Sentencia

Sentencia n° 2011-199 QPC de 25 de Noviembre de 2011

Sr. Michel G. [Régimen sancionador de los veterinarios]

El Consejo Constitucional ha sido requerido el 22 de septiembre de 2011 por el Consejo de Estado (decisiones núms. 350385, 350386, 350387, del 21 de septiembre de 2011), en las condiciones previstas en el artículo 61-1 de la Constitución, de una cuestión prioritaria de constitucionalidad planteada por don Michel Gourmelon y relativa a la conformidad de los artículos L. 242-6, L. 242-7 y L. 242-8 del código rural y de la pesca marítima con los derechos y libertades que la Constitución asegura.

EL CONSEJO CONSTITUCIONAL

Vista la Constitución;

Vista la ordenanza 58-1067, de 7 de noviembre, modificada, relativa a la ley orgánica sobre el Consejo constitucional;

Visto el código rural y de la pesca marítima;

Visto el reglamento de 4 de febrero de 2010 sobre el procedimiento seguido ante el Consejo Constitucional para las cuestiones prioritarias de constitucionalidad;

Vistas las observaciones realizadas para el recurrente por doña Thomas Crochet, registradas los días 14 y 29 de octubre y 8 de noviembre de 2011;

Vistas las observaciones realizadas por el Primer ministro, registradas los días 14 y 31 de octubre de 2011;

Vista la carta de 3 de noviembre de 2011 por la que el Consejo Constitucional ha sometido a las partes un motivo susceptible de ser planteado por él;

Vistos los demás documentos presentados y que acompañan el expediente;

La señora Thomas Crochet, que representa al recurrente, y don Xavier Pottier, designado por el Primer Ministro, han sido oídos en audiencia pública el 16 de noviembre de 2011;

Tras haber escuchado al ponente;

  1. Considerando que según el art. L. 242-6 del código rural y de la pesca marítima: “La Sala de disciplina reprime todos los incumplimientos de veterinarios y de doctores veterinarios a los deberes de su profesión”;

  2. Considerando que según el art. L. 242-7 del código rural y de la pesca marítima: “La Sala de disciplina puede aplicar las penas disciplinarias siguientes:
    1º La advertencia;
    2º La reprimenda, acompañada o no de prohibición de formar parte de un consejo del orden durante un plazo que no puede exceder de diez años;
    3º La suspensión temporal del derecho de ejercer la profesión por una duración máxima de diez años en un perímetro que no podrá exceder la jurisdicción de la sala regional que ha pronunciado la suspensión. Esta sanción conlleva la inelegibilidad del interesado a un consejo de orden durante todo el tiempo de la suspensión;
    4º La suspensión del derecho a ejercer la profesión por una duración máxima de diez años sobre todo el territorio de los departamentos metropolitanos y de ultramar. Esta sanción comporta la prohibición definitiva de formar parte de un consejo de orden.
    El ejercicio de la profesión en periodo de suspensión incurre en la responsabilidad de penas aplicables al ejercicio ilegal de la medicina y de la cirugía de los animales.
    Cuando un periodo igual a la mitad de la duración de la suspensión haya transcurrido, el veterinario o el doctor veterinario afectado puede ser relevado de la incapacidad de ejercer por una decisión de la Sala de disciplina que ha pronunciado la condena. La demanda se presenta mediante una consulta dirigida al presidente del consejo regional de orden que ha pronunciado la suspensión; ésta deberá resolver en un plazo de tres meses a contar desde la fecha de registro de la consulta.
    Toda decisión de rechazo podrá ser transferida al consejo superior de orden.
    Las penas disciplinarias previstas en el presente artículo deberán ser notificadas al consejo superior de orden en un plazo máximo de un mes”;

  3. Considerando que según el art. L. 242-8 del mismo código: “La apelación de las decisiones de las salas regionales de disciplina puede ser planteada ante la Sala Superior de disciplina. Esta está compuesta por miembros del consejo superior de orden y de un consejero honorario del Tribunal supremo o, en su defecto, de un consejero en activo, ejerciendo la presidencia y designado por el primer presidente del Tribunal supremo.
    “La sala superior de disciplina puede ser requerida, en el plazo de dos meses a contar desde la notificación, de la decisión de la sala regional de disciplina por el interesado o los autores de la queja.
    “La apelación tiene un efecto suspensivo”;

  4. Considerando que, según el recurrente, no fijando la prescripción de las investigaciones para las faltas disciplinarias de veterinarios, las disposiciones impugnadas atentan contra el principio fundamental reconocido por las leyes de la República que imponen que una regla de prescripción sea prevista en materia disciplinaria; que, además, estableciendo que la sala superior de disciplina integra, a excepción de su presidente, a miembros del consejo superior de orden de los veterinarios, las reglas de composición de la instancia disciplinaria desconocen los principios de imparcialidad y de independencia de las jurisdicciones;

SOBRE LOS MOTIVOS VINCULADOS AL DESCONOCIMIENTO DE LAS EXIGENCIAS CONSTITUCIONALES APLICABLES A LAS INVESTIGACIONES Y SANCIONES DISCIPLINARIAS;

  1. Considerando que ninguna ley de la República anterior a la Constitución de 1946 ha fijado el principio según el cual las diligencias disciplinarias deban ser necesariamente sometidas a una regla de prescripción; que, entonces, el motivo basado en que las disposiciones impugnadas desconocen un principio fundamental reconocido por las leyes de la República en materia de prescripción de las investigaciones disciplinarias debe ser descartado;

  2. Considerando que el artículo 8 de la Declaración de derechos del hombre y del ciudadano de 1789 dispone: “La Ley sólo debe establecer penas estricta y evidentemente necesarias, y tan sólo se puede ser castigado en virtud de una Ley establecida y promulgada con anterioridad al delito, y aplicada legalmente”; que los principios así enunciados no se refieren únicamente a las penas pronunciadas por una jurisdicción penal, sino que se extienden a toda sanción que tenga carácter sancionador.

  3. Considerando que, de una parte, aplicada fuera del derecho penal, la exigencia de una definición de los incumplimientos sancionados se encuentra satisfecha, en materia disciplinaria, desde el momento en que las leyes aplicables hacen referencia a las obligaciones a las que los interesados se someten en razón de la actividad que ejercen, de la profesión a la que pertenecen o de la institución de las que dependen;

  4. Considerando que, de otra, el art. 61, no confiere al Consejo Constitucional un poder general de apreciación y de decisión de la misma naturaleza que el que posee el Parlamento, que este artículo le dota únicamente de competencia para pronunciarse sobre la conformidad de una disposición legislativa con los derechos y libertades que la Constitución garantiza; que, si la necesidad de penas vinculadas a las infracciones deriva del poder apreciación del legislador, incumbe al Consejo constitucional asegurarse, en materia disciplinaria, de la ausencia de inadecuación manifiesta entre las penas disciplinarias previstas y las obligaciones cuyo incumplimiento pretende ser combatida con aquéllas.

  5. Considerando, en primer lugar, que se deriva del artículo L. 247-7 del citado código que las sanciones disciplinarias aplicables a los veterinarios o doctores veterinarios en caso de incumplimiento de los deberes de la profesión son la advertencia, la reprimenda, la suspensión temporal del derecho a ejercer la profesión durante una duración máxima de diez años, sea en un perímetro que no podrá exceder la jurisdicción de la sala regional que ha pronunciado la suspensión, sea sobre todo el territorio de los departamentos metropolitanos y de ultramar; que, para la suspensión temporal, cuando un periodo igual a la mitad de la duración de la suspensión ha transcurrido, el veterinario o doctor veterinario sancionado puede ser relevado de la incapacidad de ejercer por una decisión de la sala de disciplina que ha pronunciado la condena; que las sanciones disciplinarias pronunciadas, a excepción de la advertencia, pueden, en su caso, ser acompañadas de una ineligibilidad, temporal o definitiva, a uno todos los consejos de orden de los veterinarios; que las sanciones disciplinarias así fijadas no desconocen las exigencias del art. 8 de la Declaración de 1789;

  6. Considerando, en segundo lugar, que, si el principio de proporcionalidad de penas implica que el tiempo transcurrido entre la falta y la condena puede ser tomada en consideración para la determinación de la sanción, corresponde a la autoridad disciplinaria competente velar por el respeto de esta exigencia en la aplicación de las disposiciones impugnadas; que, en estas condiciones, esas disposiciones no son contrarias al artículo 8 de la Declaración de 1789;

SOBRE LOS MOTIVOS VINCULADOS CON EL DESCONOCIMIENOT DE LOS PRINCIPIOS DE INDEPENDENCIA Y DE IMPARCIALIDAD DE LAS JURISDICCIONES:

  1. Considerando que según el artículo 16 de la Declaración de 1789: “Una Sociedad en la que no esté establecida la garantía de los Derechos, ni determinada la separación de los Poderes, carece de Constitución”; que los principios de independencia y de imparcialidad son garantizados por estas disposiciones, indisociables al ejercicio de las funciones jurisdiccionales, así como el respeto de los derechos de defensa cuando está en juego una sanción que tenga carácter disciplinaria;

  2. Considerando, en primer lugar, que el art. 248-8 del citado código dispone que la sala superior de disciplina “está compuesta por miembros del consejo superior de orden y por un consejero honorario del Tribunal Supremo, o en su defecto, por un consejero en activo, ejerciendo la presidencia y designado por el primer presidente del Tribunal supremo”; que la circunstancia según la cual los miembros del órgano disciplinario son, a excepción de un magistrado judicial, igualmente miembros en ejercicio del consejo de orden, no tiene por efecto, en sí mismo, atentar a las exigencias de independencia y de imparcialidad de este órgano;

  3. Considerando, en segundo lugar, que las disposiciones impugnadas no tienen por objeto y no podrían tener por efecto permitir que un miembro del consejo superior de orden de los veterinarios que hubiera iniciado las diligencias disciplinarias o realizado actos de instrucción actúe en el seno de la sala superior de disciplina;

  4. Considerando, en tercer lugar, que el procedimiento disciplinario aplicable a los veterinarios y doctores veterinarios, sometido a las exigencias señaladas, no deriva del dominio de la ley sino, bajo el control del juez competente, del dominio reglamentario; que, por consiguiente, el argumento de que las disposiciones legislativas impugnadas no establecerían las reglas procesales que garantizasen el respeto de estas exigencias debe ser descartado;

  5. Considerando que resulta de lo que precede que, bajo la reserva realizada en el considerando 13, el motivo vinculado al desconocimiento de los principios de independencia y de imparcialidad de las jurisdicciones debe ser rechazado;

  6. Considerando que las disposiciones impugnadas no son contrarias a ningún otro derecho o libertad que asegura la Constitución,

DECIDE

Artículo 1º.- Bajo la reserva enunciada en el considerando 13, el artículo L-242-8 del código rural y de pesca marítima es conforme con la Constitución.

Artículo 2º.- Los artículos L. 242-6 y L. 242-7 del mismo código son conformes con la Constitución.

Artículo 3º.- La presente decisión será publicada en el Diario oficial de la República francesa y notificada en las condiciones previstas en el art. 23-11 de la citada ordenanza de 7 de noviembre de 1958.

Deliberada por el Consejo Constitucional en su sesión de 24 de noviembre de 2011 en la que estaban presentes: don Jean−Louis DEBRÉ, Presidente, don Jacques BARROT, doña Claire BAZY MALAURIE, los señores Guy CANIVET, Michel CHARASSE, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Hubert HAENEL y Pierre STEINMETZ.

Hecha pública el 25 de noviembre de 2011.

Diario oficial del 26 de noviembre de 2011, p. 20016 (@ 73)

Les abstracts

  • 1. NORMES CONSTITUTIONNELLES
  • 1.2. DÉCLARATION DES DROITS DE L'HOMME ET DU CITOYEN DU 26 AOÛT 1789
  • 1.2.9. Article 8
  • 1.2.9.1. Légalité des délits et des peines

Les principes énoncés par l'article 8 de la Déclaration de 1789 ne concernent pas seulement les peines prononcées par les juridictions pénales mais s'étendent à toute sanction ayant le caractère d'une punition.
Appliquée en dehors du droit pénal, l'exigence d'une définition des manquements sanctionnés se trouve satisfaite, en matière disciplinaire, dès lors que les textes applicables font référence aux obligations auxquelles les intéressés sont soumis en raison de l'activité qu'ils exercent, de la profession à laquelle ils appartiennent ou de l'institution dont ils relèvent.

(2011-199 QPC, 25 Noviembre 2011, cons. 6, 7, Journal officiel du 26 novembre 2011, page 20016, texte n° 73)
  • 1. NORMES CONSTITUTIONNELLES
  • 1.2. DÉCLARATION DES DROITS DE L'HOMME ET DU CITOYEN DU 26 AOÛT 1789
  • 1.2.9. Article 8
  • 1.2.9.2. Nécessité des peines

Les principes énoncés par l'article 8 de la Déclaration de 1789 ne concernent pas seulement les peines prononcées par les juridictions pénales mais s'étendent à toute sanction ayant le caractère d'une punition.
L'article 61-1 de la Constitution ne confère pas au Conseil constitutionnel un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement, mais lui donne seulement compétence pour se prononcer sur la conformité des dispositions législatives soumises à son examen aux droits et libertés que la Constitution garantit. Si la nécessité des peines attachées aux infractions relève du pouvoir d'appréciation du législateur, il incombe au Conseil constitutionnel de s'assurer, en matière disciplinaire, de l'absence d'inadéquation manifeste entre les peines disciplinaires encourues et les obligations dont elles tendent à réprimer la méconnaissance.

(2011-199 QPC, 25 Noviembre 2011, cons. 6, 8, Journal officiel du 26 novembre 2011, page 20016, texte n° 73)
  • 1. NORMES CONSTITUTIONNELLES
  • 1.2. DÉCLARATION DES DROITS DE L'HOMME ET DU CITOYEN DU 26 AOÛT 1789
  • 1.2.18. Article 16
  • 1.2.18.6. Impartialité et indépendance des juridictions

Sont garantis par l'article 16 de la Déclaration de 1789 les principes d'indépendance et d'impartialité, indissociables de l'exercice de fonctions juridictionnelles, ainsi que le respect des droits de la défense lorsqu'est en cause une sanction ayant le caractère d'une punition (application à une juridiction disciplinaire).

(2011-199 QPC, 25 Noviembre 2011, cons. 11, Journal officiel du 26 novembre 2011, page 20016, texte n° 73)
  • 1. NORMES CONSTITUTIONNELLES
  • 1.4. PRINCIPES FONDAMENTAUX RECONNUS PAR LES LOIS DE LA RÉPUBLIQUE
  • 1.4.4. Principes non retenus
  • 1.4.4.12. Principe de prescription des poursuites en matière disciplinaire

Aucune loi de la République antérieure à la Constitution de 1946 n'a fixé le principe selon lequel les poursuites disciplinaires sont nécessairement soumises à une règle de prescription. Dès lors, le grief tiré de ce que les dispositions contestées méconnaîtraient un principe fondamental reconnu par les lois de la République en matière de prescription des poursuites disciplinaires doit être écarté.

(2011-199 QPC, 25 Noviembre 2011, cons. 5, Journal officiel du 26 novembre 2011, page 20016, texte n° 73)
  • 4. DROITS ET LIBERTÉS
  • 4.23. PRINCIPES DE DROIT PÉNAL ET DE PROCÉDURE PÉNALE
  • 4.23.3. Principes de nécessité et de proportionnalité
  • 4.23.3.1. Nature du contrôle du Conseil constitutionnel
  • 4.23.3.1.1. Contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation

L'article 61-1 de la Constitution ne confère pas au Conseil constitutionnel un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement, mais lui donne seulement compétence pour se prononcer sur la conformité des dispositions législatives soumises à son examen aux droits et libertés que la Constitution garantit. Si la nécessité des peines attachées aux infractions relève du pouvoir d'appréciation du législateur, il incombe au Conseil constitutionnel de s'assurer, en matière disciplinaire, de l'absence d'inadéquation manifeste entre les peines disciplinaires encourues et les obligations dont elles tendent à réprimer la méconnaissance.
Les sanctions disciplinaires applicables aux vétérinaires ou docteurs vétérinaires en cas de manquement aux devoirs de la profession énoncées par l'article L. 247-7 du code rural et de la pêche maritime sont l'avertissement, la réprimande, la suspension temporaire du droit d'exercer la profession pour une durée maximum de dix ans, soit dans un périmètre qui ne peut excéder le ressort de la chambre régionale qui a prononcé la suspension, soit sur tout le territoire des départements métropolitains et d'outre-mer. En cas de suspension temporaire, lorsqu'une période égale à la moitié de la durée de la suspension est écoulée, le vétérinaire ou docteur vétérinaire sanctionné peut être relevé de l'incapacité d'exercer par une décision de la chambre de discipline qui a prononcé la condamnation. Les sanctions disciplinaires prononcées, à l'exception de l'avertissement, peuvent, le cas échéant, être accompagnées d'une inéligibilité, temporaire ou définitive, à un ou tous les conseils de l'ordre des vétérinaires. Les sanctions disciplinaires ainsi instituées ne méconnaissent pas les exigences de l'article 8 de la Déclaration de 1789.
Si le principe de proportionnalité des peines implique que le temps écoulé entre la faute et la condamnation puisse être pris en compte dans la détermination de la sanction, il appartient à l'autorité disciplinaire compétente de veiller au respect de cette exigence dans l'application des dispositions contestées. Dans ces conditions, ces dispositions ne sont pas contraires à l'article 8 de la Déclaration de 1789.

(2011-199 QPC, 25 Noviembre 2011, cons. 8, 9, 10, Journal officiel du 26 novembre 2011, page 20016, texte n° 73)
  • 12. JURIDICTIONS ET AUTORITÉ JUDICIAIRE
  • 12.1. JURIDICTIONS ET SÉPARATION DES POUVOIRS
  • 12.1.2. Indépendance de la justice et des juridictions
  • 12.1.2.1. Principe
  • 12.1.2.1.2. Juridiction administrative

Sont garantis par l'article 16 de la Déclaration de 1789 les principes d'indépendance et d'impartialité, indissociables de l'exercice de fonctions juridictionnelles, ainsi que le respect des droits de la défense lorsqu'est en cause une sanction ayant le caractère d'une punition.
L'article L. 242-8 du code rural et de la pêche maritime dispose que la chambre supérieure de discipline " est composée des membres du conseil supérieur de l'ordre et d'un conseiller honoraire à la Cour de cassation, ou à défaut d'un conseiller en activité, exerçant la présidence et désigné par le premier président de la Cour de cassation ". La circonstance selon laquelle les membres de l'organe disciplinaire sont, à l'exception d'un magistrat judiciaire, également membres en exercice du conseil de l'ordre, n'a pas pour effet, en elle-même, de porter atteinte aux exigences d'indépendance et d'impartialité de cet organe.
Les dispositions contestées n'ont pas pour objet et ne sauraient avoir pour effet de permettre qu'un membre du conseil supérieur de l'ordre des vétérinaires qui aurait engagé les poursuites disciplinaires ou accompli des actes d'instruction siège au sein de la chambre supérieure de discipline.
La procédure disciplinaire applicable aux vétérinaires et docteurs vétérinaires, soumise aux exigences précitées, ne relève pas du domaine de la loi mais, sous le contrôle du juge compétent, du domaine réglementaire. Le grief tiré de ce que les dispositions législatives contestées n'institueraient pas les règles de procédure garantissant le respect de ces exigences doit donc être écarté.

(2011-199 QPC, 25 Noviembre 2011, cons. 11, 12, 13, 14, Journal officiel du 26 novembre 2011, page 20016, texte n° 73)
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