que traduiraient les ajustements de recettes effectués au cours du débat parlementaire. Ils allèguent, en outre, qu'il aurait été procédé à ces ajustements en méconnaissance du droit de priorité reconnu à l'Assemblée nationale par l'article 39 de la Constitution et sans respecter les limites inhérentes au droit d'amendement.
B. - Ces critiques ne sont pas fondées.
1. Le Gouvernement ne peut, en premier lieu, que rappeler - comme il a déjà eu l'occasion de le faire en réponse à des critiques analogues, en dernier lieu à propos de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 - qu'il convient de bien distinguer ce qui relève du débat politique de ce qui serait susceptible de mettre en cause la conformité à la Constitution de la loi de finances au regard du principe de sincérité.
La fiabilité des prévisions sur lesquelles repose la loi de finances peut, sans doute, donner lieu à des débats d'experts ainsi qu'à des appréciations politiques variées. Mais d'éventuelles divergences d'appréciation ne sauraient, par elles-mêmes, emporter de conséquences juridiques : elles relèvent de l'appréciation politique à laquelle se livre le Parlement et ne suffisent pas à mettre en cause la conformité à la Constitution de la loi de finances.
En termes juridiques, seule une surévaluation manifeste et volontaire des prévisions de recettes ou une sous-estimation des dépenses pourrait donner prise à un contrôle de constitutionnalité. Ce ne serait que dans la mesure où les termes du débat parlementaire auraient été faussés par des prévisions manifestement et sciemment inexactes, dénaturant la signification du contrôle parlementaire, que la conformité à la Constitution de la loi de finances pourrait être mise en cause.
C'est pourquoi le Conseil constitutionnel s'en tient en la matière à un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation, prenant en considération les aléas inhérents à l'évaluation des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses (décision n° 99-424 DC du 29 décembre 1999 ; décision n° 2000-442 DC du 28 décembre 2000 ; décision n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001). D'ailleurs, ainsi que le relèvent deux de ces décisions, s'il apparaissait en cours d'année que les recouvrements de recettes s'écartaient sensiblement des prévisions, il appartiendrait au Gouvernement de soumettre au Parlement un projet de loi de finances rectificative. C'est bien souligner que, par nature, l'exercice prévisionnel expose à devoir procéder à des ajustements, en raison des aléas qui lui sont inhérents.
2. En l'espèce, les prévisions sur lesquelles le Gouvernement s'est fondé pour établir le projet de loi de finances pour 2003 ne peuvent être regardées, contrairement à ce qui est soutenu, comme entachées d'une erreur d'appréciation manifeste et volontaire, dénaturant l'exercice par le Parlement de ses prérogatives.
Les hypothèses macroéconomiques retenues pour l'élaboration du projet de loi de finances pour 2003 tablaient sur une croissance française de 1,2 % en 2002 et de 2,5 % pour 2003. La masse salariale du secteur marchand non agricole augmenterait de 3,7 % en 2002 et de 4,1 % en 2003, avec une progression de l'emploi salarié de 0,7 % en 2002 et 1,1 % en 2003 et une progression du salaire moyen par tête de 2,9 % les deux années. Ces prévisions de croissance rejoignaient en moyenne celles des instituts de conjoncture publics et privés qui prévalaient lors de la finalisation du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale en septembre 2002 (1,2 % en 2002 et 2,4 % en 2003, d'après la moyenne des prévisions du Consensus Forecasts ; 1,3 % en 2002 et 2,6 % en 2003, d'après celles du magazine The Economist en septembre).
Depuis plusieurs semestres, l'activité en France n'a cessé d'être soutenue par la consommation. La modestie du portefeuille de valeurs mobilières détenu par les ménages français les a, en particulier, rendus largement insensibles à la chute des cours. L'augmentation des revenus, liée à la fois aux baisses d'impôt fin 2002, à la sortie de la modération salariale liée aux 35 heures et à la diminution de l'inflation sous-jacente prévue par l'INSEE soutiendra également la consommation en 2003. Les derniers comptes trimestriels indiquent qu'elle a progressé de 0,7 % au troisième trimestre, après 0,4 % au deuxième, ce qui porte l'acquis de croissance pour 2002 à 1,7 % (pour une prévision de 1,8 % sur l'ensemble de l'année).
Par ailleurs, la progression de l'économie américaine (de l'ordre de 3 % au premier semestre 2003) et le repli observé des prix du pétrole pourraient favoriser le redressement du commerce mondial. Il est d'ailleurs notable que les anticipations des entrepreneurs se sont fortement redressées fin 2002 et laissent prévoir un rebond du stockage et de l'investissement retardé depuis fin 2001.
Les prévisions de croissance sur lesquelles repose la loi de finances ne peuvent ainsi pas être qualifiées d'irréalistes.
3. Les critiques adressées aux ajustements apportés aux évaluations des recettes de l'Etat devront également être écartées.
a) Le Gouvernement entend souligner, en premier lieu, que ces ajustements ont été faits en coordination avec la révision des recettes fiscales de l'Etat opérée en loi de finances rectificative 2002. Pour la première fois, des ajustements à la baisse ont été faits pour tenir compte précisément du principe de sincérité.
En effet, dans un premier temps, le projet de loi de finances rectificative pour 2002 déposé le 20 novembre devant l'Assemblée nationale tenait compte d'une révision à la baisse des recettes fiscales 2002 de 1,5 milliard d'euros par rapport aux estimations existantes lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2003. Ce qui explique que, dans un deuxième temps, le Gouvernement ait ajusté, par coordination, le projet de loi de finances pour 2003, tirant les conséquences de la réévaluation des recettes 2002 sur les recettes 2003. Ces dernières ont été minorées de 700 M EUR au titre de l'effet reconductible sur 2003 des diminutions de recettes 2002.
Au demeurant, il faut relever que, pour l'essentiel, les révisions effectuées dans la loi de finances rectificative pour 2002 ne tiennent pas à un changement des déterminants de la conjoncture macroéconomique mais sont dues à la prise en compte d'évolutions techniques affectant certaines des ressources fiscales de l'Etat. En témoignent notamment l'ordre de grandeur des révisions proposées (0,6 % des recettes fiscales nettes de l'Etat en 2002), comme le rapport annexé au projet de loi de finances rectificative.
b) En second lieu, le grief articulé par les sénateurs requérants, tiré de ce que ces amendements auraient été présentés par le Gouvernement au terme d'une procédure irrégulière, ne saurait être accueilli.
Il est vrai que le second alinéa de l'article 39 de la Constitution dispose que les projets de loi de finances sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale. Le Conseil constitutionnel en a déduit qu'une mesure financière entièrement nouvelle ne pouvait être introduite par voie d'amendement gouvernemental devant le Sénat, sans méconnaître la priorité d'examen reconnue, en matière de lois de finances, à l'Assemblée nationale par la Constitution (décision n° 76-73 DC du 28 décembre 1976). La jurisprudence constitutionnelle admet cependant que des mesures d'adaptation ou de modification d'ampleur limitée puissent être présentées par le Gouvernement pour la première fois devant le Sénat, dès lors qu'elles ne peuvent être regardées comme des mesures financières entièrement nouvelles (par exemple décision n° 89-268 DC du 29 décembre 1989 ; décision n° 93-320 DC du 21 juin 1993 ; décision n° 95-369 DC du 28 décembre 1995).
En l'espèce, la modification de l'évaluation des recettes opérée par voie d'amendement devant le Sénat, portant sur un montant limité, n'excède pas les limites inhérentes au droit d'amendement et ne saurait être qualifiée de mesure financière entièrement nouvelle au sens de la jurisprudence constitutionnelle. A supposer même qu'elle puisse recevoir une telle qualification, on doit relever que la révision à la baisse des recettes 2003 est liée à la révision des recettes 2002, laquelle a bien été soumise en premier lieu à l'Assemblée nationale dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances rectificative. L'Assemblée a été, dès sa saisine de ce dernier texte, informée des conséquences à en tirer, par coordination, sur les recettes 2003. La chronologie d'examen des deux textes ne permettait pas de suivre, à l'automne 2002, une autre procédure.
Dans cette situation particulière, on pourrait même admettre que l'exigence constitutionnelle de sincérité des lois de finances devrait, au besoin, l'emporter sur l'application formelle, en la matière, des dispositions du dernier alinéa de l'article 39 de la Constitution.
4. Les députés requérants affirment encore que l'élasticité des recettes fiscales à la croissance ne serait pas de 0,8 mais de 0,94 et en déduisent que le montant des recettes aurait été surestimé. Ils soutiennent, d'une part, que seule la corrélation des recettes brutes à la conjoncture économique aurait vocation à être analysée et, d'autre part, que l'élasticité des recettes nettes inhérente aux prévisions du projet de loi serait erronée.
Il est important de rappeler, pour la clarté des débats, que la première assertion s'avère, d'un point de vue tant budgétaire qu'économique, infondée. Deux exemples permettent de s'en persuader : en matière de TVA, seuls les recouvrements nets traduisent l'impôt effectivement prélevé sur la consommation finale des agents non assujettis (essentiellement les ménages) et sont donc corrélés à l'indicateur macroéconomique des « emplois taxables » ; en matière d'impôt sur les sociétés, les « transferts d'acomptes » entre postes comptables donnent lieu à des inscriptions symétriques en remboursements et dégrèvements, d'une part (inscrits au chapitre 15-01, art. 10,
19), et en impôt brut, d'autre part (inscrit à l'état annexe A), qui viennent gonfler les masses et privent de pertinence économique la mesure des seuls recouvrements bruts.
S'agissant de la valeur de l'élasticité des recettes (nettes) tendancielles, contestée par les requérants, le Gouvernement ne peut que confirmer les estimations données dans le fascicule des « voies et moyens », le rapport économique, social et financier et le projet de loi lui-même (en page 20 notamment) : la progression des recettes fiscales nettes après indexation du barème de l'impôt sur le revenu, représentant un montant de 1,1 milliard d'euros y est estimée à (8,6 - 1,1)/242,5 = 3,1 %, soit une élasticité de 0,8 par rapport au PIB en valeur (+ 3,9 %).
Il faut enfin souligner que, contrairement à ce qui est allégué, le Gouvernement ne considère pas l'élasticité comme un paramètre de prévision ex ante. Multiplier une prévision de croissance par une élasticité, voire réviser a priori cette dernière au motif d'un ralentissement conjoncturel, ne peut se substituer à une analyse fine, impôt par impôt, des assiettes et des recouvrements associés.
5. En ce qui concerne, enfin, la sincérité de l'évaluation des charges, les arguments des saisines appellent les observations suivantes.
a) En premier lieu, l'annonce d'une régulation pouvant, le cas échéant, induire in fine la réduction de certaines dépenses par rapport aux autorisations votées par le Parlement n'affecte pas la sincérité du volet dépenses de la loi de finances. A cet égard, on doit rappeler que les autorisations de dépenses votées constituent des plafonds. En conséquence, le fait que les dépenses effectives, sur un chapitre donné, n'atteignent pas le niveau maximal autorisé, non plus que le gel d'une partie des crédits autorisés ne peuvent être, par eux-mêmes, considérés comme traduisant l'insincérité de la loi de finances.
D'ailleurs, cette sincérité ne peut s'apprécier uniquement par lignes de dépense, mais doit l'être aussi globalement. Une régulation a pour objet d'assurer la maîtrise globale des dépenses et donc le respect de l'équilibre voté par le Parlement, ainsi qu'il a été indiqué par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et par le ministre délégué au budget au cours des débats parlementaires. Elle doit notamment permettre, au sein de la masse globale des crédits votés, de faire face à des besoins nouveaux apparaissant en cours d'année.
On remarquera, au demeurant, que la régulation trouve un fondement juridique dans l'article 14, en vigueur, de la loi organique du 1er août 2001 qui autorise l'annulation de crédits par voie réglementaire et prévoit que tout acte ayant pour effet de rendre des crédits indisponibles sera porté à la connaissance du Parlement. C'est pourquoi les ministres ont annoncé à la représentation nationale la mise en oeuvre prochaine d'une régulation et en ont présenté les principes.
Dès lors, on ne saurait soutenir que le fait que le Gouvernement ait annoncé qu'il aurait recours à cet instrument, au demeurant usuel, de maîtrise des dépenses et de l'exécution budgétaire révèlerait que la loi de finances pour 2003 ne serait pas sincère.
b) En deuxième lieu, les critiques adressées à l'évaluation des dépenses des budgets de la culture et de l'emploi seront écartées.
La circonstance que des dépenses pourraient, en 2003, être financées sur des crédits reportés ne saurait être considérée comme ayant pour effet d'affecter la sincérité de la loi de finances. La possibilité - et, s'agissant des dépenses en capital, l'obligation - de procéder à des reports de crédits est prévue tant par l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 que par la loi organique du 1er août 2001. Comme les années précédentes, l'année 2003 donnera lieu à la consommation de crédits reportés, ouverts par des lois de finances antérieures. Sans qu'il soit possible à ce stade d'en établir le montant avec précision, rien ne permet de penser que le volume des crédits reportés de 2002 sur 2003 sera significativement différent des années précédentes et que la consommation de ces crédits s'établira à un niveau significativement différent des années précédentes.
Au demeurant, quand bien même ce serait le cas, l'ensemble des dispositions tant de l'ordonnance du 2 janvier 1959 que de la loi du 1er août 2001 s'opposent à ce que les crédits reportés soient pris en compte dans l'équilibre de la loi de finances.
c) En troisième et dernier lieu, la simple annonce par le ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche de décisions à venir n'impliquait nullement que la loi de finances pour 2003 prévoie les conséquences budgétaires de ces décisions, comme le souligne la jurisprudence constitutionnelle (par exemple, décision n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001).
II. - Sur l'article 4
A. - L'article 4, modifiant l'article 150-0 D du code général des impôts, a pour objet de porter à dix ans la durée d'imputation des pertes sur cession de valeurs mobilières et droits sociaux mentionnée à l'article 150-0 A du même code, subies à compter du 1er janvier 2002. En l'état du droit positif, cette imputation peut être faite sur les plus-values réalisées au cours de la même année et au cours des cinq années suivantes. La loi déférée permettra cette imputation sur les plus-values des dix années suivantes.
Selon les députés, auteurs du premier recours, ces dispositions dérogent aux règles généralement applicables en matière d'imputation de déficit pour l'impôt sur le revenu, sans qu'apparaisse le fondement de cette différence de traitement. Ils estiment qu'elles introduiraient une rupture d'égalité par rapport aux règles applicables aux profits réalisés sur les marchés à terme, sur les marchés d'options négociables et sur les opérations de bons d'options.
B. - Cette argumentation ne pourra qu'être écartée.
L'article 4 de la loi déférée allonge la durée d'imputation des moins-values sur cessions de valeurs mobilières pour tenir compte de la baisse des marchés boursiers, dans le but d'inciter les particuliers à orienter leur épargne vers les produits échangés sur ces marchés.
1. La mesure s'applique à l'ensemble des opérations visées à l'article 150-0 A du code général des impôts - c'est-à-dire la cession de valeurs mobilières, de droits sociaux ou de titres assimilés. Elle vaut aussi pour les opérations réalisées sur le marché à terme d'instruments financiers ou portant sur des options ou des bons d'options lorsque les actifs sous-jacents à ces opérations sont au nombre de ceux visés à l'article 150-0 A du code général des impôts, ainsi qu'il résulte des articles 150 quinquies, 150 nonies et 150 decies du même code. Ces trois articles, applicables respectivement aux marchés d'instruments financiers, aux options négociables et aux bons d'options, renvoient en effet expressément au 11 de l'article 150-0 D du code général des impôts. La loi déférée n'institue ainsi aucune discrimination entre les opérations visées aux articles 150-0 A, 150 quinquies, 150 nonies et 150 decies du code général des impôts.
2. Il est vrai, en revanche, que le bénéfice de la mesure n'a pas été étendu aux opérations visées à l'article 150 sexies du code général des impôts. Mais les actifs en cause - devises, bons de caisse, titres de créances - sont d'une nature différente et ne sont pas concernés par la baisse des marchés boursiers.
Cette différence de nature justifie que leur soit appliqué un régime fiscal différent. On peut d'ailleurs relever qu'ils ont même été soumis, dans le passé, à des taux d'imposition différents : jusqu'en 1990, les produits visés à l'article 150 sexies étaient taxés à 32 % alors que ceux visés à l'article 150-0 A étaient assujettis à un taux de 16 %. C'est aussi en raison de cette différence de nature que les règles relatives à la durée d'imputation des pertes afférentes à ces produits ne renvoient pas purement et simplement à l'article 150-0 D, contrairement à ce que font les articles 150 quinquies, 150 nonies et 150 decies.
Eu égard à l'objet de la mesure, qui est de tenir compte de la baisse des marchés boursiers, et à la différence de nature des produits considérés, le Gouvernement estime que le fait de n'avoir pas étendu le report d'imputation des pertes sur les dix années suivantes pour les opérations visées à l'article 150 sexies ne méconnaît pas le principe d'égalité.
Il sera, enfin, précisé que le régime fiscal applicable aux opérations réalisées à l'étranger sur un marché à terme d'instruments financiers ou sur des options négociables ou sur des bons d'options est celui déterminé par le 12 de l'article 120 et le 6 ° du I de l'article 156 du code général des impôts. Ce régime a toujours été différent et indépendant de ceux établis par les articles 150 ter et suivants et de l'article 150-0 A du code général des impôts. L'article 4 de la loi déférée n'a rien changé en la matière.
III. - Sur l'article 8
A. - L'article 8, modifiant l'article 199 sexdecies du code général des impôts, a pour objet de porter le plafond annuel de dépenses ouvrant droit à la réduction d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile à 7 400 euros et 10 000 euros pour le calcul de l'impôt sur les revenus des années 2002 et 2003.
Selon les députés auteurs de la première saisine, ces dispositions méconnaîtraient le principe d'égalité devant les charges publiques en ce qu'elles reviendraient à accorder à certains contribuables un avantage fiscal excessif au regard de leurs capacités contributives, sans tenir compte des différences de situation familiale.
B. - Le Conseil constitutionnel ne saurait faire sienne cette argumentation.
Il faut relever, tout d'abord, que le montant de la réduction d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile, créée en 1991, a connu plusieurs variations au cours de ces dernières années. L'article 8 de la loi déférée, qui porte le plafond de cette réduction d'impôt à 7 400 euros pour les revenus 2002 et 10 000 euros pour les revenus 2003, demeure à cet égard en deçà du plafond de 90 000 francs (soit 13 720 euros) qui avait été fixé par l'article 59 de la loi de finances pour 1995, sans que cette disposition ne suscite alors de critiques sur le plan constitutionnel, pas davantage que les autres dispositions qui ont eu successivement trait à ce mécanisme fiscal particulier.
Il faut préciser, ensuite, que la disposition critiquée répond à un objectif économique et social d'intérêt général. Depuis son institution, en 1991, la réduction d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile a pour objet le développement ou le maintien d'emplois de proximité, soit directement, soit par l'intermédiaire d'associations agréées. Elle permet ainsi, notamment, la garde de jeunes enfants au domicile familial, l'aide ménagère ou le maintien à domicile de personnes âgées ou invalides. La mesure concourt aussi à la régularité de ces emplois, l'employeur étant tenu, pour bénéficier de la réduction d'impôt, de déclarer l'identité et l'adresse de la personne employée et d'acquitter les charges sociales afférentes.
Il importe, pour répondre à cet objectif économique et social d'intérêt général, que le montant de la réduction d'impôt soit fixé à un niveau significatif permettant aux employeurs de créer des emplois adaptés aux besoins visés et de les maintenir dans la durée. En relevant progressivement le plafond à 10 000 euros, la loi de finances pour 2003 a créé les conditions de l'emploi, par foyer fiscal, d'un salarié travaillant à trois quarts de temps.
Contrairement à ce qui est soutenu, il n'est nullement établi que les personnes seules supporteraient des charges moins lourdes au titre de l'emploi d'un salarié à domicile. Dans de très nombreuses situations, les charges en cause sont liées à l'état de dépendance ou de handicap des personnes concernées, l'isolement constituant même un facteur d'alourdissement de ces charges. Des personnes handicapées ou dépendantes, vivant seules, ont ainsi besoin d'un soutien à domicile plus important que les couples mariés en activité, même lorsqu'ils ont des enfants. Eu égard à l'objet de la mesure, il n'apparaîtrait pas illégitime que le montant de la réduction d'impôt, qui est de toute façon facteur du montant des dépenses réellement exposées, puisse être de même montant pour une personne célibataire que pour un couple marié.
Il importe de souligner que la mesure ne méconnaît nullement le principe d'égalité dès lors que tous les contribuables placés dans la même situation, en termes de régime matrimonial et de charges, feront l'objet du même traitement fiscal.
Au demeurant, on peut ajouter que, si le législateur avait entendu faire le choix de la « conjugalisation » de la mesure, cela aurait impliqué de fixer un montant de réduction d'impôt pour les couples mariés double de celui imparti aux célibataires, afin de neutraliser l'hypothèse avancée par le recours d'un avantage injustifié accordé aux concubins. Un tel choix aurait, en réalité, pénalisé les personnes isolées. De plus, pour une dépense fiscale donnée, elle aurait consisté soit à réduire le montant de l'avantage pour une personne seule à 5 000 euros et à le fixer à 10 000 euros pour un couple marié - ce qui serait revenu à dénaturer la mesure en lui faisant perdre l'essentiel de son impact en termes de création d'emplois -, soit à porter à 20 000 euros l'avantage accordé à un couple marié - auquel cas on aurait pu s'interroger sur la constitutionnalité, au regard du principe d'égalité et de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, d'un avantage fiscal aussi important.
IV. - Sur l'article 11
A. - L'article 11, issu d'un amendement déposé par le rapporteur général de la commission des finances du Sénat, institue un régime spécifique, en matière d'impôt sur les sociétés, pour les sociétés d'investissements immobiliers cotées qui ont pour activité la détention à long terme, le développement et l'arbitrage d'actifs destinés à la location, qu'il s'agisse de locaux d'habitation ou de locaux d'entreprise (bureaux, centres commerciaux, entrepôts, locaux de stockage, parcs d'affaires).
Les auteurs du premier recours soutiennent que cet article aurait été adopté selon une procédure contraire à l'article 39 de la Constitution, les dispositions en cause constituant une mesure financière nouvelle qui ne pouvait être discutée pour la première fois devant le Sénat. Ils font valoir, en outre, que les dispositions critiquées porteraient atteinte au principe d'égalité devant l'impôt parce qu'elles introduiraient une discrimination injustifiée entre les sociétés ayant pour objet l'acquisition ou la construction d'immeubles en vue de la location et entre les associés de ces sociétés. Le législateur n'aurait, de plus, pas épuisé sa compétence en ne prévoyant aucune règle permettant d'apprécier l'objet principal des sociétés visées par les dispositions contestées. Il aurait, enfin, méconnu le droit de propriété dont la liberté d'investir constitue l'un des éléments.
B. - Cette argumentation ne peut être suivie.
1. En ce qui concerne la régularité de la procédure d'adoption de l'article 11, le Conseil constitutionnel ne pourra qu'écarter le grief tiré de la violation de l'article 39 de la Constitution.
Ainsi qu'il a été dit précédemment, les dernières dispositions de l'article 39 de la Constitution ont certes pour effet d'interdire au Gouvernement d'introduire par voie d'amendement devant le Sénat, au cours de la discussion d'une loi de finances, des mesures financières entièrement nouvelles.
Mais ces dispositions doivent être combinées avec celles de l'article 44 de la Constitution qui garantissent aux membres du Parlement le droit d'amender les textes soumis à la discussion de l'assemblée à laquelle ils appartiennent, sous les seules réserves fixées par la Constitution - c'est-à-dire, en matière financière, particulièrement celles posées par l'article 40 de la Constitution. Le second alinéa de l'article 39 de la Constitution ne s'oppose pas à ce que des mesures financières nouvelles soient introduites par la voie d'un amendement déposé par un sénateur dans l'exercice du droit d'amendement que lui reconnaît l'article 44 de la Constitution, ainsi que l'a expressément jugé le Conseil constitutionnel (décision n° 95-369 DC du 28 décembre 1995, considérant n° 27).
En l'espèce, le Gouvernement relève que les dispositions de l'article 11 de la loi déférée sont issues d'un amendement présenté par un sénateur. Le grief ne saurait, dès lors, être accueilli.
2. En ce qui concerne les autres griefs, le Gouvernement entend faire valoir les observations suivantes :
a) L'article 11 vise à ce que les sociétés d'investissements immobiliers cotées, qui sont très précisément définies par la loi déférée, ne soient plus taxées sur leurs bénéfices ni sur les plus-values qu'elles réalisent dans le cadre de leur activité principale. En revanche, l'article 11 n'a pas pour objet de faire échapper les activités accessoires de ces sociétés à la taxation dans les conditions du droit commun.
Pour bénéficier de ce régime, ces sociétés doivent satisfaire à des conditions strictement déterminées. Ainsi, leur objet principal doit être l'acquisition ou la construction d'immeubles en vue de la location ; elles doivent être cotées sur un marché réglementé français ; leur capital doit être d'au moins 15 MEUR ; elles ont une obligation de distribution de 85 % de leurs bénéfices résultant des locations d'immeubles et de 50 % pour les cessions. Lors de l'exercice de l'option pour le nouveau régime, leurs plus-values latentes seront taxées à un taux spécifique de 16,5 %. On peut, en outre, relever que les bénéfices distribués seront taxés entre les mains des actionnaires qui les reçoivent et n'ouvriront pas droit à l'avoir fiscal. Enfin, si les sociétés sortent du régime dans les 10 ans, elles devront acquitter un complément d'impôt sur les sociétés au taux de droit commun de l'année de sortie sur les plus-values imposées à l'origine.
Le mécanisme institué par l'article 11 tend à rapprocher le régime fiscal des sociétés d'investissements immobiliers cotées de celui d'autres organismes d'investissement collectifs. Il faut rappeler, à cet égard, que les organismes de placements collectifs en valeurs mobilières (OPCVM) ne sont pas imposés à l'impôt sur les sociétés, que les associés sont imposés selon le régime des produits et plus-values de placement et que les parts détenues sont éligibles au PEA lorsque ces organismes investissent majoritairement dans des titres de sociétés éligibles au PEA.
La loi de finances pour 2003, s'inspirant du régime qui avait été appliqué aux sociétés immobilières pour le commerce et l'industrie (SICOMI) qui associait aussi une exonération d'impôt sur les sociétés et une obligation de distribution, a ainsi décidé de mettre en place, pour les sociétés d'investissements immobiliers cotées, un régime fiscal analogue à celui qui s'applique aux outils d'investissement collectif en valeurs mobilières (SICAV et FCP). L'objectif poursuivi par le législateur est de maintenir la position de la place de Paris dans ce secteur, d'accompagner l'effort financier à long terme des sociétés d'investissements immobiliers et de rapprocher sur ce point notre législation de celle en vigueur chez nos partenaires européens.
b) Pour soutenir que le régime fiscal adopté par l'article 11 serait contraire au principe d'égalité, les auteurs du premier recours avancent plusieurs arguments, dont aucun ne résiste à l'analyse.
En premier lieu, on ne saurait rapprocher la situation des sociétés d'investissements immobiliers cotées, qui sont des sociétés de capitaux faisant obligatoirement appel public à l'épargne, de celle des sociétés civiles relevant de l'article 8 du code général des impôts, qu'elles soient immobilières ou non. Ces deux catégories de sociétés sont placées dans des situations différentes et sont légitimement soumises à des régimes fiscaux différents. En instituant une obligation de redistribution des bénéfices à hauteur de 85 % ou de 50 %, le législateur n'a donc pas porté atteinte au principe d'égalité par rapport aux sociétés civiles. On peut souligner qu'il a fixé le niveau de cette obligation afin de concilier deux objectifs : fiscaliser une partie importante des résultats des sociétés entre les mains de leurs associés et permettre à ces sociétés, dans une certaine mesure, de procéder à des réinvestissements.
En deuxième lieu, s'agissant des règles applicables au PEA, la création des sociétés d'investissements immobiliers cotées ne change rien à la situation actuelle et ne crée ainsi pas de nouvelle discrimination entre membres des sociétés de personnes et associés des nouvelles sociétés. En effet, la législation sur le PEA ne permet déjà pas l'éligibilité des parts de sociétés de personnes, alors que les titres des sociétés commerciales ayant un objet immobilier y sont admis.
Inversement, la loi admet déjà que les parts de certaines sociétés non soumises à l'impôt sur les sociétés (sociétés de capital risque, FCPR, FCPI...) soient éligibles au PEA. Le fait pour un associé personne physique de placer les titres des sociétés d'investissements immobiliers cotées dans un PEA pourrait certes aboutir à l'exonération totale des produits de location et de cession réalisés par ces sociétés, mais ces personnes physiques, qui ne paieront effectivement pas d'impôt sur le revenu, ne bénéficieront plus de la restitution des avoirs fiscaux qui correspondaient normalement à l'impôt sur les sociétés ayant grevé les dividendes distribués par les sociétés soumises à cet impôt. En conséquence, la faculté de détenir les titres des sociétés d'investissements immobiliers cotées sur un PEA n'aura pas d'impact budgétaire et n'entraînera pas davantage de distorsions pour les associés qu'il n'en existe aujourd'hui pour les associés personnes physiques des sociétés immobilières transparentes.
En outre, le nouveau régime instauré pour les sociétés d'investissements immobiliers cotées implique normalement que soit appliqué le traitement fiscal de la cessation d'entreprise, dès lors qu'elles cessent d'être soumises à l'impôt sur les sociétés. L'année de l'option, cette cessation va entraîner notamment l'imposition, au taux de 16,5 %, des plus-values latentes sur immeubles et parts représentatives d'immeubles que ces sociétés et leurs filiales détiennent. Cette contrepartie n'a pas de portée pour les sociétés des autres Etats membres de l'Union européenne, en l'absence d'activité en France. C'est pour cette raison que l'article 11 de la loi de finances pour 2003 n'a prévu l'éligibilité que des seuls titres des sociétés cotées établies en France. Il n'y a donc pas de rupture d'égalité entre les sociétés immobilières cotées sur un marché réglementé français, dont les titres sont éligibles au PEA, celles cotées sur un marché d'un autre Etat membre de l'Union européenne, dont les titres ne le sont pas.
En troisième lieu, aucune rupture caractérisée du principe d'égalité ne peut être relevée à propos des conditions de taxation des plus-values latentes ainsi que du boni de liquidation pour les associés.
Il faut, sur ce point, garder à l'esprit que le changement de statut fiscal d'une société emporte normalement les conséquences fiscales d'une dissolution, et donc la taxation immédiate des plus-values latentes et du boni de liquidation. C'est pourquoi, lorsqu'il entend favoriser de telles transformations, le législateur organise généralement le sursis de l'imposition des plus-values (voir à cet égard les articles 151 octies et suivants du code général des impôts en cas de transformation d'une entreprise individuelle, d'une société civile professionnelle, d'une société de l'article 8 du code général des impôts en société de capitaux, les articles 210 A et suivants en matière de fusions ou restructurations d'entreprises passibles de l'impôt sur les sociétés).
Compte tenu du motif d'intérêt général poursuivi par le législateur, il n'est pas contestable qu'il aurait pu prévoir au cas particulier un mécanisme de sursis d'imposition jusqu'à la date de cession, sans porter atteinte au principe d'égalité.
Or il faut souligner que la solution retenue, qui prévoit la taxation immédiate à un taux réduit (16,5 %) des plus-values latentes sur immeubles dégagées par les sociétés d'investissements immobiliers cotées (correspondant à un produit budgétaire de 400 MEUR en 2003), permet d'obtenir en valeur actuelle un rendement budgétaire comparable à celui qui aurait été obtenu en organisant le report de l'imposition de ces plus-values et en imposant ces dernières au taux normal de l'impôt sur les sociétés, en raison du taux de rotation des actifs des sociétés immobilières qui est de l'ordre de trente ans en moyenne.
Il va de soi que le taux réduit de 16,5 % ne s'appliquera qu'aux plus-values latentes. Les autres bénéfices résultant de la cessation fiscale (reprises de provisions, réintégrations intra-groupes) demeureront imposés au taux de droit commun et aux contributions additionnelles à l'impôt sur les sociétés.
Il est, enfin, logique d'avoir prévu de ne pas imposer le boni de liquidation chez les associés, dans le cas où la société d'investissements immobiliers cotée opte pour le nouveau régime, dès lors que cette imposition sera toujours possible à l'occasion des distributions ultérieures de dividendes et, en tout état de cause, à la dissolution de la société.
Dans ces conditions, on ne peut soutenir que le traitement fiscal dont le législateur a assorti la transformation du statut des sociétés considérées serait contraire au principe d'égalité.
c) Enfin, les derniers griefs articulés à l'encontre de l'article 11 n'appellent pas de longs commentaires. On ne saurait d'abord sérieusement reprocher au législateur d'être demeuré en deçà de sa compétence en ne précisant pas comment devait être apprécié l'« objet principal » des sociétés susceptibles d'opter pour le régime fiscal ou en n'organisant pas de contrôle pour veiller au respect de cette condition.
Le législateur a déterminé, comme il lui appartenait de le faire, le critère en vertu duquel des sociétés pourront être assujetties à ce régime. Ce critère, qui est utilisé par d'autres dispositifs fiscaux, n'appelait pas d'autres précisions législatives. Il appartiendra à l'administration fiscale, sous le contrôle du juge de l'impôt, de le mettre en oeuvre. Quant à l'invocation du droit de propriété, on ne voit pas en quoi le dispositif critiqué serait susceptible de porter atteinte à ce droit constitutionnellement garanti.
V. - Sur l'article 27
A. - L'article 27 de la loi de finances pour 2003 procède, dans un but de simplification, à la suppression du droit de licence sur les débits de boissons perçu au profit des communes et compense cette suppression par une majoration pérenne de la dotation globale de fonctionnement. Il supprime en conséquence la mention du droit de licence qui était faite à l'article 1699 du code général des impôts.
Les députés requérants se bornent à critiquer la réécriture de cet article 1699 en soutenant que les pénalités fiscales qu'il prévoit pour, désormais, la seule taxe sur les spectacles méconnaîtraient le principe de proportionnalité des délits et des peines applicable aux sanctions fiscales.
Les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, soutiennent pour leur part que la suppression du droit de licence porterait atteinte à la libre administration des collectivités territoriales et méconnaîtraient le principe d'égalité.
B. - Ces critiques apparaissent dépourvues de fondement.
1. L'argumentation des députés requérants devra être écartée comme inopérante, eu égard à l'objet et à la portée de l'article 27 de la loi déférée.
Le paragraphe I de l'article 27 vise, en effet, à supprimer le droit de licence sur les débits de boissons. C'est à cette fin qu'il abroge les articles 1568 à 1572 du code général des impôts et qu'il supprime, à l'article 1699 du même code, la référence au droit de licence des débitants de boissons. Dans un souci de clarté et de qualité rédactionnelle, le législateur a réécrit entièrement cet article 1699 qui ne concerne plus désormais que la seule taxe sur les spectacles. Mais la seule portée de cette réécriture est de faire disparaître la référence au droit de licence.
Dans ces conditions, le grief articulé à l'encontre des pénalités applicables à la taxe sur les spectacles apparaît étranger à l'objet du texte de la loi déférée.
Or le Conseil constitutionnel considère que les termes d'une loi promulguée ne peuvent être utilement contestés à l'occasion de l'examen de dispositions législatives nouvelles, sauf à ce que ces dispositions modifient le sens ou la portée de la loi promulguée, la complètent ou affectent son domaine (décision n° 85-187 DC du 25 janvier 1985 ; décision n° 86-211 DC du 26 août 1986 ; décision n° 89-256 DC du 25 juillet 1989 ; décision n° 91-299 DC du 2 août 1991 ; décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999 ; décision n° 99-414 DC du 8 juillet 1999).
En l'espèce, indépendamment de l'adaptation purement rédactionnelle de l'article 1699 à laquelle procède l'article 27 de la loi déférée, le régime applicable à la taxe sur les spectacles, qui résulte de dispositions déjà promulguées, ne fait l'objet d'aucune disposition le modifiant, le complétant ou affectant son domaine. La conformité à la Constitution des dispositions propres à la taxe sur les spectacles ne peut ainsi être utilement contestée à l'occasion de la soumission au Conseil constitutionnel de la loi de finances pour 2003.
Au demeurant, on peut relever que si les sanctions fiscales applicables sont en principe celles fixées pour les contributions indirectes par l'article 1791 du code général des impôts, l'article 1791 bis en modère la portée précisément pour la taxe sur les spectacles. En outre, le montant des sanctions est susceptible d'être modulé par le juge de l'impôt, conformément à ce que prévoit l'article 1800 du code général des impôts. Dans ces conditions, et en tout état de cause, le grief tiré du caractère disproportionné des sanctions ne pourra qu'être écarté.
2. L'argumentation des sénateurs requérants n'emporte pas davantage la conviction.
Il a été jugé à de nombreuses reprises, notamment par la décision n° 2000-442 DC du 28 décembre 2000, que la suppression d'une imposition affectée à une catégorie de collectivités locales n'est pas contraire à la Constitution, dès lors que cette suppression n'a pour effet ni de restreindre la part des recettes fiscales dans l'ensemble de leurs ressources, ni de diminuer les ressources globales de ces collectivités au point d'entraver leur libre administration.
En l'espèce, au vu du montant global de la recette concernée qui s'élevait en 2001 à 23,5 MEUR pour 284 276 débits de boissons répartis sur presque toutes les communes de France, la suppression du droit de licence ne saurait, pour aucune commune, être regardé comme susceptible d'entraver sa libre administration. Le mode de compensation retenu garantit un niveau de ressources qui ne pénalise nullement les communes, notamment au regard du faible dynamisme de la recette supprimée. Et si la compensation ne bénéficiera pas à l'ensemble des communes concernées, puisque la compensation ne sera versée qu'aux seules communes bénéficiaires de la dotation de solidarité urbaine et de la dotation de solidarité rurale, il faut souligner que ce choix répond au double motif de la simplicité administrative et de la volonté de privilégier, au sein des communes, celles qui sont dans la situation financière et sociale la plus difficile.
VI. - Sur l'article 28
A. - L'article 28 de la loi déférée vise à permettre de transférer une licence de débit de boissons de quatrième catégorie à un établissement implanté dans une commune membre du même établissement public de coopération intercommunale ou dans une commune du même canton ou d'un canton limitrophe, dans le cas d'une cessation d'activité sans que se manifeste un repreneur, par dérogation au premier alinéa de l'article L. 3332-14 du code de la santé publique.
Les sénateurs auteurs de la seconde saisine soutiennent que cet article serait étranger au domaine des lois de finances et qu'il serait entaché d'incompétence négative.
B. - Ces critiques appellent les observations suivantes :
En premier lieu, les licences de débit de boissons fondent l'intervention des agents des services des douanes dans ces établissements aux fins de contrôler la perception des droits, notamment l'impôt sur les spectacles, ainsi que les jeux et activités illicites. La disposition critiquée, qui a pour effet de permettre le maintien de certaines licences, pourrait ainsi être regardée comme ayant une incidence, via le montant des amendes et des pénalités fiscales, voire pénales, sur le budget de l'Etat. Le Conseil constitutionnel semble avoir déjà admis que des dispositions qui avaient trait aux moyens de contrôle de l'administration fiscale pouvaient être regardées comme ayant une incidence sur les recettes de l'Etat (décision n° 81-133 DC du 30 décembre 1981).
En second lieu, et contrairement à ce qui est soutenu, le législateur n'est pas demeuré en deçà de sa compétence en ne précisant pas davantage les conditions et délais dans lesquels une commune peut faire valoir son droit d'option. Ces précisions ne relèvent en effet pas de la compétence réservée au législateur par l'article 34 de la Constitution et pourront être apportées, si besoin est, par voie réglementaire.
VII. - Sur l'article 29
A. - L'article 29 a pour objet d'assujettir France Télécom aux taxes foncières locales et à la taxe professionnelle dans les conditions du droit commun. Les collectivités locales seront désormais bénéficiaires du produit des taxes foncières et de la taxe professionnelle acquittées par l'opérateur et jusqu'à présent affecté au budget de l'Etat. Le paragraphe III de l'article 29 compense, au profit de l'Etat, la perte que représente pour lui l'attribution aux collectivités territoriales de la fiscalité locale de France Télécom. Cette compensation s'effectue selon deux mécanismes : à titre principal, une réduction du prélèvement sur recettes venant compenser pour les collectivités la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle et, à titre subsidiaire - si ce premier mécanisme ne suffit pas -, une réduction du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties, de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, de la taxe d'habitation et de la taxe professionnelle revenant aux collectivités concernées.
Les députés, auteurs du premier recours, allèguent que le mécanisme de prélèvement, institué au profit du budget de l'Etat par le 2 du III de l'article contesté, méconnaîtrait l'article 18 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 en ce qu'il instituerait un prélèvement de l'Etat sur les recettes des collectivités locales venant en atténuation des recettes prélevées par l'Etat pour le compte de ces mêmes collectivités locales. Ils soutiennent, en outre, que le législateur serait demeuré en deçà de sa compétence en ne précisant pas les modalités de recouvrement de ce prélèvement.
B. - Le Conseil constitutionnel ne pourra qu'écarter cette argumentation.
1. Le grief tiré de ce que l'article 29 aurait institué une contraction irrégulière des recettes et des dépenses ne saurait être accueilli.
Il suffit pour s'en convaincre de relever l'imputation budgétaire des recettes en cause. Le produit des impôts directs locaux recouvrés par l'Etat pour le compte des collectivités locales est inscrit en recettes du budget de l'Etat, au compte d'avance n° 903-54 (« Avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes »). La partie du produit de ces impôts qui sera, en application du 2 du III de l'article 29 attaqué, prélevée non pas au profit des collectivités locales mais au profit du budget général de l'Etat, viendra en recettes du budget général et sera inscrite à la ligne 02 (« Autres impôts directs perçus par voie d'émission de rôles »), où elle figurera pour son montant effectif.
Contrairement à ce qu'allèguent les requérants, le 2 du III de l'article 29 n'a ainsi nullement pour effet de réaliser une contraction. Il se borne, le cas échéant, à conduire à l'inscription du produit recouvré des impositions locales non plus au seul compte n° 903-54, mais pour une part sur ce compte et pour une autre part, au demeurant minime, sur le budget général.
2. Le grief d'incompétence négative n'est pas davantage fondé. Contrairement à ce qui est soutenu, la disposition critiquée ne peut être regardée comme ayant institué une imposition. Elle a seulement réalisé un partage du produit des impositions directes locales entre les collectivités territoriales, d'une part, et l'Etat, d'autre part, partage qui relève de la loi de finances et dont les conditions ont été définies de façon suffisante par l'article 29.
VIII. - Sur l'article 80
A. - L'article 80 de la loi déférée subordonne, pour les seuls titulaires de compte d'épargne logement ouverts à compter du 12 décembre 2002, le bénéfice de la prime d'épargne versée par l'Etat à la réalisation d'un prêt d'épargne logement.
Les auteurs du premier recours soutiennent que le législateur, en adoptant une disposition rétroagissant au 12 décembre 2002, a porté atteinte au principe d'égalité en prévoyant l'application de la mesure aux titulaires de comptes ouverts après le 12 décembre 2002 sans l'étendre aux titulaires de comptes ouverts avant cette date.
B. - Le Gouvernement ne partage pas cette analyse.
Il entend rappeler, d'abord, qu'il est toujours loisible au législateur d'adopter des dispositions nouvelles permettant de ne pas faire application de dispositions antérieurement décidées, dès lors qu'il ne prive pas de garanties légales des exigences constitutionnelles (voir par exemple, s'agissant de la suppression d'un avantage fiscal, la décision n° 2000-442 DC du 28 décembre 2000).
Or la suppression pour l'avenir du bénéfice d'une prime d'Etat ne saurait être regardée comme privant de garanties légales des exigences constitutionnelles. Le législateur pouvait donc décider de la supprimer, ou d'en lier le versement à des conditions nouvelles, à compter d'une date qu'il lui appartenait de déterminer. En raison du choix ainsi arrêté, les titulaires de comptes d'épargne logement ouverts avant la date fixée et ceux qui ont ouvert un compte après cette date ne sont pas placés dans la même situation, les souscripteurs bénéficiant de conditions et d'avantages qui dépendent de la date de conclusion du contrat.
Au surplus, il faut souligner qu'en se référant à la date du 12 décembre 2002 le législateur n'a pas arrêté de disposition à portée rétroactive. L'article 80 de la loi de finances pour 2003 s'appliquera aux versements de la prime d'Etat qui interviendront après l'entrée en vigueur de la loi de finances. Le législateur pouvait, sans prendre de disposition rétroactive, fonder l'application pour l'avenir de la disposition nouvelle sur un critère se référant à une date passée, c'est-à-dire celle de la conclusion du contrat (CE sect. 7 novembre 1952, Houillères du bassin du Nord et du Pas-de-Calais, recueil, p. 501 ; CE sect. 19 juin 1959, Villard, recueil, p. 373 ; CE ass. 9 juin 1961, Martin, recueil, p. 382).
On peut d'ailleurs relever qu'en retenant la date du 12 décembre 2002, sans revenir sur les conditions financières au vu desquelles les épargnants avaient antérieurement souscrit des plans d'épargne logement, le législateur a souhaité de ne pas affecter le régime d'aide des plans déjà ouverts, alors qu'il lui aurait été possible de le faire sans adopter de disposition contraire à la Constitution (décision n° 95-369 DC du 28 décembre 1995).
IX. - Sur l'article 88
A. - Cet article prévoit de faire contribuer, à compter du 1er janvier 2004, les personnes qui mettent à disposition du public, distribuent ou font distribuer des imprimés publicitaires non adressés ou des journaux gratuits à l'élimination des déchets ainsi produits.
Selon les députés et sénateurs requérants, le législateur aurait porté atteinte au principe d'égalité en prévoyant diverses exonérations à cette contribution, sans que ces exonérations ne reposent sur des motifs objectifs. Ils soutiennent, en outre, que le législateur aurait méconnu l'étendue de sa compétence.
B. - Ces griefs appellent les observations suivantes :
En premier lieu, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni qu'il déroge à l'égalité pour des motifs d'intérêt général, dès lors que la différence de traitement est en rapport avec l'objet de la loi.
En l'espèce, le législateur a entendu, en instituant un dispositif qui a d'ailleurs été ajusté au cours des débats parlementaires, soumettre à une contribution volontaire ou, à défaut, à une taxe la distribution dans les boîtes aux lettres ou sur la voie publique d'imprimés publicitaires, voire de certains journaux gratuits. Les diverses exonérations qui ont été prévues par ce dispositif s'expliquent au vu de l'objet de la mesure qui est, essentiellement, de pourvoir à l'élimination des déchets provenant de ces imprimés publicitaires.
Le législateur n'entendait pas que le dispositif affecte de la même manière les journaux gratuits ou les productions, d'ailleurs à faible tirage, de certaines personnes publiques ou organismes non commerciaux. Il excluait, en tout cas, que l'institution de la contribution puisse affecter le développement des quotidiens gratuits d'information générale. Pour ces derniers, qui ont commencé depuis peu de temps à être diffusés en France, il apparaît que des motifs d'intérêt général justifient, en tout état de cause, qu'ils ne soient pas assujettis à cette contribution. Ces motifs résultent de l'exigence de pluralisme des courants d'expression qui peut se rattacher aux termes de l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (décision n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001).
En second lieu, le législateur n'est pas demeuré en deçà de sa compétence en adoptant le dispositif critiqué. La taxe annuelle instituée par les derniers alinéas de l'article L. 541-10-1 du code de l'environnement résultant de la loi déférée présente le caractère d'une imposition de toute nature. Mais la loi en a fixé l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement, comme il lui appartenait de le faire en vertu de la Constitution. En revanche, il ne lui incombait pas de déterminer toutes les règles d'application relatives à cette imposition. C'est au pouvoir réglementaire de préciser la forme de la déclaration comme de fixer la date et le lieu de paiement de la taxe (par analogie, et sur ce dernier point, ce sont les dispositions de l'article 39 de l'annexe IV au code général des impôts qui déterminent, pour tous les redevables de la TVA, la date de dépôt des déclarations et de paiement de l'impôt).
S'agissant des modalités de recouvrement, la référence faite par l'article L. 541-10-1 du code de l'environnement aux règles, garanties et sanctions prévues en matière douanière renvoie aux modalités de recouvrement qui sont prévues par le code des douanes. Ce renvoi n'est pas source d'ambiguïté, contrairement à ce qui est soutenu. On peut d'ailleurs mentionner que le code des douanes comporte des taxes diverses dont certaines sont déclaratives, par exemple la taxe générale sur les activités polluantes (voir l'art. 266 duodecies du code des douanes).
X. - Sur l'article 108
A. - Cet article complète les dispositions de l'article 298 bis du code général des impôts relatives à la soumission de plein droit au régime simplifié de la TVA des exploitants agricoles dont les activités sont assimilables à celles exercées par des industriels et des commerçants, en excluant de ces activités celles qui entrent dans les usages habituels et normaux de l'agriculture.
Selon les auteurs du premier recours, ces dispositions méconnaîtraient l'objectif de valeur constitutionnelle de clarté de la loi.
B. - Le Conseil constitutionnel ne pourra faire sienne cette argumentation.
En vertu de l'article 298 bis du code général des impôts, les exploitants agricoles sont en principe placés sous le régime du remboursement forfaitaire des articles 298 quater et 298 quinquies et sont dispensés du paiement de la taxe et des obligations qui incombent aux assujettis. Ils peuvent cependant opter pour leur imposition à la TVA selon un régime simplifié défini par le I de l'article 298 bis.
Le II de cet article prévoit toutefois la soumission de plein droit au régime simplifié pour certaines activités, notamment pour les activités des exploitants agricoles qui sont, par leur nature ou leur importance, assimilables à celles exercées par des industriels ou des commerçants. L'article 108 de la loi déférée a pour objet d'exclure du champ de cette dernière disposition les activités qui entrent dans les usages habituels et normaux de l'agriculture.
Contrairement à ce qui est soutenu, la portée de l'intervention du législateur est dépourvue d'ambiguïté : elle vise à clarifier la situation fiscale des agriculteurs concernés, en précisant que l'exercice de certaines activités de première transformation réalisées directement par les agriculteurs n'a pas pour effet de les soumettre ipso facto au régime simplifié de TVA. Outre le cas des osiériculteurs-vanniers dont les débats parlementaires ont fait état, on peut citer à titre d'exemples d'activités qui seraient en principe assimilables à des activités industrielles et commerciales mais qui sont regardées comme entrant dans les usages habituels et normaux de l'agriculture, la mise en pots de miel ou la mise en conserve et la vente de foies de volaille, si elles sont réalisées sans le concours de personnes extérieures à l'exploitation.
On peut d'ailleurs souligner que, s'il était besoin de préciser les caractéristiques des activités soumises obligatoirement à la TVA en vertu du II de l'article 298 bis du code général des impôts, il appartiendrait à un décret en Conseil d'Etat d'y pourvoir comme le prévoit le III du même article.
La critique portée par les députés requérants ne pourra, dès lors, qu'être écartée comme manquant en fait.
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En définitive, le Gouvernement est d'avis qu'aucun des griefs articulés par les parlementaires requérants n'est de nature à conduire à la censure des dispositions de la loi de finances pour 2003. Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.