Sentencia

Sentencia n° 2021-940 QPC de 15 de Octubre de 2021

Sociedad Air France [Obligación para los transportistas aéreos de devolver a los extranjeros a los que se niegue la entrada en Francia.]

Ante el CONSEJO CONSTITUCIONAL, FUE PROMOVIDA en fecha 15 de julio de 2021 por el Consejo de Estado (sentencia n.º 450480 de 9 de julio de 2021) una cuestión prioritaria de constitucionalidad en las condiciones establecidas en el artículo 61-1 de la Constitución Francesa. La cuestión fue planteada en nombre y representación de la sociedad Air France por la sociedad civil profesional Rocheteau et Uzan-Sarano, abogado ante el Consejo de Estado y el Tribunal de Casación. Tuvo entrada en la Secretaría General del Consejo Constitucional bajo el n.º 2021-940 QPC. Se refiere a la conformidad con los derechos y las libertades garantizados por la Constitución, del artículo L. 213-4 y del 1º del artículo L. 625-7 del Código de la entrada y de la estancia de extranjeros y del derecho de asilo.

Vistas las siguientes normas jurídicas:

  • Constitución Francesa

  • Ordenanza n.º 58-1067, de 7 de noviembre de 1958, de ley orgánica del Consejo Constitucional

  • Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen de 14 de junio de 1985, firmado el 19 de junio de 1990, en particular su artículo 26

  • Directiva 2001/51/CE del Consejo, de 28 de junio de 2001, por la que se completan las disposiciones del artículo 26 del Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen de 14 de junio de 1985

  • Código de la entrada y de la estancia de extranjeros y del derecho de asilo

  • Código de transportes

  • Ordenanza n.º 2004-1248, de 24 de noviembre de 2004, relativa a la parte legislativa del Código de la entrada y de la estancia de extranjeros y del derecho de asilo, ratificada por el artículo 120 de la ley n.º 2006-911, de 24 de julio de 2006, de inmigración e integración

  • Ley n.º 2016-274, de 7 de marzo de 2016, del derecho de los extranjeros en Francia

  • Reglamento de 4 de febrero de 2010 del procedimiento a seguir ante el Consejo Constitucional en relación con las cuestiones prioritarias de constitucionalidad

Vistos los siguientes documentos:

  • Alegaciones presentadas por el primer ministro, registradas el 4 de agosto de 2021

  • Alegaciones en intervención presentadas en nombre y representación de la Association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers por la sociedad civil profesional Zribi et Texier, abogado ante el Consejo de Estado y el Tribunal de Casación, registradas el mismo día

  • Segundas alegaciones presentadas en nombre y representación de la sociedad requirente par la sociedad civil profesional Rocheteau et Uzan-Sarano, registradas el 16 de agosto de 2021

  • Otros documentos exhibidos y unidos a los presentes autos

Tras oír a D. Cédric Uzan-Sarano, abogado ante el Consejo de Estado y el Tribunal de Casación, en nombre y representación de la sociedad requirente, a Dña. Isabelle Zribi, abogada ante el Consejo de Estado y el Tribunal de Casación, en nombre y representación de la asociación interviniente, y a D. Antoine Pavageau, designado por el primer ministro, en la audiencia pública de 5 de octubre de 2021

Vistos los siguientes documentos:

  • Nota aclaratoria presentada en nombre y representación de la sociedad requirente por la sociedad civil profesional Rocheteau et Uzan-Sarano, registrada el 8 de octubre de 2021

  • Nota aclaratoria presentada por el primer ministro, registrada el 11 de octubre de 2021

  • Nota aclaratoria presentada en nombre y representación de la asociación interviniente por la sociedad civil profesional Zribi et Texier, registrada el 13 de octubre de 2021

Y tras oír al ponente

EL CONSEJO CONSTITUCIONAL SE HA FUNDAMENTADO EN LO SIGUIENTE

  1. La cuestión prioritaria de constitucionalidad debe considerarse como referida a las disposiciones aplicables al litigio con motivo del cual se planteó, por lo que el Consejo Constitucional debe examinar el artículo L. 213-4 del Código de la entrada y de la estancia de los extranjeros y del derecho de asilo, en su redacción dada por la citada ordenanza de 24 de noviembre de 2004 y del 1º del artículo L. 625-7 del mismo código, en su redacción dada por la citada ley de 7 de marzo de 2016.

  2. El artículo L. 611-6-1 del Código de la entrada y de la estancia de los extranjeros y del derecho de asilo, en dicha redacción, establece:
    «Cuando se negara la entrada en Francia a un extranjero que no sea nacional de un Estado miembro de la Unión Europea, la empresa de transporte aéreo o marítimo que lo hubiere llevado estará obligada a devolver inmediatamente a dicho extranjero, a petición de las autoridades encargadas del control de las personas en las fronteras, al punto en que hubiere comenzado a utilizar el medio de transporte de dicha empresa o, en caso de imposibilidad, al Estado que hubiere expedido el documento de viaje con que hubiere viajado o en cualquier otro lugar donde pueda ser admitido».

  3. El 1º del artículo L. 625-7 del mismo código, en dicha redacción, establece que será castigada con multa por importe máximo de 30.000 euros:
    «La empresa de transporte aéreo o marítimo que no cumpla con las obligaciones establecidas en los artículos L. 213-4 a L. 213-6».

  4. La sociedad requirente alega que estas disposiciones obligan a las empresas de transporte aéreo a devolver a las personas extranjeras a las que se haya negado el acceso al territorio nacional, ejerciendo coacciones, llegado el caso, sobre aquellas cuyo comportamiento suponga un riesgo para la seguridad a bordo de la aeronave. Así pues, estas disposiciones tendrían por efecto delegar a una persona de carácter privado competencias de policía administrativa general inherentes al ejercicio de la fuerza pública, en violación del artículo 12 de la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789. La sociedad requirente también alega que estas disposiciones obligan a estas empresas a detener contra su voluntad, durante su devolución, a las personas que se nieguen a someterse a dicha medida, desconociendo así el artículo 66 de la Constitución. Además, estas disposiciones permitirían comprometer la responsabilidad de las empresas de transporte aunque el incumplimiento de dicha obligación sólo fuera imputable al comportamiento del pasajero, por lo que desconocerían el artículo 9 de la Declaración de 1789.

  5. Por otra parte, la sociedad requirente sostiene que estas disposiciones, al exigir a las empresas de transporte que carguen con todos los costes relacionados con la obligación de devolución, las someterían a obligaciones excesivas, por lo que desconocerían el artículo 13 de la Declaración de 1789.

  6. Por último, al no prever ninguna excepción a dicha obligación de devolución, estas disposiciones adolecerían de incompetencia negativa.

  7. Estas alegaciones se refieren por lo tanto a la obligación de devolución impuesta a los transportistas aéreos. Por consiguiente, la cuestión prioritaria de constitucionalidad se refiere a las palabras «estará obligada a devolver», que aparecen en el artículo L. 213-4 del Código de la entrada y de la estancia de los extranjeros y del derecho de asilo.

  8. La Association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers está legitimada para intervenir en el procedimiento de la presente cuestión prioritaria de constitucionalidad únicamente en la medida en que su intervención se refiere a estas mismas palabras. Sostiene, por las mismas razones que la sociedad requirente, que estas disposiciones desconocerían el artículo 12 de la Declaración de 1789.

  • Sobre el control ejercido por el Consejo Constitucional:

  1. De acuerdo con el artículo 88-1 de la Constitución: «La República participa en la Unión Europea compuesta por Estados que han elegido libremente ejercer en común algunas de sus competencias en virtud del Tratado de la Unión Europea y del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, modificado por el Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007». La transposición de una directiva o la adaptación del derecho interno a un reglamento no puede ir en contra de una norma o un principio inherente a la identidad constitucional de Francia, salvo que el constituyente lo haya acordado. A falta de cuestionamiento de tal norma o principio, el Consejo Constitucional no es competente para controlar la conformidad con la Constitución de disposiciones legislativas que se limitan a sacar las consecuencias necesarias de disposiciones incondicionales y precisas de una directiva o de las disposiciones de un reglamento de la Unión Europea. En esta hipótesis, sólo le corresponde al juez de la Unión Europea al que se plantee, llegado el caso, una cuestión prejudicial, controlar la conformidad de dicha directiva o reglamento con los derechos fundamentales garantizados por el artículo 6 del Tratado de la Unión Europea.

  2. En aplicación del artículo 26 del Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen firmado el 19 de junio de 1990, los Estados signatarios se comprometieron a establecer la obligación para las empresas de transporte de «hacerse cargo inmediatamente» de las personas extranjeras a las que se haya negado la entrada en el territorio de dichos Estados y llevarlas a un tercer Estado.

Dicha obligación se recogió y especificó en la citada directiva de 28 de junio de 2001.

  1. Las disposiciones impugnadas del artículo L. 213-4 del Código de la entrada y de la estancia de extranjeros y del derecho de asilo tienen por objeto garantizar la transposición de dicha directiva al establecer que la empresa de transporte aéreo o marítimo está obligada a devolver a una persona extranjera que no sea nacional de un Estado miembro de la Unión Europea en caso de denegación de entrada en el territorio nacional.

  2. Estas disposiciones se limitan por lo tanto a sacar las consecuencias necesarias de disposiciones incondicionales y precisas de la directiva de 28 de junio de 2001.

  3. Por consiguiente, el Consejo Constitucional sólo es competente para controlar la conformidad de las disposiciones impugnadas con los derechos y las libertades garantizados por la Constitución en la medida en que cuestionan una norma o un principio que, al no encontrar una protección equivalente en el derecho de la Unión Europea, es inherente a la identidad constitucional de Francia.

  • Sobre el fondo:

  1. En primer lugar, el derecho a la seguridad, el principio de responsabilidad personal y la igualdad ante las cargas públicas, protegidos por el derecho de la Unión Europea, no constituyen normas o principios inherentes a la identidad constitucional de Francia, por lo que no corresponde al Consejo Constitucional pronunciarse sobre estas alegaciones.

  2. En segundo lugar, de acuerdo con el artículo 12 de la Declaración de 1789: «La garantía de los derechos del Hombre y del Ciudadano necesita de una fuerza pública; por ello, esta fuerza es instituida en beneficio de todos y no para el provecho particular de aquéllos a quienes se encomienda». De ello resulta la prohibición de delegar a personas de carácter privado competencias de policía administrativa general inherentes al ejercicio de la «fuerza pública» necesaria para garantizar los derechos. Esta exigencia constituye un principio inherente a la identidad constitucional de Francia.

  3. La decisión de llevar a cabo la devolución de una persona no admitida en el territorio francés es competencia exclusiva de las autoridades encargadas del control de las personas en las fronteras. En aplicación de las disposiciones impugnadas, las empresas de transporte aéreo sólo están obligadas, a petición de dichas autoridades, a hacerse cargo de estas personas y a realizar su transporte.

  4. Así pues, las disposiciones impugnadas no tienen por objeto ni por efecto imponer a dichas empresas una obligación de vigilar a la persona que debe ser devuelta o de ejercer sobre ella alguna coacción, puesto que estas medidas competen únicamente a las autoridades de policía. Tampoco privan al comandante de su facultad de desembarcar a una persona que ponga en peligro la seguridad, la salud, la salubridad o el buen orden de la aeronave, en aplicación del artículo L. 6522-3 del Código de transportes.

  5. La alegación basada en el desconocimiento de las exigencias resultantes del artículo 12 de la Declaración de 1789 debe por lo tanto descartarse. Lo mismo se aplica a la alegación basada en el desconocimiento por el legislador del alcance de su competencia en condiciones que afecten a estas mismas exigencias.

  6. Por consiguiente, las disposiciones impugnadas deben ser declaradas conformes a la Constitución.

EL CONSEJO CONSTITUCIONAL HA DECIDIDO:

Artículo 1.- Que las palabras «estará obligada a devolver», que aparecen en el artículo L. 213-4 del Código de la entrada y de la estancia de extranjeros y del derecho de asilo, en su redacción dada por la ordenanza n.º 2004-1248, de 24 de noviembre de 2004, relativa a la parte legislativa del Código de la entrada y de la estancia de extranjeros y del derecho de asilo, son conformes à la Constitución.

Artículo 2. Que esta sentencia se publicará en el diario oficial (Journal officiel de la République française) y se notificará en las condiciones establecidas en el artículo 23-11 de la ordenanza de 7 de noviembre de 1958 antes referida.

Así lo pronunció el Consejo Constitucional en su sesión de 14 de octubre de 2021, a la que asistieron: D. Laurent FABIUS, Presidente, Dña. Claire BAZY MALAURIE, D. Alain JUPPÉ, Dña. Dominique LOTTIN, Dña. Corinne LUQUIENS, Dña. Nicole MAESTRACCI, D. Jacques MÉZARD, D. François PILLET y D. Michel PINAULT.

Publicada el 15 de octubre de 2021.

Les abstracts

  • 4. DROITS ET LIBERTÉS
  • 4.2. PRINCIPES GÉNÉRAUX APPLICABLES AUX DROITS ET LIBERTÉS CONSTITUTIONNELLEMENT GARANTIS
  • 4.2.2. Garantie des droits

  • 4.2.2.7. Force publique nécessaire à la garantie des droits

Le Conseil est saisi de dispositions qui prévoient que l'entreprise de transport aérien ou maritime est tenue de ramener une personne étrangère non ressortissante d'un État membre de l'Union européenne en cas de refus d'entrée sur le territoire national.
La décision de mettre en œuvre le réacheminement d'une personne non admise sur le territoire français relève de la compétence exclusive des autorités chargées du contrôle des personnes à la frontière. En application des dispositions contestées, les entreprises de transport aérien ne sont tenues, à la requête de ces autorités, que de prendre en charge ces personnes et d'assurer leur transport. Ainsi, les dispositions contestées n'ont ni pour objet ni pour effet de mettre à la charge de ces entreprises une obligation de surveiller la personne devant être réacheminée ou d'exercer sur elle une contrainte, de telles mesures relevant des seules compétences des autorités de police. Elles ne privent pas non plus le commandant de bord de sa faculté de débarquer une personne présentant un danger pour la sécurité, la santé, la salubrité ou le bon ordre de l'aéronef, en application de l'article L. 6522-3 du code des transports. Grief écarté

(2021-940 QPC, 15 Octubre 2021, cons. 16, 17, 18, JORF n°0242 du 16 octobre 2021, texte n° 52)
  • 7. DROIT INTERNATIONAL ET DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE
  • 7.4. QUESTIONS PROPRES AU DROIT COMMUNAUTAIRE OU DE L'UNION EUROPÉENNE
  • 7.4.4. Lois de transposition des directives communautaires ou de l'Union européenne ou d'adaptation du droit interne aux règlements européens

  • 7.4.4.1. Notion de loi de transposition et de loi d'adaptation

En application de l'article 26 de la convention d'application de l'accord de Schengen signée le 19 juin 1990, les États signataires se sont engagés à instaurer l'obligation pour les entreprises de transport de « reprendre en charge sans délai » les personnes étrangères dont l'entrée sur le territoire de ces États a été refusée et de les ramener vers un État tiers. Cette obligation a été reprise et précisée par la directive du 28 juin 2001. Les dispositions contestées de l'article L. 213-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile visent à assurer la transposition de cette directive en prévoyant que l'entreprise de transport aérien ou maritime est tenue de ramener une personne étrangère non ressortissante d'un État membre de l'Union européenne en cas de refus d'entrée sur le territoire national. Ces dispositions se bornent ainsi à tirer les conséquences nécessaires de dispositions inconditionnelles et précises de la directive du 28 juin 2001.

(2021-940 QPC, 15 Octubre 2021, cons. 10, 11, 12, JORF n°0242 du 16 octobre 2021, texte n° 52)
  • 7. DROIT INTERNATIONAL ET DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE
  • 7.4. QUESTIONS PROPRES AU DROIT COMMUNAUTAIRE OU DE L'UNION EUROPÉENNE
  • 7.4.4. Lois de transposition des directives communautaires ou de l'Union européenne ou d'adaptation du droit interne aux règlements européens
  • 7.4.4.2. Absence de contrôle de la constitutionnalité de la loi de transposition ou d'adaptation
  • 7.4.4.2.2. Exception fondée sur la clause de sauvegarde

  • 7.4.4.2.2.1. Clause de sauvegarde fondée sur l'identité constitutionnelle de la France

Le Conseil constitutionnel n'est compétent pour contrôler la conformité des dispositions qui se bornent à tirer les conséquences nécessaires de dispositions inconditionnelles et précises de la directive aux droits et libertés que la Constitution garantit que dans la mesure où elles mettent en cause une règle ou un principe qui, ne trouvant pas de protection équivalente dans le droit de l'Union européenne, est inhérent à l'identité constitutionnelle de la France.

(2021-940 QPC, 15 Octubre 2021, cons. 13, JORF n°0242 du 16 octobre 2021, texte n° 52)
  • 7. DROIT INTERNATIONAL ET DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE
  • 7.4. QUESTIONS PROPRES AU DROIT COMMUNAUTAIRE OU DE L'UNION EUROPÉENNE
  • 7.4.4. Lois de transposition des directives communautaires ou de l'Union européenne ou d'adaptation du droit interne aux règlements européens
  • 7.4.4.2. Absence de contrôle de la constitutionnalité de la loi de transposition ou d'adaptation
  • 7.4.4.2.2. Exception fondée sur la clause de sauvegarde

  • 7.4.4.2.2.2. Absence d'application de la clause de sauvegarde

Le droit à la sûreté, le principe de responsabilité personnelle et l'égalité devant les charges publiques, qui sont protégés par le droit de l'Union européenne, ne constituent pas des règles ou principes inhérents à l'identité constitutionnelle de la France.

(2021-940 QPC, 15 Octubre 2021, cons. 14, JORF n°0242 du 16 octobre 2021, texte n° 52)
  • 7. DROIT INTERNATIONAL ET DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE
  • 7.4. QUESTIONS PROPRES AU DROIT COMMUNAUTAIRE OU DE L'UNION EUROPÉENNE
  • 7.4.4. Lois de transposition des directives communautaires ou de l'Union européenne ou d'adaptation du droit interne aux règlements européens
  • 7.4.4.2. Absence de contrôle de la constitutionnalité de la loi de transposition ou d'adaptation
  • 7.4.4.2.2. Exception fondée sur la clause de sauvegarde

  • 7.4.4.2.2.3. Application de la clause de sauvegarde (principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France)

Selon l'article 12 de la Déclaration de 1789 : « La garantie des droits de l'Homme et du Citoyen nécessite une force publique : cette force est donc instituée pour l'avantage de tous, et non pour l'utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée ». Il en résulte l'interdiction de déléguer à des personnes privées des compétences de police administrative générale inhérentes à l'exercice de la « force publique » nécessaire à la garantie des droits. Cette exigence constitue un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France.

(2021-940 QPC, 15 Octubre 2021, cons. 15, JORF n°0242 du 16 octobre 2021, texte n° 52)
  • 11. CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET CONTENTIEUX DES NORMES
  • 11.6. QUESTION PRIORITAIRE DE CONSTITUTIONNALITÉ
  • 11.6.3. Procédure applicable devant le Conseil constitutionnel
  • 11.6.3.5. Détermination de la disposition soumise au Conseil constitutionnel

  • 11.6.3.5.1. Délimitation plus étroite de la disposition législative soumise au Conseil constitutionnel

Les requérants contestaient l'obligation faite aux transporteurs aériens de réacheminer les personnes dont l'entrée sur le territoire français avait été refusée. Ces griefs sont ainsi dirigés contre l'obligation de réacheminement mise à la charge des transporteurs aériens. Par conséquent, la question prioritaire de constitutionnalité porte sur les mots « est tenue de ramener » figurant à l'article L. 213-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

(2021-940 QPC, 15 Octubre 2021, cons. 7, JORF n°0242 du 16 octobre 2021, texte n° 52)
  • 11. CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET CONTENTIEUX DES NORMES
  • 11.6. QUESTION PRIORITAIRE DE CONSTITUTIONNALITÉ
  • 11.6.3. Procédure applicable devant le Conseil constitutionnel
  • 11.6.3.5. Détermination de la disposition soumise au Conseil constitutionnel

  • 11.6.3.5.2. Détermination de la version de la disposition législative soumise au Conseil constitutionnel

La question prioritaire de constitutionnalité doit être considérée comme portant sur les dispositions applicables au litige à l'occasion duquel elle a été posée. La rédaction de la disposition renvoyée n'ayant pas été déterminée, le Conseil constitutionnel y procède en déterminant la rédaction applicable au litige.

(2021-940 QPC, 15 Octubre 2021, cons. 1, JORF n°0242 du 16 octobre 2021, texte n° 52)
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