Decision no. 2024-6 RIP of 11 April 2024
On 14 March 2024, the Constitutional Council, in the conditions provided for by paragraph 4 of Article 11, and paragraph 1 of Article 61 of the Constitution, received a bill seeking to reform social benefit access for foreign nationals, under no. 2024-6 RIP.
Having regard to the following texts:
- the Constitution, specifically Articles 11 and 40;
- Ordinance No. 58-1067 of 7 November 1958, constituting an institutional act on the Constitutional Council, specifically its Article 45-2;
- Institutional Act No. 2013-1114 of 6 December 2013 constituting the application of Article 11 of the Constitution, with the Constitutional Council’s Decision No. 2013-681 DC of 5 December 2013;
- the Social Action and Family Code;
- the Construction and Residential Housing Code;
- the Social Security Code;
- Constitutional Council Decision No. 2019-1 RIP of 9 May 2019, and 2022-3 RIP of 25 October 2022;
Having regard to the following documents: - the observations of the Government, registered on 20 March 2024;
- the observations of Olivier Marleix and several other Members of Parliament, registered on 27 March 2024;
And after having heard the rapporteur;
THE CONSTITUTIONAL COUNCIL DECIDED THAT:
- The bill submitted for review to the Constitutional Council was received by the National Assembly as provided for in paragraph 3 of Article 11 of the Constitution.
- According to paragraphs 1, 3, 4, and 6 of Article 11 of the Constitution: “The President of the Republic may, on a recommendation from the Government when Parliament is in session, or on a joint motion of the two Houses, published in the Journal Officiel, submit to a referendum any Government Bill which deals with the organisation of the public authorities, or with reforms relating to the economic or social policy of the Nation, and to the public services contributing thereto, or which provides for authorization to ratify a treaty which, although not contrary to the Constitution, would affect the functioning of the institutions.
“A referendum concerning a subject mentioned in the first paragraph may be held upon the initiative of one fifth of the Members of Parliament, supported by one tenth of the voters enrolled on the electoral register. This initiative shall take the form of a Private Member’s Bill and shall not be applied to the repeal of a statutory provision promulgated for less than one year.
“The conditions by which it is introduced and those according to which the Constitutional Council monitors the respect of the provisions of the previous paragraph, are set down by an Institutional Act.
“Where the decision of the French people in the referendum is not favourable to the Private Member’s Bill, no new referendum proposal on the same subject may be submitted before the end of a period of two years following the date of the vote.” - According to Article 45-2 of the aforementioned Ordinance of 7 November 1958: “Within one month of it being presented with the bill, the Constitutional Council verifies that:
“1° The bill is presented by at least one fifth of the Members of Parliament, this fifth being calculated using the actual number of seats provided at the date of registration of receipt by the Constitutional Council, rounded up to the nearest whole number in case of any fractions present;
“2° Its subject respects the conditions provided for in paragraphs 3 and 6 of Article 11 of the Constitution, said delays being calculated as of the date of registration of receipt by the Constitutional Council;
“3° And that no provision of the bill is unconstitutional.” - Firstly, in accordance with 1° of Article 45-2 of the Ordinance of 7 November 1958, the bill was presented by at least one fifth of the Members of Parliament on the date of registration of receipt by the Constitutional Council.
- Secondly, it follows from 2° of the same Article 45-2 that it is up to the Constitutional Council, as it noted in its aforementioned decision of 9 May 2019, to verify that, on the date of registration of the referral, the subject matter of the bill complies with the conditions laid down in paragraphs 3 and 6 of Article 11 of the Constitution. As it ruled both in its decision of 9 May 2019 and in its aforementioned decision of 25 October 2022, it ensures, in particular, that the bill concerns the organisation of public authorities, reforms relating to the nation’s economic, social or environmental policy, and the public services that contribute to it, or seeks to authorise the ratification of a treaty that would affect the operation of the institutions.
- In this case, the bill submitted to the Constitutional Council comprises five articles. Article 1 introduces a minimum period of residence in France or enrolment in a compulsory social security scheme linked to a professional activity that legally resident non-EU foreign nationals must meet in order to receive certain social benefits. Article 2 replaces State medical aid for certain foreign nationals residing in France illegally with emergency medical aid. Article 3 excludes foreign nationals residing in France illegally from access to reduced fares for certain transport tickets. Article 4 stipulates that certain accommodation for asylum seekers will be taken into account as part of the obligations of municipalities with regard to the proportion of rented social housing in their municipal territory. Article 5 amends the conditions under which asylum seekers may remain in a place of accommodation and the conditions relating to the evacuation of the accommodation’s occupants.
- In view of the changes that this bill makes to certain social benefits, as well as mobility and accommodation assistance programmes likely to benefit foreign nationals, it concerns, within the meaning of Article 11 of the Constitution, a reform relating to France’s social policy.
- Moreover, as of the date of registering the receipt of the bill, said bill did not serve to repeal a statutory provision promulgated for less than one year. No bill for the same purpose had been submitted to referendum in the past two years.
- However, according to paragraph 10 of the Preamble of the Constitution of 1946: “The Nation shall provide the individual and the family with the conditions necessary to their development.” By virtue of its paragraph 11: “It shall guarantee to all, notably to children, mothers and elderly workers, protection of their health, material security, rest and leisure. All people who, by virtue of their age, physical or mental condition, or economic situation, are incapable of working, shall have the right to receive suitable means of existence from society. The constitutional requirement resulting from the aforementioned provisions implies the implementation of a policy of national solidarity in favour of disadvantaged persons.
- While the legislature may adopt specific provisions for foreign nationals, it must respect the fundamental rights and freedoms of constitutional value recognised for all those residing in the territory of the Republic. However, these fundamental rights and freedoms must be reconciled with the protection of public order, which is an objective of constitutional value. In addition, foreign nationals are entitled to social protection as long as they legally and consistently reside on French territory.
- Article 1 of the bill amends Articles L. 300-1 and L. 822-2 of the Construction and Housing Code, Article L. 512-2 of the Social Security Code, and Article L. 232-1 of the Social Action and Family Code to stipulate that non-EU foreign nationals are only entitled to the right to housing, personal housing assistance, family benefits, and the personalised autonomy allowance if they can prove that they fulfil a minimum period of consistent and legal residence in France or enrolment in a compulsory social security scheme linked to a professional activity in France.
- While the aforementioned constitutional requirements do not preclude the entitlement to certain social benefits available to foreign nationals legally resident in France from being made subject to a condition of length of residence or employment, such length of residence or employment must not be such as to deprive these requirements of legal guarantees.
- By making entitlement to social benefits, some of which are likely to be contributory in nature, for legally resident non-EU foreign nationals conditional on residence in France for at least five years or linked to a professional activity for at least thirty months, the provisions of Article 1 disproportionately infringe these requirements. These provisions are therefore unconstitutional.
- It follows from the foregoing, and without the Constitutional Council having to rule on the constitutionality of its other provisions, that the bill does not fulfil the condition laid down in 3° of Article 45-2 of the Ordinance of 7 November 1958.
THE CONSTITUTIONAL COUNCIL DECIDES:
Article 1. - The bill seeking to reform access of foreign nationals to social benefits does not conform to the conditions set by Article 11 of the Constitution, and by Article 45-2 of Ordinance No. 58-1067 of 7 November 1958 constituting an institutional act on the Constitutional Council.
Article 2. - This decision shall be published in the Journal Officiel of the French Republic.
Ruled by the Constitutional Council in its 11 April 2024 session, with the following members present: Laurent FABIUS, Chairman, Jacqueline GOURAULT, Alain JUPPÉ, Corinne LUQUIENS, Véronique MALBEC, Jacques MÉZARD, François PILLET, Michel PINAULT, and François SÉNERS.
Published on 11 April 2024.
Les abstracts
- 4. DROITS ET LIBERTÉS
- 4.10. AUTRES DROITS ET PRINCIPES SOCIAUX
- 4.10.1. Droit à la protection sociale (alinéa 11 du Préambule de la Constitution de 1946)
4.10.1.4. Droits à prestations des assurés sociaux et des bénéficiaires de l'aide sociale
L’article 1er de la proposition de loi modifie les articles L. 300-1 et L. 822-2 du code de la construction et de l’habitation, l’article L. 512-2 du code de la sécurité sociale ainsi que l’article L. 232-1 du code de l’action sociale et des familles afin de prévoir que les étrangers non ressortissants de l’Union européenne ne bénéficient du droit au logement, de l’aide personnelle au logement, des prestations familiales et de l’allocation personnalisée d’autonomie que s’ils justifient d’une durée minimale de résidence stable et régulière en France ou d’affiliation à un régime obligatoire de sécurité sociale au titre d’une activité professionnelle en France. Si les exigences constitutionnelles résultant des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 ne s’opposent pas à ce que le bénéfice de certaines prestations sociales dont jouissent les étrangers en situation régulière sur le territoire français soit soumis à une condition de durée de résidence ou d’activité, cette durée ne saurait être telle qu’elle prive de garanties légales ces exigences. En subordonnant le bénéfice de prestations sociales, dont certaines sont au demeurant susceptibles de présenter un caractère contributif, pour l’étranger en situation régulière non ressortissant de l’Union européenne, à une condition de résidence en France d’une durée d’au moins cinq ans ou d’affiliation au titre d’une activité professionnelle d’une durée d’au moins trente mois, les dispositions de l’article 1er portent une atteinte disproportionnée à ces exigences. Elles sont donc contraires à la Constitution.
- 4. DROITS ET LIBERTÉS
- 4.12. DROIT DES ÉTRANGERS ET DROIT D'ASILE
- 4.12.3. Séjour en France
4.12.3.5. Accès aux prestations sociales
L’article 1er de la proposition de loi modifie les articles L. 300-1 et L. 822-2 du code de la construction et de l’habitation, l’article L. 512-2 du code de la sécurité sociale ainsi que l’article L. 232-1 du code de l’action sociale et des familles afin de prévoir que les étrangers non ressortissants de l’Union européenne ne bénéficient du droit au logement, de l’aide personnelle au logement, des prestations familiales et de l’allocation personnalisée d’autonomie que s’ils justifient d’une durée minimale de résidence stable et régulière en France ou d’affiliation à un régime obligatoire de sécurité sociale au titre d’une activité professionnelle en France. Si les exigences constitutionnelles résultant des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 ne s’opposent pas à ce que le bénéfice de certaines prestations sociales dont jouissent les étrangers en situation régulière sur le territoire français soit soumis à une condition de durée de résidence ou d’activité, cette durée ne saurait être telle qu’elle prive de garanties légales ces exigences. En subordonnant le bénéfice de prestations sociales, dont certaines sont au demeurant susceptibles de présenter un caractère contributif, pour l’étranger en situation régulière non ressortissant de l’Union européenne, à une condition de résidence en France d’une durée d’au moins cinq ans ou d’affiliation au titre d’une activité professionnelle d’une durée d’au moins trente mois, les dispositions de l’article 1er portent une atteinte disproportionnée à ces exigences. Elles sont donc contraires à la Constitution.
- 8. ÉLECTIONS
- 8.5. RÉFÉRENDUMS
- 8.5.6. Contentieux
- 8.5.6.1. Étendue de la compétence du Conseil constitutionnel
- 8.5.6.1.2. Contrôle du respect des conditions d'organisation d'un référendum
8.5.6.1.2.2. Référendum de l'article 11, alinéa 3 (voir aussi 8.5.7)
Le Conseil constitutionnel est saisi, en application du troisième alinéa de l'article 11, d'une proposition de loi visant à réformer l’accès aux prestations sociales des étrangers et examine si elle respecte bien les conditions fixées par l'article 11 de la Constitution et par l'article 45-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958.
En premier lieu, conformément au 1° de l’article 45-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958, la proposition de loi a été présentée par au moins un cinquième des membres du Parlement à la date d’enregistrement de la saisine du Conseil constitutionnel.
En deuxième lieu, il résulte du 2° du même article 45-2 qu’il appartient au Conseil constitutionnel, ainsi qu’il l’a relevé par sa décision n° 2019-1 RIP du 9 mai 2019, de vérifier que, à la date d’enregistrement de la saisine, l’objet de la proposition de loi respecte les conditions posées aux troisième et sixième alinéas de l’article 11 de la Constitution. Ainsi qu’il l’a jugé tant par sa décision du 9 mai 2019 que par sa décision n° 2022-3 RIP du 25 octobre 2022, il s’assure, en particulier, que la proposition porte sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tend à autoriser la ratification d’un traité qui aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions. En l’espèce, la proposition de loi soumise au Conseil constitutionnel comporte cinq articles. Son article 1er instaure une condition de durée minimale de résidence en France ou d’affiliation à un régime obligatoire de sécurité sociale au titre d’une activité professionnelle que doivent remplir les étrangers non ressortissants de l’Union européenne en situation régulière pour bénéficier de certaines prestations sociales. Son article 2 remplace l’aide médicale de l’État bénéficiant à certains étrangers en situation irrégulière par une aide médicale d’urgence. Son article 3 exclut les étrangers en situation irrégulière du bénéfice de la réduction tarifaire accordée pour certains titres de transport. Son article 4 prévoit que certains hébergements destinés aux demandeurs d’asile sont pris en compte au titre des obligations des communes tenant à la proportion de logements locatifs sociaux sur leur territoire. Son article 5 modifie les conditions auxquelles les demandeurs d’asile peuvent se maintenir dans un lieu d’hébergement ainsi que celles relatives à l’évacuation de ses occupants. Au regard des modifications que cette proposition de loi apporte à certains dispositifs de prestations sociales, d’aide à la mobilité et d’hébergement susceptibles de bénéficier à des étrangers, elle porte, au sens de l’article 11 de la Constitution, sur une réforme relative à la politique sociale de la nation. Par ailleurs, à la date d’enregistrement de la saisine, la proposition de loi n’avait pas pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an. Aucune proposition de loi portant sur le même sujet n’avait été soumise au référendum depuis deux ans.
Toutefois, en dernier lieu, aux termes du dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 : « La Nation assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement ». En vertu de son onzième alinéa : « Elle garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence ». Les exigences constitutionnelles résultant des dispositions précitées impliquent la mise en œuvre d’une politique de solidarité nationale en faveur des personnes défavorisées. Si le législateur peut prendre à l’égard des étrangers des dispositions spécifiques, il lui appartient de respecter les libertés et droits fondamentaux de valeur constitutionnelle reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République. Ils doivent cependant être conciliés avec la sauvegarde de l’ordre public qui constitue un objectif de valeur constitutionnelle. En outre, les étrangers jouissent des droits à la protection sociale, dès lors qu’ils résident de manière stable et régulière sur le territoire français. L’article 1er de la proposition de loi modifie les articles L. 300–1 et L. 822-2 du code de la construction et de l’habitation, l’article L. 512-2 du code de la sécurité sociale ainsi que l’article L. 232-1 du code de l’action sociale et des familles afin de prévoir que les étrangers non ressortissants de l’Union européenne ne bénéficient du droit au logement, de l’aide personnelle au logement, des prestations familiales et de l’allocation personnalisée d’autonomie que s’ils justifient d’une durée minimale de résidence stable et régulière en France ou d’affiliation à un régime obligatoire de sécurité sociale au titre d’une activité professionnelle en France. Si les exigences constitutionnelles précitées ne s’opposent pas à ce que le bénéfice de certaines prestations sociales dont jouissent les étrangers en situation régulière sur le territoire français soit soumis à une condition de durée de résidence ou d’activité, cette durée ne saurait être telle qu’elle prive de garanties légales ces exigences. En subordonnant le bénéfice de prestations sociales, dont certaines sont au demeurant susceptibles de présenter un caractère contributif, pour l’étranger en situation régulière non ressortissant de l’Union européenne, à une condition de résidence en France d’une durée d’au moins cinq ans ou d’affiliation au titre d’une activité professionnelle d’une durée d’au moins trente mois, les dispositions de l’article 1er portent une atteinte disproportionnée à ces exigences. Elles sont donc contraires à la Constitution.
Il résulte de ce qui précède, et sans que le Conseil constitutionnel n’ait à se prononcer sur la conformité à la Constitution de ses autres dispositions, que la proposition de loi ne remplit pas la condition prévue au 3° de l’article 45-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958.
- 11. CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET CONTENTIEUX DES NORMES
- 11.8. SENS ET PORTÉE DE LA DÉCISION
11.8.9. Absence de décision sur la conformité à la Constitution
Saisi d'une proposition de loi présentée en application du troisième alinéa de l'article 11 de la Constitution, le Conseil constitutionnel juge qu'une des dispositions de cette proposition est contraire à la Constitution. Sans qu'il soit besoin d'examiner la conformité à la Constitution des autres dispositions de la proposition de loi, le Conseil juge que cette proposition de loi ne remplit pas la condition prévue au 3° de l'article 45-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 et est donc contraire à la Constitution.