Decision

Decision no. 2022-1004 QPC of 22 July 2022

Union des associations diocésaines de France and others [Regime for associations carrying out religious activities]

On 18 May 2022, the Constitutional Council, in the conditions provided for by Article 61-1 of the Constitution, received an application for a priority preliminary ruling on the issue of constitutionality from the Conseil d’État (decision nos. 461800 and 461803 on the same date). This application was made by SARL Matuchansky, Poupot, Valdelièvre, lawyer for the Conseil d’État and the Cour de Cassation, on behalf of the Union des associations diocésaines de France and others. It was registered by the general secretariat of the Constitutional Council under no. 2022-1004 QPC. It concerns the conformity with the rights and freedoms guaranteed by the Constitution of Articles 19-1 and 19-2 of the Act of 9 December 1905 concerning the separation of church and state, in their formulation resulting from Act No. 2021-1109 of 24 August 2021 reinforcing respect for the principles of the Republic, as well as Articles 4, 4-1 and 4-2 of the Act of 2 January 1907 concerning the public practice of worship, in their formulation resulting from the same act of 24 August 2021.
Having regard to the following texts:

  • the Constitution;
  • Ordinance No. 58-1067 of 7 November 1958, constituting an institutional act on the Constitutional Council;
  • the Act of 1 July 1901 on the contract of association;
  • the Act of 9 December 1905 concerning the separation of church and state;
  • the Act of 2 January 1907 concerning the public exercise of worship;
  • Act No. 2021-1109 of 24 August 2021 reinforcing respect for the principles of the Republic;
  • the Regulation of 4 February 2010 on the procedure applicable before the Constitutional Council with respect to applications for a priority preliminary ruling on the issue of constitutionality;

Having regard to the following documents:

  • the observations on behalf of the applicants by SARL Matuchansky, Poupot, Valdelièvre, registered on 1 June 2022;
  • the observations of the Prime Minister, registered on the same date;
  • the second observations on behalf of the applicants by SARL Matuchansky, Poupot, Valdelièvre, registered on 16 June 2022;
  • the additional documents produced and appended to the case files;
     
    After having heard Guillaume Valdelièvre, lawyer for the Conseil d’État and the Cour de Cassation, on behalf of the applicants, and Antoine Pavageau, appointed by the Prime Minister, at the public hearing of 5 July 2022;
     
    And after having heard the rapporteur;
     
     
    THE CONSTITUTIONAL COUNCIL DECIDED THAT:
  1. Article 19-1 of the aforementioned Act of 9 December 1905, in its formulation resulting from the aforementioned Act of 24 August 2021, stipulates:
    “In order to benefit from the advantages specific to the category of religious associations provided for by the legislative and regulatory provisions, any association constituted in accordance with Articles 18 and 19 of the present law must declare its religious status to the representative of the State in the department, without prejudice to the declaration provided for in Article 5 of the Act of 1 July 1901 on the contract of association.
    “The representative of the State in the department may, within two months of the declaration, oppose the association benefiting from the advantages mentioned in the first section of this article if they find that the association does not meet or no longer meets the conditions set out in Articles 18 and 19 of this Act or for reason of public order. If the representative intends to make use of their right of opposition, they shall inform the association and invite it to submit its observations within one month.
    “In the absence of opposition, the association which has declared its religious status benefits from the advantages specific to the category of religious associations for a period of five years, renewable by declaration to the State representative in the department under the conditions mentioned in the first two sections of this article.
    “The representative of the State in the department may, for the same reasons as those mentioned in the second section, withdraw the benefit of the advantages specific to the category of religious associations, after implementation of an adversarial procedure.
    “The methods of application of this article, in particular the documents enabling the association to prove its religious status, the conditions under which the declaration is renewed and the conditions under which the administration’s right of opposition is exercised, are specified by decree in the Conseil d’État.”
  2. Article 19-2 of the Act of 9 December 1905, in this same formulation, provides that:
    “I. - The financing of religious associations shall be freely provided for under the conditions laid down in this article and in Article 19-3.
    “II. - Religious associations may receive the contributions provided for in Article 6 of the Act of 1 July 1901 relating to the contract of association and the proceeds of collections for the costs of worship. They may charge fees for religious ceremonies and services, even by pious foundation, for the rental of pews and seats and for the supply of objects intended for worship services, for funeral services in religious buildings and for the decoration of these buildings.
    “They may receive, under the conditions provided for in II of Article 910 and in Article 910-1 of the Civil Code, gifts that are given inter vivos or via will intended for accomplishing their purpose or carrying out pious or religious obligations.
    “They may own and administer any real estate acquired free of charge, without prejudice to 2° and 3° of Article 6 of the aforementioned Act of 1 July 1901.
    “The annual resources they derive from the buildings they own which are neither strictly necessary for the accomplishment of their purpose, nor for carrying out pious or religious obligations, excluding the resources derived from the disposal of these buildings, may not represent more than 50% of their total annual resources.
    “They may pay, without charging fees, the surplus of their receipts to other associations constituted for the same purpose.
    “III. - They may not, in any form whatsoever, receive subsidies from the State or from regional and local authorities or their groupings. The sums allocated for repairs and accessibility work to buildings used for public worship, whether or not they are classified as historical monuments, are not considered as subsidies.”
  3. Article 4 of the Act of 2 January 1907, in its formulation resulting from the aforementioned Act of 24 August 2021, stipulates:
    “Independently of associations subject to Title IV of the Act of 9 December 1905 concerning the separation of church and state, the public practice of worship may be ensured by means of meetings held on individual initiative in application of the Act of 30 June 1881 on freedom of assembly and in compliance with Articles 25, 34, 35, 35-1, 36, and 36-1 of the aforementioned Act of 9 December 1905.
    “The public practice of worship may also be ensured by means of associations governed by the Act of 1 July 1901 on the contract of association.
    “These associations are subject to Articles 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 9 bis, and 17 of the aforementioned Act of 1 July 1901 as well as the third section of Article 19 and Articles 19-3, 25, 34, 35, 35-1, 36, 36-1, and 36-2 of the Act of 9 December 1905 mentioned above.”
  4. Article 4-1 of the Act of 2 January 1907, in its formulation resulting from the Act of 24 August 2021, stipulates:
    “The associations mentioned in the second section of Article 4 of the present act are also subject to the first two sentences of the first section and the second to fifth sections of Article 21 of the Act of 9 December 1905 concerning the separation of church and state. They prepare their annual accounts in such a way that their activities in relation to the public practice of worship constitute a functional unit presented separately. They are required to open an account in an establishment mentioned in Article L. 521-1 of the Monetary and Financial Code for all financial transactions related to their public practice of worship.
    “When they receive resources collected by a public appeal for generosity intended to support the practice of worship, they are subject to Article 4 of Act No. 91-772 of 7 August 1991 relating to representation leave for associations and mutual societies and to the auditing of the accounts of organisations appealing to public generosity, under conditions defined by a decree in the Conseil d’État, which sets the threshold from which the same Article 4 applies.
    “They shall ensure the certification of their accounts, without prejudice to the application of Article 4-1 of Act No. 87-571 of 23 July 1987 on the development of sponsorship and the last section of II of Article 19-3 of the aforementioned Act of 9 December 1905:
    “1° When they issue documents such as certificates, receipts, statements, invoices or attestations enabling a taxpayer to obtain a tax reduction pursuant to Articles 200 and 238 bis of the General Tax Code;
    “2° When the amount of public subsidies received annually exceeds a threshold defined by decree in the Conseil d’État;
    “3° When their annual budget exceeds a threshold defined by decree in the Conseil d’État.
    “The last two sections of Article 23 of the aforementioned Act of 9 December 1905 shall apply in the event of non-compliance with this article.”
  5. Article 4-2 of the Act of 2 January 1907, in this same formulation, provides that:
    “The representative of the State in the department, when they find that an association mentioned in the second section of Article 4 does not include in its purpose the performance of activities in relation to the public practice of worship, shall give notice to the association, within a time limit which they shall set and which may not be less than one month, to bring its purpose into line with its activities.
    “On expiry of the period provided for in the first section, the representative of the State in the department may impose a penalty payment of a maximum of €100 per day of delay if the association has not complied with the formal notice.
    “A decree in the Conseil d’État shall specify the conditions of application of this article.”
  6. The applicants contend firstly that, by requiring associations to declare their religious character in order to benefit from the advantages specific to the category of religious associations, Article 19-1 of the Act of 9 December 1905 instituted a system of prior authorisation leading the State to recognise certain religions. They also argue that, as the obligations imposed on these associations have been increased, these provisions would allow the State representative to refuse or withdraw this religious status in many cases. This would result in a breach of the principle of secularism, freedom of association and freedom of religion and worship. Furthermore they considered that the legislator disregarded the scope of their competence by not sufficiently defining the “specific advantages” to which the recognition of the association’s religious nature thus gave rise.
  7. The applicants then criticise the ceiling on the amount of annual resources that religious associations can derive from their buildings, provided for in Article 19-2 of the Act of 9 December 1905, on the grounds that other associations are not subject to it. This would result in a breach of the principle of equality before the law, as well as of the freedoms of association, religion and worship.
  8. Lastly, the applicants denounced the excessive constraints imposed by Articles 4 and 4-1 of the Act of 2 January 1907 on associations providing for the public exercise of worship, in disregard of freedom of association, freedom of religion and worship, and freedom of assembly. Moreover, if the legislator had not defined in Article 4-2 of the same act the “activities related to the practice of worship” taken into account by the administration when it gives notice to an association to bring its statutes into line with its activities, these provisions would be judged as not acting fully within the competence of jurisdiction under conditions that could affect these constitutional requirements.
  9. Consequently, the application for a priority preliminary ruling on the issue of constitutionality concerns Article 19-1 and the fourth section of paragraph II of Article 19-2 of the Act of 9 December 1905, the words “as well as the third section of Article 19 and Articles 19-3, 25, 34, 35, 35-1, 36, 36-1, and 36-2 of the aforementioned Act of 9 December 1905” appearing in the third section of Article 4 of the Act of 2 January 1907, and Articles 4-1 and 4-2 of the same act.
  • Concerning Article 19-1 of the Act of 9 December 1905:
  1. On the one hand, as stated in Article 10 of the Declaration of Human and Civic Rights of 1789: “No one may be disturbed on account of his opinions, even religious ones, as long as the manifestation of such opinions does not interfere with the established Law and Order.” According to the first three sentences of the first section of Article 1 of the Constitution: “France shall be an indivisible, secular, democratic and social Republic. It shall ensure the equality of all citizens before the law, without distinction of origin, race or religion. It shall respect all beliefs.” The principle of secularism is one of the rights and freedoms guaranteed by the Constitution. As a result, the Republic does not recognise any religion in particular and guarantees the free practice of worship.
  2. Associations which have the status of religious associations benefit from advantages under the conditions defined by the law and regulations. The disputed provisions of Article 19-1 provide that, in order to benefit from these advantages, these associations must declare their religious status to the representative of the State in the department where they are located. They benefit from these advantages for a period of five years, renewable under the same conditions. The representative of the State in the department may, however, under certain conditions, oppose their benefiting from these advantages or withdraw them.
  3. On the one hand, the sole purpose of the disputed provisions is to institute a declaratory obligation in order to enable the State representative to ensure that associations are eligible for the benefits specific to religious associations. They have neither the object nor the effect of bringing about the recognition of a particular religion by the Republic or of impeding the free practice of worship, within the framework of an association governed by the Act of 1 July 1901 or by means of meetings held on individual initiative.
  4. On the other hand, the representative of the State can only oppose an association benefiting from the advantages specific to religious associations or withdraw these advantages after an adversarial procedure and solely for a reason of public order or in the event that they find that the association does not have as its exclusive purpose the practice of worship or that its constitution, composition and organisation do not meet the conditions listed in Articles 18 and 19 of the Act of 9 December 1905.
  5. Consequently, the disputed provisions, which do not deprive the free practice of worship of legal guarantees, do not infringe the principle of secularism. The objection that this principle has been infringed must therefore be dismissed.
  6. Secondly, the principle of freedom of association is one of the fundamental principles acknowledged in the laws of the Republic and solemnly reaffirmed by the Preamble of the Constitution. The infringements to this freedom must be necessary, appropriate, and proportionate to the objective pursued.
  7. The declaration imposed on associations by the disputed provisions in order to benefit from certain advantages is not intended to regulate the conditions under which they are formed and carry out their activities.
  8. On the other hand, the withdrawal by the State representative of the benefit of these advantages is likely to affect the conditions in which an association carries out its activity. Consequently, this withdrawal cannot, without disproportionately infringing the freedom of association, lead to the restitution of benefits that the association enjoyed before it lost its religious status.
  9. It follows from the foregoing that, subject to the reservation set out in the preceding paragraph, the objection alleging infringement of the freedom of association must be dismissed.
  10. It follows from all of the foregoing that Article 19-1 of the Act of 9 December 1905, which is also not judged as not acting fully within the competence of jurisdiction, and does not infringe on any other right or freedom guaranteed by the Constitution, must, subject to the same reservation, be declared as conforming to the Constitution.
  • Concerning the fourth section of paragraph II of Article 19-2 of the Act of 9 December 1905:
  1. According to Article 6 of the Declaration of Human and Civic Rights of 1789, the law “must be the same for all, whether it protects or punishes”. The principle of equality does not preclude the legislator from regulating different situations differently, or from derogating from equality on grounds of general interest, provided that, in either case, the resulting difference in treatment is directly related to the purpose of the law establishing it.
  2. The disputed provisions of the fourth section of paragraph II of Article 19-2 of the Act of 9 December 1905 limit the share of total annual resources that religious associations can draw from the rental properties they own to 50%. In so doing, they establish a difference in treatment between these associations and those carrying out activities of general interest or recognised as being of public utility, which may derive income from some of their buildings without being subject to such a ceiling.
  3. Associations constituted on the basis of the Act of 9 December 1905 are, in view of their exclusive purpose, which is to ensure the practice of worship, in a different situation from associations which pursue an aim of general interest or are recognised as being of public utility.
  4. Consequently, the difference in treatment resulting from the disputed provisions, based on a difference in situation, is in line with the purpose of the law, which is to enable religious associations to draw resources from their real estate while ensuring that their funding remains in line with the resources collected from their members.
  5. Consequently, the objection based on the violation of the principle of equality before the law must be dismissed.
  6. Consequently, the fourth section of paragraph II of Article 19-2 of the Act of 9 December 1905, which also does not infringe the freedom of association, the principle of secularism, or any other right or freedom guaranteed by the Constitution, must be declared as conforming to the Constitution.
  • Concerning the disputed provisions of Articles 4, 4-1 and 4-2 of the Act of 2 January 1907:
  1. The public practice of worship may be ensured by means of associations governed by the Act of 1 July 1901.
  2. In this case, the disputed provisions of Articles 4 and 4-1 of the Act of 2 January 1907 impose various administrative and financial obligations on these associations. The disputed provisions of its Article 4-2 also allow the State representative to give formal notice to an association whose activities are related to the public practice of worship, without its purpose providing for this, to bring it into line with these activities.
  3. These provisions are thus likely to infringe on the freedom of association and the free practice of worhsip.
  4. However, in the first place, by adopting these provisions, the legislator intended to strengthen the transparency of the activity and financing of associations providing for the public practice of worship. In so doing, they pursued the constitutional objective of safeguarding public order.
  5. Secondly, pursuant to the disputed provisions of Articles 4 and 4-1 of the Act of 2 January 1907, associations are subject to obligations consisting, in particular, in drawing up a list of the places in which they usually organise worship, in presenting the accounting documents and the provisional budget for the current financial year at the request of the State representative, to draw up accounts showing separately the operations relating to their religious activities, and to certify their accounts when they have received foreign funding for amounts exceeding a threshold set by decree, when they have issued tax receipts, when they have received a minimum amount of public subsidies or when their annual budget exceeds a minimum threshold also set by the regulatory power.
  6. While such obligations are necessary and appropriate to the objective pursued by the legislator, it will nevertheless be up to the regulatory power to ensure that the constitutional principles of freedom of association and freedom to practice worship are respected when setting out the specific procedures for implementing these obligations.
  7. Lastly, by providing in Article 4-2 of the Act of 2 January 1907 that the State representative may give notice to an association to bring its social purpose into line with its activities when it carries out “activities connected with the practice of worship”, the legislator has not disregarded their scope of competence in a way that affects the aforementioned constitutional requirements. In fact, it follows from the established case law of the Conseil d’État that these activities are those relating to the acquisition, rental, construction, fitting out and maintenance of buildings used for worship, as well as the maintenance and training of ministers and other persons involved in the practice of worship.
  8. Consequently, the legislator has not infringed the freedom of association and the freedom to practice worship in a way that is not necessary, appropriate and proportionate.
  9. Subject to the reservation set out in paragraph 31, the objection alleging infringement of freedom of association and freedom to practice worship must therefore be dismissed.
  10. It follows from all of the foregoing that the disputed provisions, which do not infringe the right of collective expression of ideas and opinions, or any other right or freedom guaranteed by the Constitution, must, subject to the same reservation, be declared as conforming to the Constitution.
     
     
    THE CONSTITUTIONAL COUNCIL DECIDES:
    Article 1. - Subject to the reservations specified below, the following provisions conform to the Constitution:
  • subject to the reservation set out in paragraph 17, Article 19-1 of the Act of 9 December 1905 on the separation of church and state, in its formulation resulting from Act No. 2021-1109 of 24 August 2021, reinforcing respect for the principles of the Republic;
  • subject to the reservation set out in paragraph 31, the words “as well as the third section of Article 19 and Articles 19-3, 25, 34, 35, 35-1, 36, 36-1, and 36-2 of the aforementioned Act of 9 December 1905” appearing in the third section of Article 4 of the Act of 2 January 1907 in its formulation resulting from the same Act of 24 August 2021, as well as Article 4-1 of the same act, in the same formulation.
    Article 2. - The following conform to the Constitution:
  • the fourth section of paragraph II of Article 19-2 of the Act of 9 December 1905 concerning the separation of church and state, in its formulation resulting from Act No. 2021-1109 of 24 August 2021, reinforcing respect for the principles of the Republic;
  • Article 4-2 of the Act of 2 January 1907 concerning the public practice of worship, in its formulation resulting from the same Act of 24 August 2021.
    Article 3. - This decision will be published in the Journal Officiel of the French Republic and notified in the manner provided for in Article 23-11 of the aforementioned ordinance of 7 November 1958.
    Ruled by the Constitutional Council in its 21 July 2022 session, with the following members present: Laurent FABIUS, President, Jacqueline GOURAULT, Alain JUPPÉ, Corinne LUQUIENS, Véronique MALBEC, Jacques MÉZARD, François PILLET, Michel PINAULT and François SÉNERS.
    Published on 22 July 2022.

Les abstracts

  • 3. NORMES LÉGISLATIVES ET RÉGLEMENTAIRES
  • 3.3. ÉTENDUE ET LIMITES DE LA COMPÉTENCE LÉGISLATIVE
  • 3.3.4. Incompétence négative
  • 3.3.4.2. Absence d'incompétence négative
  • 3.3.4.2.1. Le législateur a épuisé sa compétence

L'exercice public d'un culte peut être assuré au moyen d'associations régies par la loi du 1er juillet 1901. Dans ce cas, les dispositions contestées de son article 4-2 permettent au représentant de l'État de mettre en demeure une association ayant des activités en relation avec l'exercice public d'un culte, sans que son objet ne le prévoie, de rendre ce dernier conforme à ces activités. Ces dispositions sont ainsi de nature à porter atteinte à la liberté d'association et au libre exercice des cultes.
En prévoyant à l'article 4-2 de la loi du 2 janvier 1907 que le représentant de l'État peut mettre en demeure une association de rendre son objet social conforme à ses activités lorsqu'elle exerce des « activités en lien avec l'exercice d'un culte », le législateur n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence dans des conditions affectant les exigences constitutionnelles précitées. Au demeurant, il résulte en particulier d'une jurisprudence constante du Conseil d'État que ces activités sont celles notamment relatives à l'acquisition, la location, la construction, l'aménagement et l'entretien des édifices servant au culte ainsi qu'à l'entretien et la formation des ministres et autres personnes concourant à l'exercice du culte.

(2022-1004 QPC, 22 July 2022, cons. 26, 27, 28, 32, 33, 34, JORF n°0169 du 23 juillet 2022, texte n° 129)
  • 4. DROITS ET LIBERTÉS
  • 4.15. LIBERTÉ D'ASSOCIATION
  • 4.15.3. Ressources et régime fiscal

Les associations qui ont la qualité d'association cultuelle bénéficient d'avantages dans les conditions définies par la loi et le règlement. Les dispositions contestées de l'article 19-1 de la loi du 9 décembre 1905 prévoient que, pour bénéficier de ces avantages, ces associations doivent déclarer leur qualité cultuelle au représentant de l'État dans le département. Elles bénéficient de ces avantages pendant une durée de cinq années renouvelable dans les mêmes conditions. Le représentant de l'État dans le département peut toutefois, sous certaines conditions, s'opposer à ce qu'elles bénéficient de ces avantages ou leur retirer ce bénéfice.
La déclaration imposée aux associations par les dispositions contestées pour bénéficier de certains avantages n'a pas pour objet d'encadrer les conditions dans lesquelles elles se constituent et exercent leur activité. En revanche, le retrait par le représentant de l'État du bénéfice de ces avantages est susceptible d'affecter les conditions dans lesquelles une association exerce son activité.  Dès lors, ce retrait ne saurait, sans porter une atteinte disproportionnée à la liberté d'association, conduire à la restitution d'avantages dont l'association a bénéficié avant la perte de sa qualité cultuelle. Il résulte de ce qui précède que, sous cette réserve, le grief tiré de la méconnaissance de la liberté d'association doit être écarté.

(2022-1004 QPC, 22 July 2022, cons. 16, 17, 18, JORF n°0169 du 23 juillet 2022, texte n° 129)
  • 4. DROITS ET LIBERTÉS
  • 4.24. PRINCIPE DE LAÏCITÉ
  • 4.24.1. Portée du principe

Aux termes de l'article 10 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l'ordre public établi par la loi ». Aux termes des trois premières phrases du premier alinéa de l'article 1er de la Constitution : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances ». Le principe de laïcité figure au nombre des droits et libertés que la Constitution garantit. Il en résulte notamment que la République ne reconnaît aucun culte et qu'elle garantit le libre exercice des cultes. Dans cette décision, le Conseil s'assure que, en fixant les conditions pour bénéficier du statut d'association cultuelle, le législateur n'a pas privé de garanties légales le libre exercice du culte (paragr. 14) et opère un contrôle de la nécessité, de l'adaptation et de la proportionnalité des atteintes portées à cette liberté (paragr. 33).

(2022-1004 QPC, 22 July 2022, cons. 10, JORF n°0169 du 23 juillet 2022, texte n° 129)
  • 4. DROITS ET LIBERTÉS
  • 4.24. PRINCIPE DE LAÏCITÉ
  • 4.24.2. Applications

Les associations qui ont la qualité d'association cultuelle bénéficient d'avantages dans les conditions définies par la loi et le règlement. Les dispositions contestées de l'article 19-1 de la loi du 9 décembre 1905 prévoient que, pour bénéficier de ces avantages, ces associations doivent déclarer leur qualité cultuelle au représentant de l'État dans le département. Elles bénéficient de ces avantages pendant une durée de cinq années renouvelable dans les mêmes conditions. Le représentant de l'État dans le département peut toutefois, sous certaines conditions, s'opposer à ce qu'elles bénéficient de ces avantages ou leur retirer ce bénéfice.
D'une part, les dispositions contestées ont pour seul objet d'instituer une obligation déclarative en vue de permettre au représentant de l'État de s'assurer que les associations sont éligibles aux avantages propres aux associations cultuelles. Elles n'ont ni pour objet ni pour effet d'emporter la reconnaissance d'un culte par la République ou de faire obstacle au libre exercice du culte, dans le cadre d'une association régie par la loi du 1er juillet 1901 ou par voie de réunions tenues sur initiatives individuelles.
D'autre part, le représentant de l'État ne peut s'opposer à ce qu'une association bénéficie des avantages propres aux associations cultuelles ou procéder au retrait de ces avantages qu'après une procédure contradictoire et uniquement pour un motif d'ordre public ou dans le cas où il constate que l'association n'a pas pour objet exclusif l'exercice d'un culte ou que sa constitution, sa composition et son organisation ne remplissent pas les conditions limitativement énumérées aux articles 18 et 19 de la loi du 9 décembre 1905.
Dès lors, les dispositions contestées, qui ne privent pas de garanties légales le libre exercice des cultes, ne méconnaissent pas le principe de laïcité. Le grief tiré de la méconnaissance de ce principe doit donc être écarté.

(2022-1004 QPC, 22 July 2022, cons. 11, 12, 13, 14, JORF n°0169 du 23 juillet 2022, texte n° 129)

L'exercice public d'un culte peut être assuré au moyen d'associations régies par la loi du 1er juillet 1901. Dans ce cas, les dispositions contestées des articles 4 et 4-1 de la loi du 2 janvier 1907 imposent à ces associations diverses obligations administratives et financières. Les dispositions contestées de son article 4-2 permettent par ailleurs au représentant de l'État de mettre en demeure une association ayant des activités en relation avec l'exercice public d'un culte, sans que son objet ne le prévoie, de rendre ce dernier conforme à ces activités. Ces dispositions sont ainsi de nature à porter atteinte à la liberté d'association et au libre exercice des cultes.
Toutefois, en premier lieu, en adoptant ces dispositions, le législateur a entendu renforcer la transparence de l'activité et du financement des associations assurant l'exercice public d'un culte. Ce faisant, il a poursuivi l'objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public.
En deuxième lieu, en application des dispositions contestées des articles 4 et 4-1 de la loi du 2 janvier 1907, les associations sont soumises à des obligations consistant, en particulier, à établir une liste des lieux dans lesquels elles organisent habituellement le culte, à présenter les documents comptables et le budget prévisionnel de l'exercice en cours sur demande du représentant de l'État, à établir une comptabilité faisant apparaître séparément les opérations relatives à leurs activités cultuelles, et à certifier leurs comptes lorsqu'elles ont bénéficié de financements étrangers pour des montants dépassant un seuil fixé par décret, qu'elles ont émis des reçus fiscaux, qu'elles ont perçu un montant minimal de subventions publiques ou que leur budget annuel dépasse un seuil minimal également fixé par le pouvoir réglementaire.
Si de telles obligations sont nécessaires et adaptées à l'objectif poursuivi par le législateur, il appartiendra toutefois au pouvoir réglementaire de veiller, en fixant les modalités spécifiques de mise en œuvre de ces obligations, à respecter les principes constitutionnels de la liberté d'association et du libre exercice des cultes.
En dernier lieu, en prévoyant à l'article 4-2 de la loi du 2 janvier 1907 que le représentant de l'État peut mettre en demeure une association de rendre son objet social conforme à ses activités lorsqu'elle exerce des « activités en lien avec l'exercice d'un culte », le législateur n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence dans des conditions affectant les exigences constitutionnelles précitées. Au demeurant, il résulte en particulier d'une jurisprudence constante du Conseil d'État que ces activités sont celles notamment relatives à l'acquisition, la location, la construction, l'aménagement et l'entretien des édifices servant au culte ainsi qu'à l'entretien et la formation des ministres et autres personnes concourant à l'exercice du culte.
Dès lors, le législateur n'a pas porté à la liberté d'association et au libre exercice des cultes une atteinte qui ne serait pas nécessaire, adaptée et proportionnée. Sous la réserve énoncée ci-dessus, le grief tiré de la méconnaissance de la liberté d'association et du libre exercice des cultes doit donc être écarté.

(2022-1004 QPC, 22 July 2022, cons. 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, JORF n°0169 du 23 juillet 2022, texte n° 129)
  • 5. ÉGALITÉ
  • 5.1. ÉGALITÉ DEVANT LA LOI
  • 5.1.4. Respect du principe d'égalité : différence de traitement justifiée par une différence de situation
  • 5.1.4.1. Associations

Les dispositions contestées du quatrième alinéa du paragraphe II de l'article 19-2 de la loi du 9 décembre 1905 limitent à 50 % des ressources annuelles totales des associations cultuelles la part des ressources annuelles qu'elles peuvent tirer des immeubles de rapport dont elles sont propriétaires. Ce faisant, elles établissent une différence de traitement entre ces associations et celles exerçant des activités d'intérêt général ou reconnues d'utilité publique qui peuvent tirer des revenus de certains de leurs immeubles sans être soumises à un tel plafonnement.
Les associations constituées sur le fondement de la loi du 9 décembre 1905 sont, eu égard à leur objet exclusif qui est d'assurer l'exercice du culte, dans une situation différente des associations qui poursuivent un but d'intérêt général ou sont reconnues d'utilité publique.
Dès lors, la différence de traitement résultant des dispositions contestées, fondée sur une différence de situation, est en rapport avec l'objet de la loi, qui est de permettre aux associations cultuelles de retirer des ressources de leur patrimoine immobilier tout en s'assurant que leur financement demeure en rapport avec les ressources recueillies auprès de leurs fidèles.
Le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant la loi doit donc être écarté.

(2022-1004 QPC, 22 July 2022, cons. 21, 22, 23, 24, JORF n°0169 du 23 juillet 2022, texte n° 129)
  • 11. CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET CONTENTIEUX DES NORMES
  • 11.6. QUESTION PRIORITAIRE DE CONSTITUTIONNALITÉ
  • 11.6.3. Procédure applicable devant le Conseil constitutionnel
  • 11.6.3.5. Détermination de la disposition soumise au Conseil constitutionnel
  • 11.6.3.5.1. Délimitation plus étroite de la disposition législative soumise au Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel juge que la question prioritaire de constitutionnalité porte sur un champ plus restreint que la disposition renvoyée.

(2022-1004 QPC, 22 July 2022, cons. 9, JORF n°0169 du 23 juillet 2022, texte n° 129)
  • 16. RÉSERVES D'INTERPRÉTATION
  • 16.24. DIVERS

Les associations qui ont la qualité d'association cultuelle bénéficient d'avantages dans les conditions définies par la loi et le règlement. Les dispositions contestées de l'article 19-1 de la loi du 9 décembre 1905 prévoient que, pour bénéficier de ces avantages, ces associations doivent déclarer leur qualité cultuelle au représentant de l'État dans le département. Elles bénéficient de ces avantages pendant une durée de cinq années renouvelable dans les mêmes conditions. Le représentant de l'État dans le département peut toutefois, sous certaines conditions, s'opposer à ce qu'elles bénéficient de ces avantages ou leur retirer ce bénéfice.
La déclaration imposée aux associations par les dispositions contestées pour bénéficier de certains avantages n'a pas pour objet d'encadrer les conditions dans lesquelles elles se constituent et exercent leur activité. En revanche, le retrait par le représentant de l'État du bénéfice de ces avantages est susceptible d'affecter les conditions dans lesquelles une association exerce son activité.  Dès lors, ce retrait ne saurait, sans porter une atteinte disproportionnée à la liberté d'association, conduire à la restitution d'avantages dont l'association a bénéficié avant la perte de sa qualité cultuelle. Il résulte de ce qui précède que, sous cette réserve, le grief tiré de la méconnaissance de la liberté d'association doit être écarté.

(2022-1004 QPC, 22 July 2022, cons. 15, 16, 17, 18, JORF n°0169 du 23 juillet 2022, texte n° 129)

L'exercice public d'un culte peut être assuré au moyen d'associations régies par la loi du 1er juillet 1901. Dans ce cas, les dispositions contestées des articles 4 et 4-1 de la loi du 2 janvier 1907 imposent à ces associations diverses obligations administratives et financières. Les dispositions contestées de son article 4-2 permettent par ailleurs au représentant de l'État de mettre en demeure une association ayant des activités en relation avec l'exercice public d'un culte, sans que son objet ne le prévoie, de rendre ce dernier conforme à ces activités. Ces dispositions sont ainsi de nature à porter atteinte à la liberté d'association et au libre exercice des cultes.
Toutefois, en premier lieu, en adoptant ces dispositions, le législateur a entendu renforcer la transparence de l'activité et du financement des associations assurant l'exercice public d'un culte. Ce faisant, il a poursuivi l'objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public.
En deuxième lieu, en application des dispositions contestées des articles 4 et 4-1 de la loi du 2 janvier 1907, les associations sont soumises à des obligations consistant, en particulier, à établir une liste des lieux dans lesquels elles organisent habituellement le culte, à présenter les documents comptables et le budget prévisionnel de l'exercice en cours sur demande du représentant de l'État, à établir une comptabilité faisant apparaître séparément les opérations relatives à leurs activités cultuelles, et à certifier leurs comptes lorsqu'elles ont bénéficié de financements étrangers pour des montants dépassant un seuil fixé par décret, qu'elles ont émis des reçus fiscaux, qu'elles ont perçu un montant minimal de subventions publiques ou que leur budget annuel dépasse un seuil minimal également fixé par le pouvoir réglementaire.
Si de telles obligations sont nécessaires et adaptées à l'objectif poursuivi par le législateur, il appartiendra toutefois au pouvoir réglementaire de veiller, en fixant les modalités spécifiques de mise en œuvre de ces obligations, à respecter les principes constitutionnels de la liberté d'association et du libre exercice des cultes.
En dernier lieu, en prévoyant à l'article 4-2 de la loi du 2 janvier 1907 que le représentant de l'État peut mettre en demeure une association de rendre son objet social conforme à ses activités lorsqu'elle exerce des « activités en lien avec l'exercice d'un culte », le législateur n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence dans des conditions affectant les exigences constitutionnelles précitées. Au demeurant, il résulte en particulier d'une jurisprudence constante du Conseil d'État que ces activités sont celles notamment relatives à l'acquisition, la location, la construction, l'aménagement et l'entretien des édifices servant au culte ainsi qu'à l'entretien et la formation des ministres et autres personnes concourant à l'exercice du culte.
Dès lors, le législateur n'a pas porté à la liberté d'association et au libre exercice des cultes une atteinte qui ne serait pas nécessaire, adaptée et proportionnée. Sous la réserve énoncée ci-dessus, le grief tiré de la méconnaissance de la liberté d'association et du libre exercice des cultes doit donc être écarté.

(2022-1004 QPC, 22 July 2022, cons. 26, 27, 28, 29, 30, 31, JORF n°0169 du 23 juillet 2022, texte n° 129)
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