Decision

Decision no. 2014-392 QPC of 25 April 2014

South Province of New Caledonia [Law adopted by referendum - Employment law in New Caledonia]

On 20 February 2014, the Constitutional Council, in the conditions provided for by Article 61-1 of the Constitution, received an application for a priority preliminary ruling on the issue of constitutionality from the Cour de Cassation (social chamber, judgment no. 628 of 20 February 2014) raised by the South Province of New Caledonia regarding the compatibility with the rights and freedoms guaranteed by the Constitution "of the combined provisions of Article 8-13 of referendum law no. 88-1028 of 9 November 1988 laying down statutory provisions and preparatory provisions for the self-determination of New Caledonia in 1998 and Article 1 of ordinance no. 85-1181 of 13 November 1985, as amended, on the general principles of employment law and the organisation and operation of the labour inspectorate and labour court of New Caledonia, as in force following the adoption of resolution no. 10/99/APS of 15 June 1999 of the South Province Assembly".

THE CONSTITUTIONAL COUNCIL,

Having regard to the Constitution;

Having regard to the agreement on New Caledonia signed in Nouméa on 5 May 1998;

Having regard to constitutional law no. 2008-724 of 23 July 2008 on the modernisation of the institutions of the 5th Republic;

Having regard to ordinance no. 58-1067 of 7 November 1958 as amended, concerning the basic law on the Constitutional Council;

Having regard to basic law no. 99-209 of 19 March 1999 on New Caledonia;

Having regard to ordinance no. 85-1181 of 13 November 1985 on the general principles of employment law and the organisation and operation of the labour inspectorate and labour court of New Caledonia;

Having regard Law no. 88-1028 of 9 November 1988 laying down statutory provisions and preparatory provisions for the self-determination of New Caledonia in 1998;

Having regard Law no. 96-609 of 5 July 1996 laying down miscellaneous provisions on overseas territories;

Having regard to dependent territory law no. 2006-3 of 8 February 2006 amending ordinance no. 85-1181, as amended, of 13 November 1985 on the general principles of employment law and the organisation and operation of the labour inspectorate of New Caledonia;

Having regard to the decisions of the Court of Conflicts nos. 02672 of 13 January 1992, 02998 of 19 February 1996, 03146 of 15 March 1999, C3423 of 15 November 2004, C3654 and C3655 of 17 December 2007, C3775 of 13 December 2010 and C3825 of 5 March 2012;

Having regard to the Regulation of 4 February 2010 on the procedure applicable before the Constitutional Council with respect to applications for priority preliminary rulings on the issue of constitutionality;

Having regard to the observations on behalf of the applicant territory by SCP Barthélémy, Matuchansky, Vexliard, Attorneys at the Conseil d'État and the Cour de Cassation, registered on 14 and 31 March 2014;

Having regard to the observations on behalf of Ms Anne de B., defendant, by Esq. Dominique Foussard, Attorney at the Conseil d'État and the Cour de Cassation, registered on 14 and 31 March 2014;

Having regard to the observations of the Prime Minister, registered on 14 March 2014;

Having regard to the documents produced and appended to the case file;

Having heard Loïc Poupot Esq., attorney at the Conseil d'État and the Cour de Cassation, for the applicant, Foussard Esq. for the defendant and Mr. Xavier Pottier, appointed by the Prime Minister, at the public hearing of 8 April 2014;

Having heard the Rapporteur;

  1. Considering that Article 8 of the aforementioned law of 9 November 1988 concerns matters falling within the jurisdiction of the state of New Caledonia; that pursuant to subparagraph 13 of this Article, these include: "The general principles of employment law and vocational training";

  2. Considering that pursuant to Article 1 of the aforementioned ordinance as in force following the enactment of the aforementioned law of 5 July 1996: "This ordinance shall apply within the territory of New Caledonia subject, as the case may be, to the provisions of treaties, conventions or agreements that have been duly ratified or approved and published.
    "The provisions of this ordinance shall have no affect on the terms of individual contracts or employment that are more favourable for employees.
    "It shall apply to all employees within the territory.
    "It shall apply to all natural or legal persons employing the said employees.
    "Unless specified otherwise in this ordinance, it shall not apply to persons with the status of a public servant or with public law status.
    "Any natural person, irrespective of gender or nationality, who has undertaken to place his or her professional activity under the direction and authority or another public or private natural or legal person for remuneration shall be deemed to be an employee. When determining status as an employee, no account shall be taken of the legal status of the employee or that of the employer or of whether or not the latter holds a licence.
    "Any public or private natural or legal person who employs at least one employee under the conditions laid down in the previous subparagraph shall be regarded as an employer";

  3. Considering that, according to the applicant territory, the contested provisions, as interpreted by the settled case law of the Court of Conflicts, breach the principle of the free administration of local authorities insofar as they subject cabinet staff recruited by the local authorities of New Caledonia to the ordinary rules of employment law and thus prevent these authorities from freely terminating the appointments of these staff members; that in depriving the local authorities of New Caledonia of the possibility of freely appointing cabinet staff, notwithstanding that this right is granted to all other French local authorities, these provisions also breach the principle of equality before the law;

  4. Considering that the application for a priority preliminary ruling relates to subparagraph 13 of Article 8 of the law of 9 November 1988 and the fifth subparagraph of Article 1 of the ordinance of 13 November 1985;

  • THE PROVISIONS REFERRED TO THE CONSTITUTIONAL COUNCIL FOR REVIEW:

. Subparagraph 13 of Article 8 of the aforementioned law of 9 November 1988 adopted by referendum:

  1. Considering that the first subparagraph of Article 61-1 of the Constitution provides: "If, during proceedings in progress before a court of law, it is claimed that a statutory provision infringes the rights and freedoms guaranteed by the Constitution, the matter may be referred by the Conseil d'État or by the Cour de Cassation to the Constitutional Council, within a determined period".

  2. Considering that the competence of the Constitutional Council is strictly delineated by the Constitution; that it can only be clarified or supplemented by way of a basic law subject to compliance with the principles laid down by the Constitution; that the Constitutional Council cannot be called upon to rule in cases other than those expressly provided for under the Constitution or a basic law;

  3. Considering that Article 61-1 of the Constitution sets the Constitutional Council the task of assessing the compatibility of legislation with the rights and freedoms guaranteed by the Constitution, without specifying whether such powers extend to all texts with legislative status; that however, having regard to the balance of powers established by the Constitution, the legislative provisions which it intends to cover by Article 61-1 cannot be those constituting a direct expression of national sovereignty, having been adopted by the French people by a referendum under the control of the Constitutional Council pursuant to Article 60;

  4. Considering that according to the above, no provision of the Constitution or of a basic law adopted on the basis of the former grants powers to the Constitutional Council to rule on an application for a priority preliminary ruling on the issue of constitutionality for the purposes of assessing the compatibility with the rights and freedoms guaranteed by the Constitution of a legislative provision adopted by the French people by referendum; that accordingly, there are no grounds for the Constitutional Council to consider the provisions of the law adopted by the French people by referendum of 6 November 1988;

. The fifth subparagraph of Article 1 of the aforementioned ordinance of 13 November 1985:

  1. Considering that pursuant to Article 61-1 of the Constitution, the Constitutional Council may be seized of any provision with statutory status in the conditions laid down by that Article;

  2. Considering that Article 1 of the ordinance of 13 November 1985 was amended by paragraph I of Article 24 of the aforementioned law of 5 July 1996; that prior to the amendment of Article 38 of the Constitution by Article 14 of constitutional law no. 2008-724 of 23 July 2008 on the modernisation of the institutions of the 5th Republic, whilst the law of 5 July 1996 did not have the direct objective of ratifying all provisions of Article 1 of the ordinance of 13 November 1985, it necessarily implied such ratification; that accordingly, the provisions of the fifth subparagraph of Article 1 of the ordinance of 13 November 1985 have the status of statutory provisions within the meaning of Article 61-1 of the Constitution; that there are grounds for the Constitutional Court to apprise itself of the matter;

  • THE CONSTITUTIONALITY OF THE CONTESTED PROVISIONS
  1. Considering first that pursuant to the third subparagraph of Article 72 of the Constitution, "in the conditions laid down by statute",the local authorities "shall be self-governing through elected councils"; that the institutions of New Caledonia are governed by the provisions of title XIII of the Constitution; that it follows that Article 72 is not applicable to them automatically;

  2. Considering that pursuant to Article 76 of the Constitution, "the population of New Caledonia is called upon to vote by 31 December, 1998 on the provisions of the agreement signed at Nouméa on 5 May, 1998, published in the Journal Officiel of the French Republic on 27 May, 1998"; that pursuant to Article 77, "after approval of the agreement by the vote provided for in Article 76, the basic law passed after consultation with the Deliberative Assembly of New Caledonia shall determine, in order to ensure the development of New Caledonia in accordance with the guidelines set out in that agreement and in the manner required for its implementation...-the rules governing the organisation and operation of the institutions of New Caledonia... "; that pursuant to Article 3 of the aforementioned basic law of 19 March 1999 adopted in order to implement Article 77 of the Constitution: "The provinces and municipalities of New Caledonia are local authorities of the Republic. They shall be administered freely by assemblies elected by direct suffrage in the conditions provided for under title V with regard to the provinces"; that by these provisions, the legislator enacting the basic law thus extended the provisions of title XII, which are applicable to all other local authorities of the Republic, to the institutions of New Caledonia and this extension, which it was free to stipulate, did not breach the terms of the agreement signed in Nouméa on 5 May 1998 which title XIII vested with constitutional standing;

  3. Considering that, according to the contested provisions, as interpreted by the settled caw law of the Court of Conflicts, contractual agents recruited by a public body in New Caledonia are not subject to public law status; that these provisions do not have the effect of depriving the local authorities of New Caledonia of the ability to recruit cabinet staff as they deem fit; that they also do not have the effect of depriving these authorities of the right to terminate the appointment of these staff members under the conditions stipulated by law; that accordingly, they do not violate the principle of the free administration of the local authorities of New Caledonia;

  4. Considering secondly that in laying down special rules applicable to contractual agents recruited by a public body in New Caledonia which differ from ordinary legislation, the legislator did not violate the principle of equality before the law;

  5. Considering that the provisions of the fifth subparagraph of Article 1 of the aforementioned ordinance of 13 November 1985, which are not contrary to any right or freedom guaranteed by the Constitution, must be upheld as constitutional,

HELD:

Article 1.- There is no need to rule on the application for a priority preliminary ruling on the issue of constitutionality concerning subparagraph 13 of Article 8 of law no. 88-1028 of 9 November 1988 laying down statutory provisions and preparatory provisions for the self-determination of New Caledonia.

Article 2.- The fifth subparagraph of Article 1 of ordinance no. 85-1181 of 13 November 1985 on the general principles of employment law and the organisation and operation of the labour inspectorate and labour court of New Caledonia, as in force following the enactment of law no. 96-609 of 5 July 1996 laying down miscellaneous provisions on overseas territories, is constitutional.

Article 3.- This decision shall be published in the Journal Officiel of the French Republic and notified in the conditions provided for under Article 23-11 of the Ordinance of 7 November 1958 referred to hereinabove.

Deliberated by the Constitutional Council in its session of 24 April 2014, sat on by: Mr Jean-Louis DEBRÉ, President, Ms Claire BAZY MALAURIE, Ms Nicole BELLOUBET, Mr Guy CANIVET, Mr Michel CHARASSE, Mr Renaud DENOIX de SAINT MARC, and Ms Nicole MAESTRACCI.

Announced on 25 April 2014.

Les abstracts

  • 1. NORMES CONSTITUTIONNELLES
  • 1.5. CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
  • 1.5.6. Titre V - Des rapports entre le Gouvernement et le Parlement
  • 1.5.6.8. Ordonnances (article 38)

Antérieurement à la modification de l'article 38 de la Constitution par l'article 14 de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République, une loi peut, sans avoir pour objet direct la ratification de l'ensemble des dispositions d'une ordonnance, impliquer nécessairement une telle ratification.

(2014-392 QPC, 25 April 2014, cons. 10, JORF du 27 avril 2014 page 7360, texte n° 21)
  • 1. NORMES CONSTITUTIONNELLES
  • 1.5. CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
  • 1.5.15. Titre XIII - Dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie

En vertu du troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution, « dans les conditions prévues par la loi », les collectivités territoriales « s'administrent librement par des conseils élus ». Les institutions de la Nouvelle-Calédonie sont régies par les dispositions du titre XIII de la Constitution. Il s'ensuit que l'article 72 ne leur est pas applicable de plein droit.
En vertu de l'article 76 de la Constitution, « les populations de la Nouvelle-Calédonie sont appelées à se prononcer avant le 31 décembre 1998 sur les dispositions de l'accord signé à Nouméa le 5 mai 1998 et publié le 27 mai 1998 au Journal officiel de la République française ». En vertu de son article 77, « après approbation de l'accord lors de la consultation prévue à l'article 76, la loi organique, prise après avis de l'assemblée délibérante de la Nouvelle-Calédonie, détermine, pour assurer l'évolution de la Nouvelle-Calédonie dans le respect des orientations définies par cet accord et selon les modalités nécessaires à sa mise en œuvre...- les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de la Nouvelle-Calédonie... ». Aux termes de l'article 3 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie prise en application de l'article 77 de la Constitution : « Les provinces et les communes de la Nouvelle-Calédonie sont des collectivités territoriales de la République. Elles s'administrent librement par des assemblées élues au suffrage universel direct, dans les conditions prévues au titre V en ce qui concerne les provinces ». Par ces dispositions, le législateur organique a, ainsi qu'il lui était loisible de le faire, étendu aux institutions de la Nouvelle-Calédonie des dispositions du titre XII applicables à l'ensemble des autres collectivités territoriales de la République, sans que cette extension soit contraire aux orientations de l'accord signé à Nouméa le 5 mai 1998 auxquelles le titre XIII confère valeur constitutionnelle.

(2014-392 QPC, 25 April 2014, cons. 11, 12, JORF du 27 avril 2014 page 7360, texte n° 21)
  • 5. ÉGALITÉ
  • 5.1. ÉGALITÉ DEVANT LA LOI
  • 5.1.4. Respect du principe d'égalité : différence de traitement justifiée par une différence de situation
  • 5.1.4.2. Collectivités territoriales
  • 5.1.4.2.5. Outre-mer

En prévoyant des règles particulières applicables aux agents contractuels recrutés par une personne publique en Nouvelle-Calédonie (ils ne sont pas soumis à un statut de droit public, en vertu du cinquième alinéa de l'article 1er de l'ordonnance n°85-1181 du 13novembre 1985), qui diffèrent des règles de droit commun, le législateur n'a pas méconnu le principe d'égalité devant la loi.

(2014-392 QPC, 25 April 2014, cons. 14, JORF du 27 avril 2014 page 7360, texte n° 21)
  • 11. CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET CONTENTIEUX DES NORMES
  • 11.3. CHAMP D'APPLICATION DU CONTRÔLE DE CONFORMITÉ À LA CONSTITUTION
  • 11.3.1. Incompétence du Conseil constitutionnel
  • 11.3.1.2. Lois adoptées par voie de référendum

La compétence du Conseil constitutionnel est strictement délimitée par la Constitution. Elle n'est susceptible d'être précisée et complétée par voie de loi organique que dans le respect des principes posés par le texte constitutionnel. Le Conseil constitutionnel ne saurait être appelé à se prononcer dans d'autres cas que ceux qui sont expressément prévus par la Constitution ou la loi organique.
L'article 61-1 de la Constitution donne au Conseil constitutionnel mission d'apprécier la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit des dispositions législatives, sans préciser si cette compétence s'étend à l'ensemble des textes de caractère législatif. Toutefois, au regard de l'équilibre des pouvoirs établi par la Constitution, les dispositions législatives qu'elle a entendu viser dans son article 61-1 ne sont pas celles qui, adoptées par le Peuple français à la suite d'un référendum contrôlé par le Conseil constitutionnel au titre de l'article 60, constituent l'expression directe de la souveraineté nationale.
Il en résulte qu'aucune disposition de la Constitution ou d'une loi organique prise sur son fondement ne donne compétence au Conseil constitutionnel pour se prononcer sur une question prioritaire de constitutionnalité aux fins d'apprécier la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit d'une disposition législative adoptée par le Peuple français par la voie du référendum.

(2014-392 QPC, 25 April 2014, cons. 5, 6, 7, 8, JORF du 27 avril 2014 page 7360, texte n° 21)
  • 11. CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET CONTENTIEUX DES NORMES
  • 11.6. QUESTION PRIORITAIRE DE CONSTITUTIONNALITÉ
  • 11.6.2. Critères de transmission ou de renvoi de la question au Conseil constitutionnel
  • 11.6.2.1. Notion de disposition législative et interprétation
  • 11.6.2.1.1. Examen des dispositions telles qu'interprétées par une jurisprudence constante
  • 11.6.2.1.1.1. Principes

Les dispositions du cinquième alinéa de l'article 1er de l'ordonnance n° 85-1181 du 13 novembre 1985 faisant l'objet de la QPC sont examinées par le Conseil constitutionnel telles qu'interprétées par la jurisprudence constante du Tribunal des conflits, selon laquelle les agents contractuels recrutés par une personne publique en Nouvelle-Calédonie ne sont pas soumis à un statut de droit public.

(2014-392 QPC, 25 April 2014, cons. 13, JORF du 27 avril 2014 page 7360, texte n° 21)
  • 11. CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET CONTENTIEUX DES NORMES
  • 11.6. QUESTION PRIORITAIRE DE CONSTITUTIONNALITÉ
  • 11.6.2. Critères de transmission ou de renvoi de la question au Conseil constitutionnel
  • 11.6.2.1. Notion de disposition législative et interprétation
  • 11.6.2.1.2. Caractère législatif des dispositions

Les dispositions du cinquième alinéa de l'article 1er de l'ordonnance n° 85-1181 du 13 novembre 1985 sur lesquelles porte la QPC n'ont jamais été ratifiées expressément. Toutefois, l'article 1er a été modifié sur d'autres points par le paragraphe I de l'article 24 de la loi n° 96-609 du 5 juillet 1996. Antérieurement à la modification de l'article 38 de la Constitution par l'article 14 de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République, la loi du 5 juillet 1996, sans avoir pour objet direct la ratification de l'ensemble des dispositions de l'article 1er de l'ordonnance du 13 novembre 1985, impliquait nécessairement une telle ratification. Par suite, les dispositions du cinquième alinéa de l'article 1er de l'ordonnance du 13 novembre 1985 revêtent le caractère de dispositions législatives au sens de l'article 61-1 de la Constitution. Il y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, d'en connaître.

(2014-392 QPC, 25 April 2014, JORF du 27 avril 2014 page 7360, texte n° 21)
  • 11. CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET CONTENTIEUX DES NORMES
  • 11.6. QUESTION PRIORITAIRE DE CONSTITUTIONNALITÉ
  • 11.6.3. Procédure applicable devant le Conseil constitutionnel
  • 11.6.3.5. Détermination de la disposition soumise au Conseil constitutionnel

Saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité portant sur le 13° de l'article 8 de la loi n° 88-1028 du 9 novembre 1988 et sur l'article 1er de l'ordonnance n° 85-1181 du 13 novembre 1985, le Conseil constitutionnel juge, au vu des griefs, qu'elle doit être restreinte, en ce qui concerne l'article 1er de l'ordonnance du 13 novembre 1985, à son seul cinquième alinéa.

(2014-392 QPC, 25 April 2014, cons. 4, JORF du 27 avril 2014 page 7360, texte n° 21)
  • 11. CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET CONTENTIEUX DES NORMES
  • 11.6. QUESTION PRIORITAIRE DE CONSTITUTIONNALITÉ
  • 11.6.5. Sens et portée de la décision
  • 11.6.5.1. Non-lieu à statuer

Aucune disposition de la Constitution ou d'une loi organique prise sur son fondement ne donne compétence au Conseil constitutionnel pour se prononcer sur une question prioritaire de constitutionnalité aux fins d'apprécier la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit d'une disposition législative adoptée par le Peuple français par la voie du référendum. Par conséquent, il n'y a pas lieu, pour le Conseil constitutionnel, de connaître des dispositions de la loi n° 88-1028 du 9 novembre 1988 adoptée par le Peuple français par voie de référendum le 6 novembre 1988. Le Conseil prononce un non-lieu à statuer sur les dispositions du 13° de l'article 8 de cette loi qui lui étaient renvoyées par la Cour de cassation.

(2014-392 QPC, 25 April 2014, cons. 8, JORF du 27 avril 2014 page 7360, texte n° 21)
  • 14. ORGANISATION DÉCENTRALISÉE DE LA RÉPUBLIQUE
  • 14.1. PRINCIPES GÉNÉRAUX
  • 14.1.3. Libre administration des collectivités territoriales
  • 14.1.3.2. Absence de violation du principe

Selon les dispositions du cinquième alinéa de l'article 1er de l'ordonnance n° 85-1181 du 13 novembre 1985, telles qu'interprétées par la jurisprudence constante du Tribunal des conflits, les agents contractuels recrutés par une personne publique en Nouvelle-Calédonie ne sont pas soumis à un statut de droit public. Ces dispositions n'ont pas pour effet de priver les autorités territoriales de Nouvelle-Calédonie de la faculté de recruter librement des collaborateurs de cabinet. Elles n'ont pas davantage pour effet de priver ces autorités de la faculté de mettre fin aux fonctions de ces collaborateurs dans les conditions prévues par la loi. Par suite, elles ne méconnaissent pas le principe de la libre administration des collectivités territoriales de la Nouvelle-Calédonie.

(2014-392 QPC, 25 April 2014, cons. 13, JORF du 27 avril 2014 page 7360, texte n° 21)
  • 14. ORGANISATION DÉCENTRALISÉE DE LA RÉPUBLIQUE
  • 14.5. DISPOSITIONS TRANSITOIRES RELATIVES À LA NOUVELLE-CALÉDONIE (article 77)
  • 14.5.2. Institutions de la Nouvelle-Calédonie
  • 14.5.2.1. Assemblées de province

En vertu du troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution, « dans les conditions prévues par la loi », les collectivités territoriales « s'administrent librement par des conseils élus ». Les institutions de la Nouvelle-Calédonie sont régies par les dispositions du titre XIII de la Constitution. Il s'ensuit que l'article 72 ne leur est pas applicable de plein droit.
En vertu de l'article 76 de la Constitution, « les populations de la Nouvelle-Calédonie sont appelées à se prononcer avant le 31 décembre 1998 sur les dispositions de l'accord signé à Nouméa le 5 mai 1998 et publié le 27 mai 1998 au Journal officiel de la République française ». En vertu de son article 77, « après approbation de l'accord lors de la consultation prévue à l'article 76, la loi organique, prise après avis de l'assemblée délibérante de la Nouvelle-Calédonie, détermine, pour assurer l'évolution de la Nouvelle-Calédonie dans le respect des orientations définies par cet accord et selon les modalités nécessaires à sa mise en oeuvre. . .les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de la Nouvelle-Calédonie. . . ». Aux termes de l'article 3 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie prise en application de l'article 77 de la Constitution : « Les provinces et les communes de la Nouvelle-Calédonie sont des collectivités territoriales de la République. Elles s'administrent librement par des assemblées élues au suffrage universel direct, dans les conditions prévues au titre V en ce qui concerne les provinces ». Par ces dispositions, le législateur organique a, ainsi qu'il lui était loisible de le faire, étendu aux institutions de la Nouvelle-Calédonie des dispositions du titre XII applicables à l'ensemble des autres collectivités territoriales de la République, sans que cette extension soit contraire aux orientations de l'accord signé à Nouméa le 5 mai 1998 auxquelles le titre XIII confère valeur constitutionnelle.

(2014-392 QPC, 25 April 2014, cons. 11, 12, JORF du 27 avril 2014 page 7360, texte n° 21)
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