Décision n° 2001-446 DC du 27 juin 2001 - Observations du gouvernement
Observations du Gouvernement sur le recours dirigé contre la loi relative à l'interruption volontaire de grossesse et à la contraception
La loi relative à l'interruption volontaire de grossesse et à la contraception, adoptée le 30 mai 2001, a été déférée au Conseil constitutionnel par plus de 60 sénateurs. Les requérants estiment que plusieurs dispositions de ce texte ne sont pas conformes à la Constitution. Ils invoquent, à cette fin, quatre séries de moyens qui appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
I - Sur l'article 2
A) L'article L. 2212-1 du code de la santé publique, qui reprend l'ancien article L. 162-1 issu de la loi du 17 janvier 1975, ne permet actuellement de pratiquer une interruption volontaire de grossesse, sous certaines conditions, qu'avant la fin de la dixième semaine. L'article 2 de la loi déférée modifie cet article, pour porter le délai légal à douze semaines.
Selon les auteurs de la saisine, le législateur aurait, ce faisant, porté atteinte au principe du respect de tout être humain dès le commencement de la vie, ainsi qu'à celui de la sauvegarde de la dignité humaine contre toute forme de dégradation. Est également en cause, selon eux, le principe de protection de la santé de la mère. Enfin, les requérants estiment que cette mesure méconnaît le principe de précaution qui aurait, selon eux, valeur constitutionnelle.
B) Le Conseil constitutionnel ne saurait faire sienne cette argumentation.
1) S'agissant d'abord des normes de référence du contrôle de constitutionnalité, il convient de souligner qu'elles n'ont pas exactement le contenu ni la portée que leur prêtent les requérants.
En premier lieu, les deux premiers principes invoqués à l'appui de la contestation de l'article 2 ne constituent pas, contrairement à ce que suggère l'argumentation de la saisine, deux normes différentes dotées de la même valeur constitutionnelle. Sans doute la décision n° 74-54 DC du 15 janvier 1975 fait-elle état du principe du respect de tout être humain dès le commencement de la vie « rappelé » par l'article 1er de la loi alors soumise à l'examen du Conseil constitutionnel, ce qui paraît impliquer qu'aux yeux de ce dernier, ce principe préexiste. Mais, ainsi que le soulignent les professeurs L. Favoreu et L. Philip dans leur commentaire, aux « Grandes décisions », de la décision n° 94-343 DC du 27 juillet 1994, il ressort en définitive de cette dernière que le principe constitutionnel pertinent est celui de la sauvegarde de la dignité humaine, le respect de tout être humain dès le commencement de la vie n'en étant que l'une des modalités de mise en oeuvre par la loi.
Au demeurant, ces deux précédents montrent bien que le législateur dispose d'un certaine latitude pour aménager le principe qu'il a inscrit à l'article 16 du code civil : la décision de 1975 admet que la loi y déroge en cas de nécessité et sous les conditions et limitations qu'elle définit ; celle de 1994 ne remet pas en cause le choix qu'ont fait les lois sur la bioéthique de ne pas appliquer ce même principe à tout embryon (en l'espèce à ceux qui sont issus d'une fécondation in vitro).
En second lieu, on chercherait en vain, dans les principes constitutionnels déduits du préambule, un « principe de précaution » qui pourrait faire obstacle à ce que le législateur adopte des dispositions comme celles qui sont en cause ici. En réalité, les auteurs du recours entendent, par ce biais, inviter le Conseil constitutionnel à introduire, dans cette matière, un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation.
On observera, à cet égard, que c'est précisément à propos des limitations et conditions entourant l'interruption volontaire de grossesse que le Conseil a pour la première fois souligné, dans sa décision n° 74-54 DC du 15 janvier 1975, qu'il ne dispose pas d'un pouvoir d'appréciation identique à celui du Parlement. On relèvera en outre que si la réserve du contrôle de l'erreur manifeste a ultérieurement fait son apparition dans la jurisprudence, au début des années 1980, il n'est nullement fait état d'une telle possibilité de contrôle dans la décision n° 94-343 DC du 27 juillet 1994, qui se borne, s'agissant des lois sur la bioéthique, à reprendre la formule de 1975 quant à la distinction entre contrôle de constitutionnalité et pouvoir d'appréciation du Parlement.
2) Quoi qu'il en soit, et à supposer même que le Conseil constitutionnel décide aujourd'hui d'étendre son contrôle dans la matière ici en cause, l'article 2 n'encourt, pas plus que le texte examiné en 1975, aucun des griefs qui lui sont adressés.
En adoptant cette mesure, le législateur a entendu régler certaines situations particulières de détresse qui conduisent chaque année environ 5000 femmes à se rendre dans l'un des nombreux pays étrangers dans lesquels le délai légal est supérieur à celui qui était jusqu'ici retenu en France. Il est en effet de douze semaines en Allemagne, en Autriche, en Belgique, au Danemark, en Finlande, en Grèce, en Italie et au Portugal. Il est de 18 semaines en Suède, de 22 semaines aux Pays-bas et même de 24 semaines en Grande-Bretagne. C'est donc à un alignement sur le délai le plus communément admis que procède la loi.
Ce choix a notamment été éclairé par le rapport établi par l'Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé, qui a considéré qu'il n'existait pas de différence déterminante entre dix et douze semaines de grossesse, qu'il s'agisse de l'évolution de l'embryon ou des risques de complications pour la santé de la femme. De son côté, le Comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé, saisi par les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, a écarté tout risque de dérive « eugénique ».
Il n'apparaît donc pas que l'on puisse, en l'état des connaissances scientifiques, faire état d'une différence pertinente, au regard tant de l'évolution de l'embryon que de la santé de la femme, entre le délai initialement retenu par le législateur et celui qu'ont adopté presque tous les Etats européens. Dans ces conditions, le Parlement pouvait, sans méconnaître aucune des normes constitutionnelles qui s'imposent à lui, prendre des dispositions qui conduisent à rapprocher la loi française de celles de nos voisins.
II - Sur les articles 4 et 5.
A) Les articles 4 et 5 de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel modifient les articles L. 2212-3 et L. 2212-4 du code de la santé publique.
Le premier de ces articles définit l'obligation d'information qui pèse sur le médecin auquel s'adresse une femme en vue de l'interruption de sa grossesse. Le second détermine les consultations et conseils appropriés à la situation de l'intéressée qui doivent lui être proposés avant et après l'intervention.
Pour contester ces dispositions, les sénateurs requérants font valoir qu'elles affaiblissent le niveau de garanties permettant de s'assurer du consentement pleinement éclairé de la femme qui envisage d'interrompre sa grossesse. En renonçant à certaines des conditions retenues à l'origine par le législateur, celui-ci aurait, en substance, remise en cause l'équilibre au vu duquel la loi du 17 janvier 1975 avait pu être déclarée conforme à la Constitution.
B) Cette critique se méprend sur la portée des dispositions contestées comme sur celle de la jurisprudence invoquée.
En effet, la nouvelle rédaction donnée aux articles L. 2212-3 et L. 2212-4 se borne à aménager, d'une manière qui a paru plus adéquate, et en particulier plus respectueuse de la liberté de la femme, les garanties dont doit être entourée une telle démarche. Dans le nouveau texte comme dans celui qui était en vigueur auparavant, il est prévu que l'intéressée se verra proposer des conseils et des informations lui permettant de prendre sa décision en connaissance de cause. Mais le souci du législateur a été de ne rien lui imposer, sous réserve du cas, mentionné au deuxième alinéa de l'article L. 2212-4, de la femme mineure non émancipée, pour laquelle la consultation préalable prévue au même article demeurera obligatoire.
On voit donc mal en quoi les dispositions contestées ont pu méconnaître les exigences constitutionnelles qui s'imposent au législateur en ce domaine - c'est-à-dire, comme le souligne la décision n° 74-54 DC précitée, le principe de liberté énoncé à l'article 2 de la Déclaration de 1789 - alors qu'elles ont précisément pour objet et pour effet de le rendre plus effectif.
III - Sur le 2 ° de l'article 8
A) Le 2 ° de l'article 8 de la loi déférée abroge les deux derniers alinéas de l'article L. 2212-8 du code de la santé publique, qui ouvraient, au chef d'un service hospitalier dans lequel le conseil d'administration de l'hôpital avait décidé que seraient pratiquées les interruptions de grossesse, la possibilité de s'y opposer. L'organe délibérant devait alors créer une unité distincte, dotée des moyens appropriés.
Aux yeux des requérants, cette abrogation remettrait en cause la « clause de conscience » dont la loi de 1975 avait été assortie. Ce faisant, le législateur aurait méconnu, tant le principe de liberté déjà mentionné que la liberté de conscience et le principe d'indépendance des professeurs d'université.
B) Cette argumentation n'est pas fondée.
Il est exact que, dans sa décision de 1975, le Conseil constitutionnel a pris soin de relever que le législateur avait alors édicté des dispositions permettant de faire en sorte que nul médecin ne soit conduit à pratiquer de telles interventions contre son gré. Les dispositions correspondantes se retrouvent aujourd'hui au début de l'article L. 2212-8. Il convient cependant de souligner que la loi déférée ne modifie pas ce texte et ne remet donc pas en cause cette « clause de conscience ».
Tout autre est la question de l'ampleur des droits qu'un chef de service peut exercer sur ce dernier. Ni sa liberté personnelle, ni sa liberté de conscience, ni même - s'il est en même temps professeur d'université - son indépendance en tant qu'enseignant chercheur ne sont en cause. Il s'agit seulement, pour le législateur, de retenir les options qui lui paraissent les plus satisfaisantes en ce qui concerne les modalités d'organisation des services hospitaliers.
S'agissant, en particulier, du point de savoir si les convictions personnelles d'un chef de service peuvent lui permettre de faire obstacle à ce que d'autres praticiens procèdent à des interruptions volontaires de grossesse, alors même que cela ne heurterait pas leur propre conscience, au motif que ces interventions se dérouleraient dans le service dont il a la charge, le législateur de 1975 avait choisi de répondre par l'affirmative. Aujourd'hui, il apparaît qu'une réponse inverse est préférable, en raison notamment des complications et des surcroîts de charges qu'induisait la solution initialement retenue, c'est-à-dire l'obligation, pour l'hôpital, de créer une nouvelle unité et de la doter des moyens appropriés.
En procédant à ce choix, qui laisse intacte la liberté de chacun, la loi n'a méconnu aucun principe constitutionnel.
IV - Sur les dispositions du V de l'article 19.
A) L'article 19 de la loi adoptée est relatif à l'applicabilité de celle-ci dans certaines collectivités d'outre-mer. En particulier, le V de cet article introduit, dans le titre IV, relatif à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française, du livre II de la deuxième partie du code de la santé publique, un nouveau chapitre permettant de préciser quelles sont celles des dispositions régissant l'interruption volontaire de grossesse qui s'y appliquent.
Avant le vote de cette loi, seules les dispositions pénales relatives à l'interruption volontaire de grossesse figurant aux articles L. 2222-1 et L. 2222-2 du code de la santé publique s'appliquaient en Polynésie française en vertu de l'article L. 2441-1 de ce code.
Le V de l'article 19 de la loi déférée rend applicable dans ce territoire les dispositions suivantes du code de la santé publique :
l'article L. 2212-1 fixant le principe et les conditions de délai de l'interruption volontaire de grossesse pour la femme enceinte en état de détresse, les articles L. 2212-7, relatif au consentement de la femme mineure et L. 2212-8, premier alinéa, exprimant la « clause de conscience » du médecin, enfin les articles L. 2222-2, L. 2222-4 et L. 2223-2 édictant des sanctions pénales. Selon les auteurs du recours, l'article 74 de la Constitution aurait été méconnu à un double titre. En premier lieu, les dispositions contestées auraient été adoptées selon une procédure irrégulière, au motif que la consultation de l'assemblée de Polynésie française aurait porté sur un texte différent de celui soumis au Parlement. En second lieu, la loi méconnaîtrait la compétence de ce territoire en matière de santé publique, que seule une loi organique aurait pu modifier.
B) Le Gouvernement ne partage pas cette analyse.
1) L'assemblée de Polynésie française a été saisie, le 13 septembre 2000, d'un projet de loi qui comportait, à l'article 14, des dispositions concernant ce territoire. Le texte soumis à consultation ne prévoyait alors pas de rendre directement applicable le nouvel article L 2212-1 du code de la santé publique, c'est-à-dire la définition du délai légal. Il se bornait à modifier le I de l'article 723-2 du code pénal qui adapte la rédaction de l'article 223-11 réprimant le fait de pratiquer une interruption de grossesse « après le délai dans lequel elle est autorisée par la loi ». La loi en cause - c'est-à-dire celle du 17 janvier 1975 - n'ayant jusque là pas été rendue applicable en Polynésie française, la « grille de lecture » adoptée par l'article 723-2 du code pénal consistait à remplacer la disposition précitée de l'article 223-11 par « après la fin de la dixième semaine ».
A la suite de l'examen du texte par le Conseil d'Etat, le projet de loi déposé prévoyait en outre de rendre applicable outre-mer la nouvelle rédaction donnée par la loi à l'article L. 2212-1 et à l'article L 2212-7.
Cette différence ne remet nullement en cause la régularité de la procédure, pour deux séries de raisons.
a) D'une part, la régularité d'une telle consultation n'implique pas qu'il y ait identité absolue entre le texte soumis à consultation et celui finalement retenu. L'essentiel est que l'organisme consulté ait été effectivement saisi des différentes questions que pose le texte et mis ainsi à même de donner un avis éclairé.
S'agissant de l'organe délibérant d'un territoire d'outre-mer, cela implique qu'il ait connaissance de l'ensemble du projet de loi dont il est prévu de rendre applicables certaines dispositions, moyennant, le cas échéant, des adaptations. C'est ce que souligne, à propos du cas, analogue, de la consultation sur les projets d'ordonnance, une décision du Conseil d'Etat (CE, 7 décembre 1990, Territoire de la Nouvelle-Calédonie, p. 353) censurant la méconnaissance de l'obligation de recueillir l'avis de l'organe délibérant du territoire sur des questions nouvelles introduites dans le texte après la consultation.
A partir de là, l'assemblée territoriale est mise à même de dire si elle souhaite ou non l'extension, tant des dispositions qu'il est prévu de rendre applicable que de celles qui, dans le projet qui lui est soumis, sont exclues de cette applicabilité. De même peut-elle formuler des observations sur les mesures d'adaptation envisagées ou qui lui paraîtraient envisageables.
En l'espèce, le fait que le projet soumis au Parlement ait retenu, quant à la manière de rendre applicable dans ce territoire le nouveau délai légal, un parti différent de celui qui figurait dans le texte transmis à l'assemblée de Polynésie française n'est pas déterminant, dès lors que, à travers le texte qui lui était soumis, elle a nécessairement été saisie de la question du principe et des modalités de cette applicabilité.
b) D'autre part, et en tout état de cause, la consultation de l'assemblée d'un territoire d'outre-mer n'est nécessaire, en vertu de l'article 74 de la Constitution, que dans la mesure où est véritablement en cause l'organisation particulière de ce territoire, au sens de ce texte. Il résulte de la jurisprudence, dégagée à propos d'une loi qui se bornait à faire mention de son applicabilité outre-mer, que cette notion ne vise que les cas dans lesquels un texte introduit, modifie ou supprime des dispositions spécifiques à un territoire et touchant son organisation particulière (n° 94-342 DC du 7 juillet 1994). La consultation n'est donc pas requise pour une disposition se bornant à prévoir l'applicabilité d'un texte dans les territoires d'outre-mer sans aucune mesure spécifique d'adaptation.
Or en l'espèce, la modification apportée au projet soumis à consultation consiste simplement à faire précéder la disposition modifiant le I de l'article 723-2 du code pénal d'un alinéa qui se borne à rendre applicables, tels quels, les articles L 2212-1 et L 2212-7.
En d'autres termes, la seule différence entre le texte sur lequel l'assemblée du territoire a été consultée et le projet soumis au Parlement porte sur deux dispositions dont elle a été saisie - même si, dans un premier temps, la question de leur applicabilité était résolue de manière différente - et qui, surtout, sont purement et simplement étendues, sans aucune mesure spécifique, de sorte qu'elles ne relèvent pas de la notion d'organisation particulière, telle qu'elle est définie par la jurisprudence.
Le moyen tiré de l'irrégularité de la consultation ne peut donc qu'être écarté.
On rappellera enfin que, pour le surplus, les différences entre le texte déposé devant le Parlement et celui qui a été finalement adopté - et qui tiennent à l'ajout, parmi les dispositions étendues, du premier alinéa de l'article L. 2212-8 - procèdent de l'exercice normal du droit d'amendement, auquel ne s'appliquent pas les exigences de l'article 74 (n° 79-104 DC du 23 mai 1979), dès lors que le texte amendé a lui-même été soumis à consultation (n° 81-129 DC des 30 et 31 octobre 1981).
2) S'agissant de la compétence des autorités polynésiennes en matière de santé publique, elle n'est pas affectée par les dispositions contestées du V de l'article 19.
Il n'est certes pas douteux qu'en vertu de l'article 74 de la Constitution, seule une loi organique pourrait modifier la répartition des compétences entre l'Etat et la Polynésie française, telle qu'elle résulte des articles 5 et 6 de la loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996. Et il est tout aussi certain que la santé publique, qui relevait déjà du territoire sous le précédent statut, n'est pas au nombre des matières réservées à l'Etat par l'article 6 de la loi de 1996.
Mais la seule circonstance qu'une disposition figure dans le code de la santé publique est, par elle-même, sans incidence sur l'appartenance de la matière à la santé publique, au regard des textes relatifs à la répartition des compétences.
C'est ainsi, par exemple, que le titre Ier du livre II de la première partie de ce code, relatif au don et à l'utilisation des éléments et produits du corps humain, exprime des principes généraux relatifs au respect de la personne humaine qui sont complémentaires des dispositions du code civil - dont l'article 16, déjà cité - issues des mêmes lois de 1994 sur la bioéthique. Ces dispositions du code de la santé publique qui, en réalité, sont relatives aux droits de la personne, ont été rendues applicables en Polynésie, sans que nul ne songe à leur opposer la compétence du territoire en matière de santé.
Au cas particulier, et contrairement à ce que soutiennent les auteurs du recours, les articles rendus applicables en Polynésie française ne portent pas non plus sur une législation de santé publique : il s'agit essentiellement de dispositions se rattachant au droit des personnes - donc au droit civil - aux libertés publiques ainsi qu'au droit pénal. Ces matières relèvent de la compétence de l'Etat en vertu des 7 ° et 8 ° de l'article 6 du statut.
Il n'a d'ailleurs jamais été soutenu que l'état antérieur du droit, dans lequel l'article 723-2 du code pénal, applicable en Polynésie française, édictait la règle suivant laquelle l'interruption de grossesse est légale jusqu'à la dixième semaine, méconnaissait la répartition des compétences entre l'Etat et le territoire. En effet, cette règle, qui s'analyse comme une dérogation au principe énoncé par l'article 16 du code civil, lequel s'applique de plein droit en Polynésie française en vertu de l'article 3 de la loi n° 70-589 du 9 juillet 1970 relative au statut civil de droit commun dans les territoires d'outre-mer, ne saurait se rattacher aux matières que la loi organique a pu attribuer au territoire.
Sont de même étrangères à la réglementation de la santé publique les dispositions de l'article L. 2212-7, qui relèvent du droit civil en ce qu'elles intéressent les droits de la femme mineure et l'autorité parentale, donc l'état et la capacité des personnes.
Quant au premier alinéa de l'article L. 2212-8, qui énonce que nul médecin ne peut être conduit à pratiquer des avortements contre son gré, il s'analyse comme une garantie de la liberté de conscience, laquelle est au nombre des libertés publiques les plus fondamentales dont le régime relève, à ce titre, des compétences de l'Etat, comme l'impose d'ailleurs la jurisprudence (cf, à propos précisément de la Polynésie française, la décision n° 96-373 DC du 9 avril 1996). A cet égard, la distinction, évoquée plus haut à propos des critiques adressées au 2 ° de l'article 8 de la loi déférée, est particulièrement éclairante. C'est le même article L. 2212-8 qui, d'une part exprime au premier alinéa un principe touchant à la liberté de conscience du médecin et, d'autre part, en tire ensuite certaines conséquences quant à l'organisation des établissements hospitaliers. Il était donc logique que la loi rende applicable en Polynésie le premier alinéa, mais non les suivants.
De manière générale, et dès lors que la loi fixe ainsi, pour l'outre-mer comme pour la métropole, des principes essentiels relevant de la compétence de l'Etat - notamment ceux touchant à l'intégrité du corps humain et au respect de la personne - le territoire pourra ensuite exercer ses compétences en matière de santé publique en en précisant les modalités pratiques d'application d'ordre technique, sanitaire et social. C'est ce dont prend acte la « grille de lecture » figurant au B du V de l'article 19 : pour l'application outre-mer des articles qui y sont étendus, les références à des dispositions non applicables du code de la santé publique sont remplacées par des références aux dispositions applicables localement.
En définitive, il convient de souligner que les choix opérés par le législateur quant à l'applicabilité de ces dispositions outre-mer sont conformes à la logique sur laquelle repose la répartition des compétences entre l'Etat et les territoires d'outre-mer : on concevrait mal que des principes essentiels comme ceux qui sont en cause ici puissent ne pas être les mêmes sur l'ensemble du territoire de la République et que les droits garantis à la femme en état de détresse par l'article L. 2212-1 puissent dépendre des décisions d'autorités locales qui pourraient fixer le délai légal ici à six semaines, là à 24, voire rendre illicite toute interruption de grossesse. De même est-il difficilement concevable que puissent varier d'un endroit à l'autre des règles comme celles relatives à la capacité de la femme mineure, aux garanties de la liberté de conscience du médecin, enfin aux dispositions pénales qui s'y rapportent.
Aucun des moyens invoqués n'étant de nature à justifier la censure des dispositions contestées, le Gouvernement estime que le Conseil constitutionnel ne pourra que les déclarer conformes à la Constitution.