Sentencia

Sentencia n° 2024-6 RIP de 11 de Abril de 2024

Sentencia n.º 2024-6 RIP Sentencia n.º 2024-6 RIP de 11 de abril de 2024 Proposición de ley para reformar el acceso a las prestaciones sociales de los extranjeros

 
El CONSEJO CONSTITUCIONAL FUE REQUERIDO en fecha 14 de marzo de 2024, por la presidenta de la Asamblea Nacional, bajo el n.º 2024-6 RIP, de acuerdo con el cuarto párrafo del artículo 11 y el primer párrafo del artículo 61 de la Constitución, acerca de la proposición de ley para reformar el acceso a las prestaciones sociales de los extranjeros.
 
Vistas las siguientes normas jurídicas:
 

  • Constitución Francesa, en particular sus artículos 11 y 40
  • Ordenanza n.º 58-1067, de 7 de noviembre de 1958, de ley orgánica del Consejo Constitucional, en particular su artículo 45-2
  • Ley Orgánica n.º 2013-1114, de 6 de diciembre de 2023, por la que se aplica el artículo 11 de la Constitución, conjuntamente con la sentencia del Consejo Constitucional n.º 2013-681 DC de 5 de diciembre de 2013
  • Código de Acción Social y Familias
  • Código de Construcción y Vivienda
  • Código de Seguridad Social
  • Sentencias del Consejo Constitucional n.º 2019-1 RIP de 9 de mayo de 2019 y 2022-3 RIP de 25 de octubre de 2022
     
    Vistos los siguientes documentos:
  • Alegaciones del Gobierno, registradas el 20 de marzo de 2024
  • Alegaciones de D. Olivier Marleix y varios otros diputados, registradas el 27 de marzo de 2024
     
    Y tras oír a los ponentes
     
    EL CONSEJO CONSTITUCIONAL SE HA FUNDAMENTADO EN LO SIGUIENTE:
     
  1. La proposición de ley sometida a consideración del Consejo Constitucional fue presentada ante la mesa de la Asamblea Nacional, de acuerdo con el tercer párrafo del artículo 11 de la Constitución.
  2. De acuerdo con el primer, tercer, cuarto y sexto párrafo del artículo 11 de la Constitución: «El Presidente de la República, a propuesta del Gobierno y mientras dure el período de sesiones, o a propuesta conjunta de las dos Cámaras, publicadas en el diario oficial (Journal officiel), podrá someter a referéndum cualquier proyecto de ley que verse sobre la organización de los poderes públicos o sobre reformas relativas a la política económica, social y medioambiental de la Nación y a los servicios públicos que concurren en ella, o que proponga la ratificación de un tratado que, sin ser contrario a la Constitución, pudiera tener incidencias en el funcionamiento de las instituciones.
    «Un referéndum relativo a un tema mencionado en el primer párrafo podrá organizarse por iniciativa de una quinta parte de los miembros del Parlamento, apoyada por una décima parte de los electores inscritos en el censo electoral. Esta iniciativa tomará la forma de una proposición de ley y no podrá tener por objeto la derogación de una disposición legislativa promulgada desde hace menos de un año.
    «Las condiciones de su presentación y las condiciones en las que el Consejo Constitucional controlará el respeto de las disposiciones del párrafo anterior serán determinadas por una ley orgánica.
    «Cuando la proposición de ley no haya sido aprobada por el pueblo francés, ninguna otra proposición de referéndum que verse sobre el mismo tema podrá presentarse antes del vencimiento de un plazo de dos años desde la fecha de la votación».
  3. De acuerdo con el artículo 45-2 de la Ordenanza de 7 de noviembre de 1958 antes mencionada: «El Consejo Constitucional comprobará, en un plazo de un mes a contar de la remisión de la proposición de ley:
    «1º Que la proposición de ley sea presentada por al menos una quinta parte de los miembros del Parlamento, la cual se calculará sobre la base del número de escaños efectivamente ocupados en la fecha de registro del requerimiento al Consejo Constitucional, redondeado al número inmediatamente superior en caso de fracción.
    «2º Que su objeto cumpla con las condiciones planteadas en el tercer y sexto párrafo del artículo 11 de la Constitución, haciendo constar que los plazos mencionados se calcularán en la fecha de registro del requerimiento al Consejo Constitucional.
    «3º Y que ninguna disposición de la proposición de ley sea contraria a la Constitución».
  4. En primer lugar, de acuerdo con el 1º del artículo 45-2 de la Ordenanza de 7 de noviembre de 1958, la proposición de ley fue presentada por al menos una quinta parte de los miembros del Parlamento en la fecha de registro del requerimiento al Consejo Constitucional.
  5. En segundo lugar, se desprende del 2º del mismo artículo 45-2 que corresponde al Consejo Constitucional, como lo señaló en su sentencia de 9 de mayo de 2019 antes mencionada, comprobar que, en la fecha de registro del requerimiento, el objeto de la proposición de ley cumple con las condiciones planteadas en el tercer y sexto párrafo del artículo 11 de la Constitución. Tal como lo consideró en su sentencia de 9 de mayo de 2019 y su sentencia de 25 de octubre de 2022 antes mencionada, debe asegurarse, en particular, que la proposición versa sobre la organización de los poderes públicos o sobre reformas relativas a la política económica, social y medioambiental de la Nación y a los servicios públicos que contribuyen a ella, o que propone la ratificación de un tratado que pudiera tener incidencias en el funcionamiento de las instituciones.
  6. En el caso concreto, la proposición de ley sometida al Consejo Constitucional consta de cinco artículos. Su artículo 1 establece una condición de período mínimo de residencia en Francia o de afiliación a un régimen obligatorio de seguridad social por una actividad profesional, que los extranjeros no comunitarios en situación regular deben cumplir para acceder a determinadas prestaciones sociales. Su artículo 2 sustituye la ayuda médica del Estado reconocida a determinados extranjeros en situación irregular por una ayuda médica de urgencia. Su artículo 3 excluye a los extranjeros en situación irregular del beneficio de precios reducidos para determinados billetes de transporte. Su artículo 4 establece que determinados alojamientos destinados a los solicitantes de asilo se tendrán en cuenta en las obligaciones de los municipios por lo que se refiere a la proporción de viviendas sociales de alquiler social en su territorio. Su artículo 5 modifica las condiciones en las que los solicitantes de asilo pueden permanecer en un alojamiento y las relativas a la expulsión de sus ocupantes.
  7. Habida cuenta de las modificaciones que esta proposición de ley introduce en determinados regímenes de prestaciones sociales, de ayuda a la movilidad y de alojamiento que se pueden reconocer a los extranjeros, se refiere, en el sentido del artículo 11 de la Constitución, a una reforma relativa a la política social de la Nación.
  8. Por otra parte, en la fecha de registro del requerimiento, la proposición de ley no tenía por objeto la derogación de una disposición legislativa promulgada desde hacía menos de un año. Ninguna proposición de ley que versara sobre el mismo tema había sido sometida a referéndum desde hacía dos años.
  9. Sin embargo, en último lugar, de acuerdo con el décimo párrafo del Preámbulo de la Constitución de 1946: «La Nación garantiza al individuo y a la familia las condiciones necesarias para su desarrollo». En virtud del undécimo párrafo: «Garantiza a todos, y especialmente al niño, a la madre y a los trabajadores de edad avanzada, la protección de la salud, la seguridad material, el descanso y el ocio. Todo ser humano que, debido a su edad, su estado físico o mental o su situación económica, se encuentre incapacitado para trabajar, tiene derecho a obtener de la colectividad los medios de existencia necesarios». Las exigencias constitucionales derivadas de las disposiciones mencionadas implican la realización de una política de solidaridad nacional a favor de las personas desfavorecidas.
  10. Si bien el legislador puede adoptar disposiciones específicas en lo que se refiere a los extranjeros, le corresponde respetar los derechos y libertades fundamentales de valor constitucional reconocidos a todas las personas que residen en el territorio de la República. Sin embargo, éstos deben conciliarse con la protección del orden público, que constituye un objetivo de valor constitucional. Además, los extranjeros gozan del derecho a la protección social, en la medida en que residan de manera estable y regular en el territorio francés.
  11. El artículo 1 de la proposición de ley modifica los artículos L. 300-1 y L. 822-2 del Código de Construcción y Vivienda, el artículo L. 512-2 del Código de Seguridad Social y el artículo L. 232-1 del Código de Acción social y Familias, para establecer que los extranjeros no comunitarios sólo se beneficiarán del derecho a la vivienda, de la ayuda personalizada a la vivienda, de las prestaciones familiares y del subsidio personalizado de autonomía cuando acrediten un período mínimo de residencia estable y regular en Francia o de afiliación a un régimen obligatorio de seguridad social por una actividad profesional en Francia.
  12. Si bien las exigencias mencionadas no se oponen a que el beneficio de determinadas prestaciones sociales del que gozan los extranjeros en situación regular en el territorio francés esté supeditado a un período de residencia o actividad, este período no debe ser tal que prive estas exigencias de garantías legales.
  13. Al supeditar el beneficio de prestaciones sociales, algunas de las cuales pueden además ser de carácter contributivo, para los extranjeros no comunitarios en situación regular, a una condición de residencia en Francia durante al menos cinco años o de afiliación por una actividad profesional durante al menos treinta meses, las disposiciones del artículo 1 vulneran dichas exigencias de forma desproporcionada, por lo que son contrarias a la Constitución.
  14. Resulta de lo anterior, y sin que el Consejo Constitucional tenga que pronunciarse sobre la conformidad a la Constitución de las demás disposiciones, que la proposición de ley no cumple con la condición establecida en el 3º del artículo 45-2 de la Ordenanza de 7 de noviembre de 1958.
     
     
    EL CONSEJO CONSTITUCIONAL HA DECIDIDO:
     
    Artículo 1.- Que la proposición de ley para reformar el acceso a las prestaciones sociales de los extranjeros no cumple con las condiciones fijadas en el artículo 11 de la Constitución y en el artículo 45-2 de la Ordenanza n.º 58-1067, de 7 de noviembre de 1958, de ley orgánica del Consejo Constitucional.
     
    Artículo 2.- Que esta sentencia se publicará en el diario oficial (Journal officiel de la République française).
     
    Así lo pronunció el Consejo Constitucional en su sesión de 11 de abril 2024, a la que asistieron: D. Laurent FABIUS, Presidente, Dña. Jacqueline GOURAULT, D. Alain JUPPÉ, Dña. Corinne LUQUIENS, Dña. Véronique MALBEC, D. Jacques MÉZARD, D. François PILLET, D. Michel PINAULT y D. François SÉNERS.
     
    Publicada el 11 de abril de 2024.

Les abstracts

  • 4. DROITS ET LIBERTÉS
  • 4.10. AUTRES DROITS ET PRINCIPES SOCIAUX
  • 4.10.1. Droit à la protection sociale (alinéa 11 du Préambule de la Constitution de 1946)

  • 4.10.1.4. Droits à prestations des assurés sociaux et des bénéficiaires de l'aide sociale

L’article 1er de la proposition de loi modifie les articles L. 300-1 et L. 822-2 du code de la construction et de l’habitation, l’article L. 512-2 du code de la sécurité sociale ainsi que l’article L. 232-1 du code de l’action sociale et des familles afin de prévoir que les étrangers non ressortissants de l’Union européenne ne bénéficient du droit au logement, de l’aide personnelle au logement, des prestations familiales et de l’allocation personnalisée d’autonomie que s’ils justifient d’une durée minimale de résidence stable et régulière en France ou d’affiliation à un régime obligatoire de sécurité sociale au titre d’une activité professionnelle en France. Si les exigences constitutionnelles résultant des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 ne s’opposent pas à ce que le bénéfice de certaines prestations sociales dont jouissent les étrangers en situation régulière sur le territoire français soit soumis à une condition de durée de résidence ou d’activité, cette durée ne saurait être telle qu’elle prive de garanties légales ces exigences. En subordonnant le bénéfice de prestations sociales, dont certaines sont au demeurant susceptibles de présenter un caractère contributif, pour l’étranger en situation régulière non ressortissant de l’Union européenne, à une condition de résidence en France d’une durée d’au moins cinq ans ou d’affiliation au titre d’une activité professionnelle d’une durée d’au moins trente mois, les dispositions de l’article 1er portent une atteinte disproportionnée à ces exigences. Elles sont donc contraires à la Constitution.

(2024-6 RIP, 11 Abril 2024, cons. 11, 12, 13, JORF n°0086 du 12 avril 2024, texte n° 65)
  • 4. DROITS ET LIBERTÉS
  • 4.12. DROIT DES ÉTRANGERS ET DROIT D'ASILE
  • 4.12.3. Séjour en France

  • 4.12.3.5. Accès aux prestations sociales

L’article 1er de la proposition de loi modifie les articles L. 300-1 et L. 822-2 du code de la construction et de l’habitation, l’article L. 512-2 du code de la sécurité sociale ainsi que l’article L. 232-1 du code de l’action sociale et des familles afin de prévoir que les étrangers non ressortissants de l’Union européenne ne bénéficient du droit au logement, de l’aide personnelle au logement, des prestations familiales et de l’allocation personnalisée d’autonomie que s’ils justifient d’une durée minimale de résidence stable et régulière en France ou d’affiliation à un régime obligatoire de sécurité sociale au titre d’une activité professionnelle en France. Si les exigences constitutionnelles résultant des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 ne s’opposent pas à ce que le bénéfice de certaines prestations sociales dont jouissent les étrangers en situation régulière sur le territoire français soit soumis à une condition de durée de résidence ou d’activité, cette durée ne saurait être telle qu’elle prive de garanties légales ces exigences. En subordonnant le bénéfice de prestations sociales, dont certaines sont au demeurant susceptibles de présenter un caractère contributif, pour l’étranger en situation régulière non ressortissant de l’Union européenne, à une condition de résidence en France d’une durée d’au moins cinq ans ou d’affiliation au titre d’une activité professionnelle d’une durée d’au moins trente mois, les dispositions de l’article 1er portent une atteinte disproportionnée à ces exigences. Elles sont donc contraires à la Constitution.

(2024-6 RIP, 11 Abril 2024, cons. 11, 12, 13, JORF n°0086 du 12 avril 2024, texte n° 65)
  • 8. ÉLECTIONS
  • 8.5. RÉFÉRENDUMS
  • 8.5.6. Contentieux
  • 8.5.6.1. Étendue de la compétence du Conseil constitutionnel
  • 8.5.6.1.2. Contrôle du respect des conditions d'organisation d'un référendum

  • 8.5.6.1.2.2. Référendum de l'article 11, alinéa 3 (voir aussi 8.5.7)

Le Conseil constitutionnel est saisi, en application du troisième alinéa de l'article 11, d'une proposition de loi visant à réformer l’accès aux prestations sociales des étrangers et examine si elle respecte bien les conditions fixées par l'article 11 de la Constitution et par l'article 45-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958.
En premier lieu, conformément au 1° de l’article 45-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958, la proposition de loi a été présentée par au moins un cinquième des membres du Parlement à la date d’enregistrement de la saisine du Conseil constitutionnel.
En deuxième lieu, il résulte du 2° du même article 45-2 qu’il appartient au Conseil constitutionnel, ainsi qu’il l’a relevé par sa décision n° 2019-1 RIP du 9 mai 2019, de vérifier que, à la date d’enregistrement de la saisine, l’objet de la proposition de loi respecte les conditions posées aux troisième et sixième alinéas de l’article 11 de la Constitution. Ainsi qu’il l’a jugé tant par sa décision du 9 mai 2019 que par sa décision n° 2022-3 RIP du 25 octobre 2022, il s’assure, en particulier, que la proposition porte sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tend à autoriser la ratification d’un traité qui aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions. En l’espèce, la proposition de loi soumise au Conseil constitutionnel comporte cinq articles. Son article 1er instaure une condition de durée minimale de résidence en France ou d’affiliation à un régime obligatoire de sécurité sociale au titre d’une activité professionnelle que doivent remplir les étrangers non ressortissants de l’Union européenne en situation régulière pour bénéficier de certaines prestations sociales. Son article 2 remplace l’aide médicale de l’État bénéficiant à certains étrangers en situation irrégulière par une aide médicale d’urgence. Son article 3 exclut les étrangers en situation irrégulière du bénéfice de la réduction tarifaire accordée pour certains titres de transport. Son article 4 prévoit que certains hébergements destinés aux demandeurs d’asile sont pris en compte au titre des obligations des communes tenant à la proportion de logements locatifs sociaux sur leur territoire. Son article 5 modifie les conditions auxquelles les demandeurs d’asile peuvent se maintenir dans un lieu d’hébergement ainsi que celles relatives à l’évacuation de ses occupants. Au regard des modifications que cette proposition de loi apporte à certains dispositifs de prestations sociales, d’aide à la mobilité et d’hébergement susceptibles de bénéficier à des étrangers, elle porte, au sens de l’article 11 de la Constitution, sur une réforme relative à la politique sociale de la nation. Par ailleurs, à la date d’enregistrement de la saisine, la proposition de loi n’avait pas pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an. Aucune proposition de loi portant sur le même sujet n’avait été soumise au référendum depuis deux ans.
Toutefois, en dernier lieu, aux termes du dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 : « La Nation assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement ». En vertu de son onzième alinéa : « Elle garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence ». Les exigences constitutionnelles résultant des dispositions précitées impliquent la mise en œuvre d’une politique de solidarité nationale en faveur des personnes défavorisées. Si le législateur peut prendre à l’égard des étrangers des dispositions spécifiques, il lui appartient de respecter les libertés et droits fondamentaux de valeur constitutionnelle reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République. Ils doivent cependant être conciliés avec la sauvegarde de l’ordre public qui constitue un objectif de valeur constitutionnelle. En outre, les étrangers jouissent des droits à la protection sociale, dès lors qu’ils résident de manière stable et régulière sur le territoire français. L’article 1er de la proposition de loi modifie les articles L. 300–1 et L. 822-2 du code de la construction et de l’habitation, l’article L. 512-2 du code de la sécurité sociale ainsi que l’article L. 232-1 du code de l’action sociale et des familles afin de prévoir que les étrangers non ressortissants de l’Union européenne ne bénéficient du droit au logement, de l’aide personnelle au logement, des prestations familiales et de l’allocation personnalisée d’autonomie que s’ils justifient d’une durée minimale de résidence stable et régulière en France ou d’affiliation à un régime obligatoire de sécurité sociale au titre d’une activité professionnelle en France. Si les exigences constitutionnelles précitées ne s’opposent pas à ce que le bénéfice de certaines prestations sociales dont jouissent les étrangers en situation régulière sur le territoire français soit soumis à une condition de durée de résidence ou d’activité, cette durée ne saurait être telle qu’elle prive de garanties légales ces exigences. En subordonnant le bénéfice de prestations sociales, dont certaines sont au demeurant susceptibles de présenter un caractère contributif, pour l’étranger en situation régulière non ressortissant de l’Union européenne, à une condition de résidence en France d’une durée d’au moins cinq ans ou d’affiliation au titre d’une activité professionnelle d’une durée d’au moins trente mois, les dispositions de l’article 1er portent une atteinte disproportionnée à ces exigences. Elles sont donc contraires à la Constitution.
Il résulte de ce qui précède, et sans que le Conseil constitutionnel n’ait à se prononcer sur la conformité à la Constitution de ses autres dispositions, que la proposition de loi ne remplit pas la condition prévue au 3° de l’article 45-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958.

(2024-6 RIP, 11 Abril 2024, cons. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, JORF n°0086 du 12 avril 2024, texte n° 65)
  • 11. CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET CONTENTIEUX DES NORMES
  • 11.8. SENS ET PORTÉE DE LA DÉCISION

  • 11.8.9. Absence de décision sur la conformité à la Constitution

Saisi d'une proposition de loi présentée en application du troisième alinéa de l'article 11 de la Constitution, le Conseil constitutionnel juge qu'une des dispositions de cette proposition est contraire à la Constitution. Sans qu'il soit besoin d'examiner la conformité à la Constitution des autres dispositions de la proposition de loi, le Conseil juge que cette proposition de loi ne remplit pas la condition prévue au 3° de l'article 45-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 et est donc contraire à la Constitution.

(2024-6 RIP, 11 Abril 2024, cons. 14, JORF n°0086 du 12 avril 2024, texte n° 65)
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